II SA/Ke 259/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2017r. sprawy ze skargi K. S. i R. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Pińczowie z dnia 8 lutego 2017r. nr XXIX/255/2017 w przedmiocie wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości postanawia odrzucić skargę. Rada Miejska w Pińczowie uchwałą z dnia 8 lutego 2017r. nr XXIX/255/2017, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016r. poz. 446 ze zm.), art. 24 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015r. poz. 1774 ze zm.), uchwały Rady Miejskiej w Pińczowie Nr XXV/212/2016 z dnia 26 października 2016r. w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy Pińczów, uchwaliła w § 1, że postanawia wyrazić zgodę na nabycie przez Gminę Pińczów od Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej w Busku-Zdroju Spółka Akcyjna w likwidacji w upadłości likwidacyjnej z siedzibą w Busku-Zdroju, reprezentowanego przez syndyka masy upadłości, prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w Pińczowie w obręb 12, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,5330 ha wraz z własnością znajdującego się na niej budynku, uregulowanej w księdze wieczystej nr KI1P/00021733/1, za kwotę 500.111,85 zł. Zgodnie z § 2 uchwały jej wykonanie zlecono Burmistrzowi Miasta i Gminy Pińczów. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą uchwałę K. S. i R. S. domagali się stwierdzenia jej nieważności, ewentualnie stwierdzenia jej niezgodności z prawem. Swojego interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały upatrywali w tym, że w dniu 23 stycznia 2017 roku zawarli przed notariuszem warunkową umowę sprzedaży nieruchomości, której dotyczy uchwała. Na podstawie tej umowy mieli nabyć tę nieruchomość za określoną w niej cenę, ale pod warunkiem, że Gmina Pińczów nie wykona prawa pierwokupu przysługującego jej z mocy art. 109 ust. 1 pkt 4a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 2147). Rada Miejska w Pińczowie wydając przedmiotową uchwałę o wyrażeniu zgody na nabycie przez Gminę Pińczów prawa wieczystego użytkowania nieruchomości naruszyła ich interes prawny poprzez uniemożliwienie im samym zgodnego z prawem nabycia prawa wieczystego użytkowania tej nieruchomości. Skarżący zarzucili: 1. naruszenie art. 23 a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez podjęcie zaskarżonej uchwały z pominięciem złożenia przez burmistrza wniosku zawierającego wartość i cenę nieruchomości, a także uzasadnienia gospodarczego czynności prawnej, z uwzględnieniem przeznaczenia nieruchomości w planie miejscowym oraz planie realizacji polityki gospodarowania nieruchomościami gminy Pińczów, 2. naruszenie art. 23a ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez podjęcie zaskarżonej uchwały z pominięciem załączenia do wniosku odpisu z księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości, dokumentu potwierdzającego wartość nieruchomości, a także informacji, że nie toczy się postępowanie, o którym mowa w art. 34 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, 3. naruszenie art. 24 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez podjęcie zaskarżonej uchwały wbrew zapisom obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego oraz Strategii Rozwoju Gminy Pińczów do 2022 roku, 4. naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym przez podjęcie zaskarżonej uchwały określającej cenę nabycia bez ustawowego uprawnienia Rady Miejskiej w Pińczowie. Skarżący podnieśli, że w dniu 13 lutego 2017r. wezwali Radę Miejską w Pińczowie do usunięcia naruszenia prawa, jednak pomimo upływu terminu organ ten nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, jak również nie podjął żadnych działań w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Pińczowie wniosła o jej oddalenie podnosząc, że prawo pierwokupu w imieniu Gminy Pińczów wykonuje samodzielnie Burmistrz, co wynika z art. 109 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zatem podjęcie zaskarżonej uchwały nie było warunkiem niezbędnym do skorzystania przez Gminę z prawa pierwokupu, a było jedynie formą konsultacji Burmistrza z Radą Miejską. Za nietrafny organ uznał zarzut naruszenia przepisów art. 23a ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepisy te nie dotyczą bowiem kompetencji burmistrza i nieruchomości gminnych, ale kompetencji starosty i zasobu nieruchomości Skarbu Państwa. Zdaniem organu przedmiotowa uchwała nie została także podjęta wbrew zapisom obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego oraz Strategii Rozwoju Gminy do 2022 roku. W Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Pińczów na nieruchomości położonej Pińczowie obręb 12, nr działki [...], przewidziane jest przeznaczenie podstawowe − obsługa ruchu komunikacyjnego oraz usługi administracyjno-biurowe. Przed przystąpieniem do aktu notarialnego, mocą którego Gmina nabyła działkę nr [...], Burmistrz uzyskał wycenę przedmiotowej nieruchomości sporządzoną przez rzeczoznawcę majątkowego, chociaż takiego wymogu nie przewiduje się przy korzystaniu z prawa pierwokupu. Zaskarżona uchwała Rady Miejskiej przeszła pozytywnie weryfikację Wojewody Świętokrzyskiego pod kątem zgodności z prawem i jako zgodna z prawem powinna zostać utrzymana w mocy. W piśmie z dnia 31 maja 2017r. skarżący za nietrafny uznali argument, zgodnie z którym przepis art. 109 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami przyznaje burmistrzowi prawo do skorzystania przez Gminę z prawa pierwokupu wynikającego z art. 109 ust. 1 pkt 4a bez zachowania trybu uregulowanego w art. 23a w zw. z art. 25 ust. 2 w/w ustawy. Czym innym jest bowiem kwestia "wykonania" prawa pierwokupu, a czym innym kwestia "zgody" na wykonanie prawa pierwokupu. Przepisy te wzajemnie się nie wykluczają. Ponadto w ocenie skarżących nie jest również trafne stanowisko, według którego przepisy art. 23 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie dotyczą kompetencji burmistrza i nieruchomości gminnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016r. poz. 718, ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej przez badanie zgodności z prawem m.in. uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego, stanowiących przepisy prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5) oraz aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6). Skarga w niniejszej sprawie wniesiona została na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. 2016 poz. 446 ze zm.), dalej "u.s.g.", zgodnie z którym każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą podjętą przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa lub interesu prawnego - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W kontekście przytoczonych przepisów, skuteczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego jest uwarunkowane następującymi okolicznościami: po pierwsze - zaskarżony akt musi dotyczyć sfery administracji publicznej, po drugie - wniesienie skargi do sądu poprzedzone być musi wcześniejszym bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa lub interesu prawnego, po trzecie - zachowany być musi termin do wniesienia skargi, po czwarte - zaskarżony akt musi nie tylko dotyczyć interesu prawnego, ale również naruszać interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Przedmiotem skargi była wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., art. 24 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2016r. poz. 2147 ze zm.), dalej jako "u.g.n.", uchwały Rady Miejskiej w Pińczowie Nr XXV/212/2016 z dnia 26 października 2016r. w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy Pińczów, uchwała Rady Miejskiej w Pińczowie, której przedmiotem było wyrażenie zgody na nabycie przez Gminę Pińczów od Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej w Busku-Zdroju Spółka Akcyjna w likwidacji w upadłości likwidacyjnej z siedzibą w Busku-Zdroju prawa użytkowania wieczystego nieruchomości wraz z własnością znajdującego się na niej budynku za kwotę 500.111,85 zł. Podstawą skargi był natomiast przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała stanowi określony w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., inny niż akt prawa miejscowego akt organu jednostki samorządu terytorialnego podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej. Uchwała ta należy do zakresu administracji publicznej, ponieważ dotyczy zgody organu gminy na nabycie nieruchomości przez tę gminę. Przed wniesieniem skargi został też wyczerpany przewidziany w art. 101 ust. 1 u.s.g. tryb uprzedniego, bezskutecznego wezwania organu, który podjął zaskarżoną uchwałę, tj. Rady Miejskiej w Pińczowie, do usunięcia naruszenia prawa. Skarga została też wniesiona w terminie, gdyż w związku z brakiem odpowiedzi organu na złożone w dniu 13 lutego 2017r. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (k. 12), skarga została wniesiona w dniu 31 marca 2017r., a więc z zachowaniem wynikającego z art. 53 § 2 p.p.s.a. terminu sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Kolejnym warunkiem pozwalającym na merytoryczne rozpoznanie sprawy, było wykazanie, że skarżący posiadają legitymację do wniesienia skargi na wyżej wymienioną uchwałę. Ten warunek nie został jednak w sprawie spełniony. Zgodnie z przytoczonym wyżej przepisem art. 101 ust. 1 u.s.g., skargę może wnieść skutecznie tylko podmiot, który wykaże się naruszeniem własnego interesu prawnego lub uprawnienia wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały. Zaskarżeniu w tym trybie podlega zatem uchwała organu samorządu gminnego nie tylko niezgodna z prawem, ale i jednocześnie godząca w sferę prawną skarżących – tj. wywołująca dla nich negatywne konsekwencje prawne polegające przykładowo na zniesieniu, ograniczeniu, czy też uniemożliwieniu realizacji ich uprawnienia lub interesu prawnego. Składając skargę, muszą oni zatem wykazać, że został naruszony ich własny interes prawny polegający na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją. O tym, czy istnieje taki interes prawny decyduje przepis prawa materialnego, który kształtuje sytuację prawną skarżących, tym samym gwarantując im ochronę prawną. W niniejszej sprawie skarżący wywodzą swój interes prawny z treści warunkowej umowy sprzedaży, jaką zawarli w formie aktu notarialnego w dniu 23 stycznia 2017 roku. Na podstawie tej umowy mieli nabyć prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w Pińczowie w obręb 12, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,5330 ha wraz z własnością znajdującego się na niej budynku, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] , za kwotę 500.111,85 zł, pod warunkiem jednak, że Gmina Pińczów nie wykona prawa pierwokupu przysługującego jej z mocy art. 109 ust. 1 pkt 4a u.g.n. Rada Miejska w Pińczowie wydając zaskarżoną uchwałę o wyrażeniu zgody na nabycie przez Gminę Pińczów prawa wieczystego użytkowania nieruchomości naruszyła, zdaniem skarżących, ich interes prawny poprzez uniemożliwienie im zgodnego z prawem, na podstawie umowy sprzedaży (art. 155 § 1 kc w zw. z art. 237 kc), nabycia prawa wieczystego użytkowania tej nieruchomości. Niekwestionowanym w sprawie był fakt, że Gminie Pińczów przysługiwało w niniejszym przypadku prawo pierwokupu przedmiotowej nieruchomości na podstawie art. 109 ust. 1 pkt 4a u.g.n. Zgodnie z tym przepisem gminie przysługuje prawo pierwokupu w przypadku sprzedaży nieruchomości położonych na obszarze rewitalizacji, jeżeli przewiduje to uchwała, o której mowa w art. 8 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji. Nieruchomość, której dotyczyła warunkowa umowa sprzedaży z dnia 23 stycznia 2017 roku jest położona na obszarze rewitalizacji wyznaczonym uchwałą Rady Miejskiej w Pińczowie z dnia 7 września 2016r. nr XXIV/197/2016 w sprawie wyznaczenia obszaru zdegradowanego i obszaru rewitalizacji Gminy Pińczów, wydaną m.in. na podstawie art. 8 ustawy z dnia 9 października 2015r. o rewitalizacji (Dz.U. z 2015r., poz. 1077 ze zm.), a która to uchwała przewiduje w § 4 prawo pierwokupu na rzecz Gminy Pińczów co do wszystkich nieruchomości położonych na obszarze rewitalizacji. W związku z powyższym zastosowaniu podlegał w niniejszym przypadku tryb wykonania prawa pierwokupu przewidziany w art. 109-110 u.g.n. Zgodnie zaś z art. 109 ust. 4 tej ustawy prawo pierwokupu wykonuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Z kolei art. 110 ust. 4 u.g.n. stanowi, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta wykonuje prawo pierwokupu przez złożenie oświadczenia w formie aktu notarialnego u notariusza, o którym mowa w ust. 3. W przypadku gdyby złożenie oświadczenia u tego notariusza było niemożliwe lub napotykało poważne trudności, może być ono złożone u innego notariusza. Z chwilą złożenia oświadczenia: 1) nieruchomość staje się własnością gminy, jeżeli wykonanie prawa pierwokupu dotyczyło sprzedaży nieruchomości; 2) prawo użytkowania wieczystego wygasa, jeżeli wykonanie prawa pierwokupu dotyczyło sprzedaży prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej stanowiącej własność gminy; 3) gmina uzyskuje prawo użytkowania wieczystego, jeżeli wykonanie prawa pierwokupu dotyczyło sprzedaży prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Skarbu Państwa, powiatu lub województwa. Treść powyższych regulacji wskazuje, że wykonanie prawa pierwokupu jest wyłączną kompetencją wójta, burmistrza lub prezydenta miasta i odbywa się bez udziału innego organu gminy. Przede wszystkim zaś dla realizacji tego prawa nie jest konieczne uzyskanie przez organ wykonawczy zgody rady gminy czy to na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. – w razie braku określenia zasad nabywania nieruchomości, czy też w sytuacji gdy wyrażenia zgody na nabycie wymaga odrębna uchwała (w niniejszym przypadku uchwała Rady Miejskiej w Pińczowie z dnia 26 października 2016r. nr XXV/212/2016 w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy Pińczów). W powyższej kwestii wypowiedział się Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 11 lipca 2012 roku, sygn. akt II CSK 621/11, opubl. Lex nr 1228434. Mianowicie w konkluzji orzeczenia, zawartej w dwóch tezach, Sąd ten stwierdził, że: 1. Nie ma usprawiedliwionych podstaw twierdzenie, że art. 109 ust. 4 u.g.n. ma znaczenie jedynie porządkowe a celem jego wprowadzenia jest tylko wskazanie, kto składa oświadczenie woli w imieniu gminy w zakresie zarządu mieniem, bo te kwestie regulują odpowiednie przepisy u.s.g. (zob. art. 26, 46 u.s.g.), zwłaszcza, że w następnym art. 110 ust. 4 u.g.n. ta sama ustawa reguluje szczegółowo zagadnienia związane ze sposobem złożenia oświadczenia woli o wykonaniu prawa pierwokupu przez te same podmioty. Uzasadnione natomiast jest uznanie, iż art. 109 ust. 4 u.g.n. wskazuje organ, który decyduje o wykonaniu prawa pierwokupu i jednocześnie przenosi na ten organ wszystkie z tym związane kompetencje. Przepis ten określa materialnoprawne uprawnienia wójta, burmistrza, prezydenta miasta do samodzielnego wykonywania prawa pierwokupu, nie przewidując w tym zakresie udziału innego organu gminy. 2. Art. 18 ust. 2 pkt 9 u.s.g. uprawniający radę gminy do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu stanowi wyjątek od generalnej zasady wyrażonej w art. 30 ust. 2 pkt 3 tejże ustawy stanowiącej, iż to wójt gminy (burmistrz albo prezydent miasta) gospodaruje mieniem komunalnym. Uzasadniając swe stanowisko Sąd Najwyższy podniósł m.in., że w samym art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. jego zastosowanie uzależnione zostało od braku postanowień ustaw szczególnych. Do tej właśnie kategorii można zdaniem tego Sądu zaliczyć odrębną regulację, zawartą w art. 109 ust. 4 w u.g.n., dotyczącą ustawowego prawa pierwokupu, którego wykonanie jest tylko jednym ze sposobów nabywania prawa własności nieruchomości do gminnego zasobu nieruchomości. Na rzecz przyjętego stanowiska przemawia także zdaniem Sądu Najwyższego charakter i cel ustawowego prawa pierwokupu, ustanowionego w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Otóż, jak podkreśla się w orzecznictwie Sądu Najwyższego, celem i funkcją rozwiązania przyjętego w tej ustawie jest między innymi zagwarantowanie gminie możliwości przejęcia do jej zasobów własności lub prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonych na terenie gminy, potrzebnych do realizacji jej zadań własnych. Prawo pierwokupu uregulowane w ustawie o gospodarce nieruchomościami ma znacznie ograniczony przedmiotowo zakres. Może dotyczyć tylko wskazanych w art. 109 ust. 1 umów sprzedaży, przy uwzględnieniu przewidzianych w art. 109 ust. 2 i 3 wyłączeń. Sąd Najwyższy podkreślił także, że prawo pierwokupu może być wykonane w stosunkowo krótkim czasie, a mianowicie w terminie jednego miesiąca od otrzymania przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zawiadomienia o treści umowy sprzedaży. Oświadczenie o wykonaniu prawa pierwokupu stanowi jednostronną czynność prawną o charakterze kształtującym, której skutki, według szczególnego postanowienia art. 110 ust. 4 u.g.n., następują już z chwilą złożenia samego oświadczenia o wykonaniu prawa pierwokupu, a zatem nie wchodzą w tym zakresie w rachubę typowe czynności poprzedzające dokonywanie dwustronnych czynności prawnych, w tym zmierzające do uzgodnienia ich przedmiotowo istotnych elementów. Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela tak wyrażone stanowisko. Należy także zauważyć, że składając w rozpatrywanym w niniejszej sprawie przypadku oświadczenie o wykonaniu prawa pierwokupu, przy dochowaniu formy aktu notarialnego (k. 143-145), w akcie tym nie zawarto jakiejkolwiek adnotacji o tym, że podjęta została zaskarżona uchwała z dnia 8 lutego 2017r. o wyrażeniu zgody na nabycie nieruchomości. Fakt ten potwierdza powyższe stanowisko co do tego, że podjęcie tej uchwały nie było warunkiem wykonania przez Burmistrza prawa pierwokupu. W tej sytuacji Sąd uznał, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżących w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., a to z tego względu, że jej podjęcie nie warunkowało możliwości wykonania przez Burmistrza prawa pierwokupu. Organ ten, zgodnie z tym, co wyżej podniesiono, mógł to prawo wykonać, niwecząc tym samym możliwość nabycia nieruchomości przez skarżących, niezależnie od tego czy przedmiotowa uchwała zostałaby podjęta czy nie, jak również niezależnie od jej treści. Możliwość zatem nabycia nieruchomości przez skarżących nie była uzależniona od woli Rady Miejskiej w Pińczowie, wyrażonej w uchwale. Z kolei brak naruszenia interesu prawnego skarżących przez przedmiotową uchwałę oznacza zarazem brak możliwości jej skutecznego zaskarżenia. Stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przepisem szczególnym w rozumieniu przytoczonego przepisu jest między innymi przepis art. 101 ust. 1 u.s.g., na podstawie którego została wniesiona skarga w niniejszej sprawie. Mając to na uwadze Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. odrzucił skargę. Takie rozstrzygnięcie powoduje zarazem, że niedopuszczalne było odnoszenie się przez Sąd do merytorycznych zarzutów i twierdzeń wyrażonych w skardze oraz w składanych przez strony pismach.