I SA/Wa 1307/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie WSA Iwona Kosińska (spr.) WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2017 r. sprawy ze sprzeciwu P. U. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej oddala sprzeciw Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...], decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...], uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt sprawy wynika, że A. U., jako jeden z następców prawnych J. U., wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie, że majątek ziemski [...], stanowiący własność J. U., nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13, ze zm.). Po rozpoznaniu wniosku Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. stwierdził, że: - parcele katastralne nr: [...] oraz parcela katastralna nr [...] odpowiadające obecnej działce ewidencyjnej nr [...] położonej w [...], - parcela katastralna nr [...] odpowiadająca obecnie części działki ewidencyjnej nr [...] położonej w [...], - parcele katastralne nr: [...] i parcele katastralne nr: [...] oraz parcela katastralna nr [...], odpowiadające obecnym działkom ewidencyjnym nr: [...] położonym w [...] - nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Ponadto w punkcie 2 tej decyzji organ I instancji umorzył postępowanie administracyjne w stosunku do parceli katastralnej nr [...] odpowiadającej obecnej części działki ewidencyjnej nr [...] położonej w [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że działki objęte wnioskiem stanowiły część majątku ziemskiego [...] położonego w granicach gmin katastralnych [...], stanowiącego własność J. U. Według Wojewody łączna powierzchnia majątku wynosiła [...] ha, w tym [...] ha lasów. W tej sytuacji Wojewoda przyjął, że działki objęte wnioskiem nie podlegały przejęciu na cele reformy rolnej, ponieważ wchodziły w skład nieruchomości, której powierzchnia użytków rolnych nie przekraczała [...] ha. Przy czym powierzchnia ogólna przekraczała co prawda [...] ha, ale w przeważającej części były to lasy, które nie stanowiły nieruchomości ziemskiej i mogły być przejęte na podstawie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Państwa (Dz. U. Nr 15, poz. 82, ze zm.). Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, Gminy [...] wniosła odwołanie. Po jego rozpatrzeniu Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dna [...] sierpnia 2017 r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że kontrolowane postępowanie prowadzone było na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonywania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10 poz. 51, dalej "rozporządzenie") przewidującego orzekanie o tym, czy dana nieruchomość podpadała pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Zgodnie z tym przepisem na cele reformy rolnej przeznaczone były nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Wszystkie tak opisane nieruchomości przechodziły w całości, bez żadnego wynagrodzenia, na własność Skarbu Państwa bezzwłocznie, tj. z mocy samego prawa, w dniu wejścia w życie dekretu. Zdaniem Ministra, z brzmienia art. 2 ust. 1 lit. e dekretu wynika, że dla oceny występowania przesłanek przejęcia nieruchomości na własność Skarbu Państwa należało zsumować powierzchnie kilku nieruchomości stanowiących własność jednej osoby. Nie miał przy tym znaczenia fakt położenia nieruchomości w sąsiedztwie lub znacznej odległości. Zatem dla objęcia nieruchomości dyspozycją powołanego przepisu istotne były nie tylko kryteria przedmiotowe ale i podmiotowe, tj. przy ocenie, czy dana nieruchomość spełniała normę obszarową należało uwzględnić osobę właściciela i to, czy był właścicielem także innych nieruchomości. Minister wskazał, że organ I instancji ograniczył swoje rozważania i postępowanie dowodowe do nieruchomości J. U. położonych w [...]. Nie ustalał bowiem, czy J. U. posiadał jeszcze inne nieruchomości. Tymczasem, w ocenie Ministra, w oparciu m.in. o dokument sporządzony w dniu [...] stycznia 1951 r. przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] (wykaz państwowych nieruchomości o charakterze rolnym na [...], a wszelkiego rodzaju na [...]) oraz z wniosku strony z dnia [...] września 2014 r. wynika, że J. U. był współwłaścicielem majątku [...] i właścicielem dóbr położonych w gminach katastralnych [...] oraz nieruchomości w [...] w województwie [...]. W opinii organu II instancji informacje te znajdują potwierdzenie również w [...]. Ponadto organ II instancji wskazał , że występuje duże prawdopodobieństwo, iż J. U. był także spadkobiercą zmarłej w 1896 r. L. U., właścicielki nieruchomości położonych w gminie [...]. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na okoliczność, że Archiwum Akt Nowych pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. poinformowało, że przechowuje dokumentację Ministerstwa Skarbu z lat [...] dotyczącą m.in. majątków [...] i przejęcia ich na własność Państwa w związku z należnościami podatkowymi. Organ I instancji nie zbadał tej kwestii, a zdaniem Ministra może ona mieć fundamentalne znaczenie dla sprawy, gdyż z dokumentów może wynikać, że majątek J. U. został już wcześniej przejęty na własność Skarbu Państwa. Wobec powyższego, zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji, oceniając wystąpienie przesłanek z art. 2 ust. 1 lit e dekretu, naruszył art. 7 i 77 § 1 kpa, bowiem nie uwzględnił wszystkich nieruchomości stanowiących własność J. U., a także nie zbadał dokumentów mogących wskazywać, że majątek [...] (lub jego część) został upaństwowiony przed 1939 r. Natomiast konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy z pewnością ma wpływ na rozstrzygnięcie. Z ustaleń Wojewody wynika bowiem, że powierzchnia użytków rolnych w majątku [...] wynosiła [...] ha, gdy w powołanym dokumencie z dnia [...] stycznia 1951 r. podano, że w skład majątku [...] wchodziło [...] ha użytków rolnych. W ocenie organu odwoławczego zachodzi więc konieczność potwierdzenia osoby właściciela i powierzchni majątku [...] w oparciu o dokumentację wieczysto-księgową i katastralną, a także dokonanie podobnych ustaleń co do innych nieruchomości J. U. Na skutek tych ustaleń może się okazać, że zostały przekroczone obowiązujące w dawnym województwie [...] normy obszarowe wynikające z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. W przypadku zaś ustalenia, że nieruchomość lub jej część przed 1939 r. została przejęta na własność Skarbu Państwa, postępowanie w tym zakresie powinno zostać umorzone. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podkreślił ponadto, że w piśmie z dnia [...] marca 2017 r. pełnomocnik strony poinformował, że w miejscowości [...] znajdował się [...], który, a parcela, na której w 1944 r. znajdowały się ruiny [...], nie mogła pozostawać w związku funkcjonalnym z rolniczą częścią majątku J. U. Zdaniem Ministra jest to nowa okoliczność, która nie była badana przez Wojewodę [...]. Organ II instancji uznał, że istotne dla sprawy dokumenty pojawiły się dopiero na etapie postępowania odwoławczego, a w przypadku gdyby ich oceny prawnej dokonał wyłącznie organ odwoławczy, zostałby naruszona zasada dwuinstancyjności, która wyraża się w obowiązku dwukrotnego, merytorycznego rozpatrzenia całości sprawy przez organy administracji obu instancji. W tym stanie rzeczy, mając na względzie zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Jednocześnie Minister wskazał, aby organ I instancji, rozpoznając ponownie sprawę, wziął pod uwagę wytyczne zawarte w uzasadnieniu wydanej decyzji. Od decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła P.U., wskazując na wydanie tej decyzji z naruszeniem art. 138 § 2 kpa, czyli w okolicznościach braku przesłanek do jej wydania. W obszernym uzasadnieniu podniosła szereg argumentów, które koncentrowały się głównie na wykazaniu błędnego, zdaniem skarżącej, stanowiska organu odwoławczego dotyczącego konieczności sumowania powierzchni wszystkich nieruchomości stanowiących własność byłego właściciela majątku ziemskiego w celu oceny, czy podpadały one pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13, ze zm.). Wskazała m.in., że skoro ustawodawca dopuszcza możliwość przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego, to tym samym fakt przeprowadzenia przez organ odwoławczy takiego postępowania uzupełniającego nie może prowadzić do naruszenia zasady dwuinstancyjności. Zdaniem strony nie było podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, bowiem organ II instancji mógł wyeliminować podnoszone przez siebie wątpliwości, przeprowadzając, w trybie art. 136 kpa, uzupełniające postępowanie dowodowe lub też zlecając przeprowadzenie takiego postępowania organowi I instancji. Jednocześnie strona wskazała na bezzasadność wątpliwości podnoszonych przez organ odwoławczy oraz na niewłaściwą interpretację zastosowanych w sprawie przepisów prawa zarówno procesowego, jak i materialnego. W ocenie strony Wojewoda [...] przeprowadził postępowanie wnikliwie, dokładnie i prawidłowo, nie naruszając przepisów art. 7 i 77 § 1 kpa. W tej sytuacji skarżąca wniosła o uchylenie kwestionowanej decyzji i orzeczenie o kosztach postępowania w sprawie. W odpowiedzi na sprzeciw Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jego oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd oddalił sprzeciw, gdyż zaskarżone orzeczenie nie narusza prawa w zakresie podlegającym kognicji Sądu w ramach rozpatrywanego środka zaskarżenia. Instytucja sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej została wprowadzona ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. Nowelizacja ta wprowadziła zmiany między innymi do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 9 pkt 7 tej ustawy w dziale III ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodaje się rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". Zgodnie z treścią nowo wprowadzonego art. 64a, od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści takiej decyzji może wnieść od niej sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1), skróceniu uległy też terminy procesowe (art. 64c § 1, art. 64c § 4, art. 64d § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Zgodnie z art. 64e ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest zatem wyłącznie zasadność wydania przez organ administracji konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej). Przedmiotem kontroli sądu nie może być natomiast w tym postępowaniu, mającym wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia lub zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, w ramach których organ uznał, że sprawa wymaga przykazania do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 kpa. Oznacza to, że organ administracji, orzekający w przyszłości w sprawie (jak i ewentualnie sąd, badający legalność jego decyzji) będzie związany wyrokiem w przedmiocie sprzeciwu tylko w zakresie dotyczącym ustalenia, że w rozpatrywanej sprawie zachodziły przesłanki do jej przekazania do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego wyłącznie charakter "procesowy" i nie kreuje żadnych skutków dotyczących praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy. Dlatego też zarzuty sprzeciwu, dotyczące nieprawidłowej wykładni i zastosowania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi przepisów prawa materialnego, nie mogą być rozpoznawane w niniejszej sprawie. Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji jest art. 138 § 2 kpa, zgodnie z treścią którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie z uwagi na wymagania zasady dwuinstancyjności konieczne było wydanie rozstrzygnięcia kasatoryjnego przez organ odwoławczy. Jest to przede wszystkim wynikiem działań strony skarżącej, która dopiero na etapie postępowania odwoławczego (w piśmie z dnia [...] marca 2017 r.) podniosła, że w miejscowości [...] znajdował się [...], który [...], a parcela, na której w 1944 r. znajdowały się ruiny [...], nie mogła pozostawać w związku funkcjonalnym z rolniczą częścią majątku J. U. Prawidłowo Minister uznał, że jest to całkiem nowa okoliczność, która w ogóle nie była badana i poddana analizie przez organ I instancji. Jest to kwestia istotna, mająca znaczenie dla sposobu rozpatrzenia sprawy, co do której niezbędne jest uzyskanie w toczącym się postępowaniu stanowiska organu I instancji i już tylko z tego powodu, w ocenie Sądu, zasadne było uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Postępowanie odwoławcze wprawdzie jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu I instancji, w którym materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji może być uzupełniony, ale jedynie w niezbędnym zakresie. W żadnym natomiast razie organ odwoławczy nie może zastępować organu I instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, w tym w szczególności uzupełnienia i gromadzenia nowego materiału dowodowego, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia praw stron postępowania do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. W rozpatrywanej natomiast sprawie konieczne jest również przeprowadzenie postępowania dowodowego w znacznej części, które ma na celu wyjaśnienie, czy będący przedmiotem postępowania majątek [...] (w całości lub część) nie został upaństwowiony przed 1939 r., który to problem również w ogóle nie był rozpatrywany przez organ I instancji. W tym celu niezbędna jest analiza znajdujących się w Archiwum Akt Nowych, zgodnie z pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r., dokumentów Ministerstwa Skarbu z lat [...] dotyczących m.in. majątków [...] i ewentualnego przejęcia ich na własność Państwa w związku z należnościami podatkowymi. Niezbędne jest także ustalenie, czy J. U. był współwłaścicielem majątku [...] i właścicielem dóbr położonych w gminach katastralnych [...] oraz nieruchomości w powiecie [...] w województwie [...]. W ocenie Sądu konieczna jest również analiza dokumentów, m.in. sporządzonego w dniu [...] stycznia 1951 r. przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] (wykaz państwowych nieruchomości o charakterze rolnym na [...], a wszelkiego rodzaju na [...]) oraz wniosku strony z dnia [...] września 2014 r. oraz ustalenie, czy J. U. jako spadkobierca zmarłej w 1896 r. L. U. - właścicielki nieruchomości położonych w gminie [...], nabył tą drogą prawo własności nieruchomości ziemskiej, a jeśli tak, to jakiej i w jakim rozmiarze. W ocenie Sądu oznacza to poszerzenie w znacznym zakresie prowadzonego dotychczas przez organ I instancji postępowania dowodowego, które z pewnością może mieć wpływ na merytoryczny sposób rozstrzygnięcia sprawy. Natomiast tak określone ramy koniecznego do przeprowadzenia postępowania dowodowego niewątpliwie przekraczają zakres dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie wynikający z treści art. 136 § 1 kpa (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Na zakończenie przypomnieć należy, że w postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie (art. 7, art. 77 § 1 kpa). Jako dowolne należy zatem traktować ustalenia faktyczne mogące znaleźć wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Oznacza to, że Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym zapadła w rozpatrywanej sprawie decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też zastosowanie przez organ odwoławczy w niniejszej sprawie art. 138 § 2 kpa, czyli uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, uznać należy za prawidłowe. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1369, ze zm.) orzekł jak w sentencji.