II OSK 1427/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1625/15 w sprawie ze skargi Z. T. i L. T. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia [...] listopada 2015 r. znak [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 28 stycznia 2016 r. o sygn. akt II SA/Kr 1625/15, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. T. i L. T. (dalej: "skarżący" lub "inwestorzy") na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie (dalej również jako Dyrektor RZGW) z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Starosta Ropczycko-Sędziszowski decyzją z dnia [...] października 2012 r. udzielił L. i Z. T. pozwolenia wodnoprawnego na przebudowę urządzenia wodnego, tj. zabudowę rowu melioracyjnego rurociągiem 400 mm na długości 53 metrów, na działce nr [...] w m. Nawsie oraz na wykonanie wylotu kolektora 150 mm na tej działce. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie, po rozpatrzeniu odwołania M. i B. K., decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. uchylił decyzję Starosty Ropczycko-Sędziszowskiego z dnia [...] października 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I Instancji. Starosta Ropczycko-Sędziszowski decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. udzielił L. i Z. T. pozwolenia wodnoprawnego na przebudowę urządzenia wodnego, tj. zabudowę rowu melioracyjnego rurociągiem 400 mm na długości 35 metrów, na działce nr [...] w m. N. oraz na wykonanie wylotu kolektora 150 mm na tej działce. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie, po rozpatrzeniu odwołania M. i B. K., decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. uchylił decyzję Starosty Ropczycko-Sędziszowskiego z dnia [...] czerwca 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I Instancji. Starosta Ropczycko-Sędziszowski decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. udzielił L. i Z. T. pozwolenia wodnoprawnego na przebudowę urządzenia wodnego, tj. zabudowę rowu melioracyjnego rurociągiem 400 mm na długości 30 metrów, na działce nr [...] w m. N. oraz na wykonanie wylotu kolektora 150 mm na tej działce. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie, po rozpatrzeniu odwołania M. i B. K., decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. uchylił decyzję Starosty Ropczycko-Sędziszowskiego z dnia [...] grudnia 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I Instancji. Po rozpatrzeniu skargi L. T. i Z. T., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 16 czerwca 2015 roku, sygn. akt II SA/Kr 413/15, uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia [...] lutego 2015 r. W ocenie Sądu, brak było podstaw do wydania decyzji kasatoryjnej, bowiem stwierdzone przez organ odwoławczy wątpliwości można było wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Organ odwoławczy powinien dążyć do jak najszybszego załatwienia sprawy tym bardziej, że już wcześniej dwukrotnie wydawał w niniejszej sprawie decyzje kasatoryjne. Wniosek, który zainicjował postępowanie administracyjne skarżący złożyli w dniu [...] czerwca 2012 r. Postępowanie administracyjne nie zakończyło się pomimo upływu trzech lat od jego wszczęcia. Stanowi to niewątpliwie rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy określonych w art. 35 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że wbrew stanowisku Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie uchylenia decyzji organu I instancji nie wymagała zasada dwuinstancyjności. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy był niewielki i nie wymagał przeprowadzania po raz kolejny postępowania przed organem I instancji. Sąd wskazał, że w zaskarżonej decyzji nakazano wyjaśnienie dwóch kwestii: zakresu wniosku oraz wpływu projektowanego zarurowania na odpływ wód w kontekście istniejącego przepustu Ø 400 mm na rowie oraz z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie. Zwrócono również uwagę na brak podstawy prawnej do orzeczenia o możliwości nałożenia dodatkowych warunków. W ocenie Sądu wszystkie te kwestie Dyrektor RZGW instancji mógł wyjaśnić we własnym zakresie i ewentualnie zreformować orzeczenie o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego. Wyrok stał się prawomocny 20 sierpnia 2015 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., na podstawie art. 138 § 2, art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.jedn. Dz.U. 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej k.p.a.) w związku z art. 125 pkt 3 i art. 126 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (t.jedn.Dz.U. z 2015 r., poz. 469 ze zm.; dalej "prawo wodne"), uchylił zaskarżoną decyzję Starosty Ropczycko-Sędziszowskiego z dnia [...] grudnia 2014 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, iż zgodnie z wytycznymi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie przeprowadził uzupełniające postępowanie, zwracając się do inwestorów o wyjaśnienie: 1. Czy odwodnienie liniowe w postaci rowu otwartego zostało objęte wnioskiem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego ? 2. Wpływu projektowanego zarurowania na odpływ wód w kontekście istniejącego przepustu na rowie. W odpowiedzi wskazano, iż wniosek nie obejmował wykonania odwodnienia liniowego w postaci rowu otwartego i że taki wniosek zostanie złożony dopiero po pozytywnym zakończeniu toczącego się postępowania. W kwestii przepustu wyjaśniono, iż projektowane zarurowanie nie będzie oddziaływało na istniejący przepust. Organ rozpoznając sprawę uznał, że odwodnienie liniowe w postaci rowu otwartego wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Wykonanie tego rowu nie zostało przewidziane w ramach niniejszej inwestycji - co ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Wskazane odwodnienie ma na celu zapobieżenie ewentualnym szkodom, związanym z inwestycją i jest z nią integralnie związane. W razie braku wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie rowu otwartego, należy zdaniem organu rozważyć, czy nie zachodzi negatywna przesłanka do udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, tj. naruszenie wymagań ochrony zdrowia ludzi lub środowiska - art. 126 pkt 1 prawa wodnego. Wynika stąd obowiązek poczynienia kompletnych ustaleń faktycznych i odzwierciedlenia zajętego stanowiska w uzasadnieniu decyzji spełniającym wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Poza tym, informacja inwestorów co do wpływu na przepust ma charakter arbitralny, gdyż nie została uzasadniona i odniesiona do przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 30 maja 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 63, poz. 735 ze zm.). Ani w operacie wodnoprawnym, ani w aneksach do niego nie wykonano obliczeń przepustowości rowu melioracyjnego, co jest istotne dla oceny, czy zaprojektowany rurociąg jest w stanie przeprowadzić wody, które do niego dopłyną rowem otwartym. W ocenie organu również przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego pod kątem przesłanek z art. 125 pkt 3 prawa wodnego oraz z uwzględnieniem wpływu projektowanego zarurowania na odpływ wód w kontekście istniejącego przepustu na rowie wykracza poza uprawnienia z art. 136 k.p.a. Postępowanie tego typu wymaga, w ocenie organu odwoławczego, przeprowadzenia szeregu czynności dowodowych, przy zapewnieniu czynnego udziału stron postępowania, w tym np. rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami terenu. Przedstawione powyżej okoliczności świadczą według organu odwoławczego, iż organ I instancji nie rozpatrzył należycie materiału dowodowego i nie podjął wszelkich niezbędnych czynności, celem wyjaśnienia stanu faktycznego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyli L. T. i Z. T., zarzucając, iż zastrzeżenia organu II instancji dotyczące nie wyjaśnienia przez organ I instancji istoty sprawy są niezasadne wobec wielokrotnie odbytych na terenie objętym wnioskiem wizji oraz rozpraw. Również strony postępowania miały prawo do składania wniosków z czego wielokrotnie korzystały. Sporządzony pierwotny operat wodnoprawny, jak i aneksy do niego uwzględniały wszystkie składane przez strony postępowania wnioski. Jego autor opracował go zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa wodnego co było podstawą wydania pozwolenia wodnoprawnego. W operacie przedstawiono wyliczenia prawidłowej przepustowości projektowanego rurociągu tak by umożliwić prawidłowy przepływ w nim wody, bez szkody zarówno dla zdrowia ludzi, mienia oraz środowiska, a zatem brak jest podstaw do twierdzenia przez organ II instancji, że takich wyliczeń nie ma. Skarżący zakwestionowali także fakt badania wpływu projektowanego zarurowania na odpływ wód w kontekście istniejącego przepustu na rowie, w odniesieniu do przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 30 maja 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie (Dz.U. z 2000 roku, Nr 63, poz. 735 ze zm.). Przywoływany przepust oddalony będzie od przepustu o 27 m. Woda będzie do niego dopływać korytem otwartym co i nie będzie miało wpływu na odpływ wód tym przepustem i w żaden sposób nie zmieni tego jak funkcjonuje w chwili obecnej. Dodatkowo skarżący wyrazili wątpliwość dlaczego w poprzedniej decyzji uchylającej z dnia [...] lutego 2015 r. organ II instancji nie dopatrzył się tych wszystkich uchybień jakie wskazał w decyzji uchylającej z dnia [...] listopada 2015 r. Skarżący zakwestionowali także podstawę faktyczną na jakiej organ oparł twierdzenie o zagrożeniu dla działek sąsiednich, których nie stwierdziła opinia biegłego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor RZGW wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. W zaskarżonym kasacyjnie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przez organ art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.). Sąd I instancji zaznaczył, że organ ponownie rozpatrując sprawę, nie zastosował się do wytycznych zawartych w wyroku WSA w Krakowie z dnia z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 413/15. Sąd przytoczył zawarte w uzasadnieniu argumenty, iż organ powinien dążyć do najszybszego załatwienia sprawy, gdyż od wniosku inicjującego przedmiotowe postępowanie upłynęły już 4 lata. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy organ powinien wyjaśnić w trybie art. 136 k.p.a. W ww. orzeczeniu zwrócono uwagę, że w zaskarżonej decyzji nakazano wyjaśnienie dwóch kwestii: zakresu wniosku oraz wpływu projektowanego zarurowania na odpływ wód w kontekście istniejącego przepustu 400 mm na rowie oraz z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia w sprawie warunków, jakim p owinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie. Zwrócono również uwagę na brak podstawy prawnej do orzeczenia o możliwości nałożenia dodatkowych warunków. Wątpliwości te organ powinien wyjaśnić we własnym zakresie bez konieczności przekazywania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia złożył, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie domagając się uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów na rzecz organu według norm przepisanych. Wyrokowi z dnia 28 stycznia 2016 r. zarzucono naruszenie: - art. 153 p.p.s.a. poprzez niezasadne uznanie, że organ nie zastosował się do wytycznych wyroku, podczas gdy organ w pełni wykonał ten wyrok, przeprowadzając uzupełniające postępowanie dowodowe; - art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 136 k.p.a. przez przyjęcie, że doszło do naruszenia przepisów postępowania i w konsekwencji do uchylenia decyzji, podczas gdy decyzja w ocenie organu była prawidłowa i organ nie miał możliwości wydania innej decyzji, gdyż musiałby przekroczyć zakres uzupełniającego postępowania dowodowego. W uzasadnieniu organ podał, że zrealizował zalecenie o uzupełnieniu postępowania dowodowego poprzez zwrócenie się do L. T. i Z. T. o złożenie wyjaśnień w sprawie zakresu wniosku i wpływu projektowanego zarurowania na odpływ wód w kontekście istniejącego przepustu 400 mm na rowie oraz z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie. Postępowanie dowodowe prowadzone w szerszym zakresie prowadziłoby zdaniem organu do naruszenia przepisu art. 136 k.p.a., a tylko takie postępowanie mogło być brane pod uwagę w celu wydania decyzji innej niż decyzja kasacyjna. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ wskazał, że nie miał uprawnień na podstawi art. 136 k.p.a. do przeprowadzeni postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, a jedynie do uzupełnienia całości ustaleń faktycznych. Postępowanie dowodowe jakiego wymaga załatwienie przedmiotowej sprawy może być, zdaniem organu, zrealizowane jedynie przez organ I instancji przy powtórnym rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Skarga kasacyjna podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która wniosła skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, po doręczeniu im odpisu skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej należy wskazać co następuje. Podkreślić trzeba, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla tego sądu oraz organu administracji, zarówno gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego. W konsekwencji oznacza to, że organ odwoławczy był obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 16 czerwca 2015 r. sygn. II SA/Kr 413/15, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Norma prawna wyrażona art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem. Oznacza to, że skutki wydanego orzeczenia sądowego wykraczają poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, rzutując tak na ponownie prowadzone postępowanie administracyjne w danej sprawie, jak też na ewentualne postępowanie sądowoadministracyjne w razie ponownego zaskarżenia kolejnego rozstrzygnięcia ostatecznego (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 541/14 - Lex nr 1990855). Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Powszechnie przyjmuje się, że od takiej oceny prawnej można odstąpić np. gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować inne przepisy prawa, odmienne od wyjaśnionych w poprzednio wydanym wyroku (por .m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 września 2008 r. sygn. akt I OSK 1311/07), lub gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia, zmienił się stan prawny (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2005 r. sygn. akt II OSK 342/05). W przedmiotowej sprawie nie uległ zmianie stan faktyczny, a do jej rozpoznania nie mają zastosowania inne przepisy prawa. W świetle wcześniejszych rozważań nie ma zatem podstaw aby organ mógł odstąpić od zastosowania się do zaleceń Sądu I instancji. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko Sądu I instancji, iż zastosowaniem się do wyroku Sądu przy ponownym rozpoznaniu sprawy nie jest zwrócenie się do wnioskodawców o wyjaśnienie treści wniosku, który jakoby był niejednoznaczny. Organ był przede wszystkim zobowiązany do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, czego nie uczynił wydając kolejną decyzje kasatoryjną. Organ nie musiał przeprowadzać skomplikowanego postępowania dowodowego, a jedynie ocenić dowody już znajdujące się w aktach sprawy, na co wskazał Sąd I instancji m.in. odnośnie do konieczności ustalenia wpływu projektowanego zarurowania na odpływ wód w kontekście istniejącego przepustu na rowie. Sąd przytoczył konkretny fragment z aneksu nr 2 do operatu złożonego przy piśmie z dnia [...] czerwca 2014 r. gdzie wskazano, że "budowa drenażu budynku, odprowadzenie wody z rynien spustowych budynku mieszkalnego oraz przebudowy odcinka rowu melioracyjnego na kolektor 400 mm nie zmienia dotychczasowych warunków odprowadzania wód powierzchniowych. Zostaje zachowany dotychczasowy sposób spływu wód. Inwestycja nie oddziałuje również na wody podziemne". Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, że wniosek o wszczęcie postępowania sformułowany został konkretnie, a materiał dowodowy zgromadzony w sprawie pozwalał na jej merytoryczne rozpoznanie. Rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji, co do stanu faktycznego, nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (wyrok NSA z 27 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2323/12). Wojewódzki Sąd Administracyjny w orzeczeniu z dnia 16 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 413/15 wyraźnie wypowiedział się, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy był niewielki i nie wymagał przeprowadzenia po raz kolejny postępowania przed organem I instancji zwłaszcza, że postępowanie administracyjne w sprawie wydania wniosku trwa już wystarczająco długo aby zakwalifikować je jako prowadzone z rażącym przekroczeniem terminów załatwienia sprawy określonych w art. 35 k.p.a. Stanowisko to jest wiążące zarówno dla organów, jak i sądów administracyjnych. Wobec powyższego również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit c p.p.s.a. okazał się niezasadny, bowiem wskazane zarzuty nie doprowadziły do uznania, iż wyrok Sądu I instancji narusza prawo. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.