II SA/Kr 413/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Beata Łomnicka Protokolant: specjalista Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi L. T. i Z. T. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia 12 lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. na rzecz skarżących L. T. i Z. T. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta [....] decyzją z dnia 1 października 2013 roku, znak: [....] orzekł o udzieleniu L.T. i Z.T. pozwolenia wodnoprawnego na przebudowę urządzenia wodnego tj. zabudowę rowu melioracyjnego rurociągiem ( 400 mm na długości 35 metrów na działce nr [....] w m. [....] oraz na wykonanie wylotu kolektora ( 150 mm na tej działce. Po rozpoznaniu odwołania M.K. i B.K. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. decyzją z dnia 3 kwietnia 2013 r., znak [....] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia W toku dalszego postępowania decyzją Starosty [....] z dnia 28 czerwca 2013 roku, znak: [....] ponownie udzielono L.T. i Z.T. pozwolenia wodnoprawnego, a decyzją Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia 25 kwietnia 2014 roku, znak: [....] uchylono powyższą decyzję Starosty. Po raz kolejny Starosta udzielił L.T. i Z.T. pozwolenia wodnoprawnego na przebudowę urządzenia wodnego tj. zabudowę rowu melioracyjnego rurociągiem ( 400 mm na długości 35 metrów na działce nr [....] w m. [....] oraz na wykonanie wylotu kolektora ( 150 mm na tej działce decyzją z dnia 11 grudnia 2014 roku, znak: [....] , Od powyższej decyzji odwołali się M.K. i B.K. , nie zgadzając się na przedmiotową inwestycję. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. decyzją z dnia 12 lutego 2015 r., znak [....] na podstawie art. 138 § 2, art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), w związku z art. 122 ust. 1 pkt 3 i art. 131 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145 z późn. zm.) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazuję sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji opisano przebieg postępowania, wyszczególniając czynności podjęte przez strony postępowania oraz organ I instancji po wcześniejszej decyzji kasatoryjnej Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. Dalej organ odwoławczy stwierdził, że przepis art. 122 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo wodne stanowi, iż: "Jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na (...) wykonanie urządzeń wodnych". W myśl art. 131 ust. 1 ustawy Prawo wodne: "Pozwolenie wodnoprawne wydaje się na wniosek". W aneksie nr 2 do operatu wodnoprawnego zaprojektowano odwodnienie liniowe w postaci rowu otwartego o głębokości 0,6 m (strona 6). Inwestor mimo, że przewidział w aneksie rozwiązanie projektowe, polegające na konieczności wykonania urządzenia wodnego, nie złożył wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego w tym zakresie. Może z tego wynikać, iż intencją inwestora było, aby wykonanie w/w rowu otwartego zostało objęte wnioskiem. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 2008 r., II OSK 510/07, wskazano, iż: "Żądanie wszczęcia postępowania określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji. (...)".W związku z tym, Organ winien zwrócić się do Strony, celem wyjaśnienia powyższej sprawy. Przewidziane odwodnienie liniowe ma na celu zapobieżenie ewentualnym szkodom, związanym z inwestycją i jest z nią integralnie związane. Przyjęcie tego rozwiązania uzasadnia zarurowanie rowu melioracyjnego, gdyż ma na celu przechwytywanie wód opadowo-roztopowych. W związku z tym, kwestia pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie rowu otwartego winna zostać rozpatrzona w ramach niniejszego postępowania. W razie braku wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie rowu otwartego, organ I instancji winien rozważyć, czy nie zachodziłaby negatywna przesłanka do udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, tj. naruszenie wymagań ochrony zdrowia ludzi lub środowiska (art. 126 pkt 1 ustawy Prawo wodne). Wymaga również wyjaśnienia wpływ projektowanego zarurowania na odpływ wód w kontekście istniejącego przepustu ( 400 mm na rowie oraz z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 30 maja 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie (Dz. U. z 2000 roku, Nr 63, poz. 735 z późn. zm.). Te okoliczności zdaniem organu II instancji świadczą, o tym, że organ I Instancji nie rozpatrzył należycie materiału dowodowego i nie podjął wszelkich niezbędnych czynności, celem wyjaśnienia stanu faktycznego. W pkt II.6. decyzji organ zastrzegł możliwość nałożenia dodatkowych warunków ze względu na interes społeczny, gospodarki wodnej i środowiska. Takie orzeczenie nie zawiera podstawy prawnej, gdyż dodatkowe obowiązki można nałożyć na podstawie art. 133 ustawy Prawo wodne, w przypadku naruszenia interesów osób trzecich lub zmiany sposobu użytkowania wód w regionie wodnym, przy zachowaniu procedury wynikającej z tego artykułu. Biorąc powyższe pod uwagę, stwierdzono, że organ I Instancji wydał decyzję z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Rozstrzygnięcie sprawy wiąże się z przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, które może mieć wpływ na ustalenie uprawnień i obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego, co w świetle zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wskazuje na potrzebę ponownego rozpatrzenia sprawy w pierwszej instancji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, polecono wziąć pod uwagę przedstawione w uzasadnieniu okoliczności, dotyczące wyjaśnienia stanu faktycznego. Organ winien wyjaśnić z Inwestorem, czy jego intencją było, aby wykonanie rowu otwartego zostało objęte wnioskiem. Wyjaśnienie tej kwestii warunkuje dalsze działania organu. Odnosząc się do zarzutów odwołujących się wyjaśniono, że udzielenie pozwolenia wodnoprawnego wymaga przeprowadzenia postępowania administracyjnego i zapewnienia Stronom czynnego udziału w tym postępowaniu, zgodnie z obowiązkiem zawartym w art. 10 § 1 k.p.a. Natomiast żaden z przepisów prawnych nie wymaga wyrażenia przez strony zgody na planowane przez inwestora przedsięwzięcie. W związku z tym, brak zgody odwołujących się na inwestycję nie jest przeszkodą do udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. Należy zaznaczyć, iż organ może odmówić udzielenia takiego pozwolenia tylko w sytuacjach określonych prawem. Odwołujący się domagali się sporządzenia ekspertyzy. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2008 r., IV SA/Wa 103/08: "Na etapie postępowania administracyjnego w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego organ nie ma obowiązku powoływania biegłych, którzy weryfikowaliby złożony raport, tylko dlatego, że jedna ze stron postępowania wyraża niezadowolenie z zawartych w nim wniosków. Stronom postępowania przysługuje prawo składania dokumentów, czy też opinii, które mogą wpłynąć na treść ostatecznego rozstrzygnięcia. W takim przypadku organ obowiązany byłby do dokonania analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego uwzględniającego taką opinię i dopiero wówczas do wydania rozstrzygnięcia". W uzasadnieniu tego wyroku stwierdzono, iż: "Należy zauważyć, że Operat sporządzony był w oparciu o przeprowadzone badania i pomiary. Osoby sporządzające operat posiadają wiedzą i doświadczenie niezbędne do sporządzania tego rodzaju dokumentów. Podkreślić należy, że w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów, które negowałyby istniejące w Operacie wyliczenia i wnioski. Co prawda skarżący pismem z dnia 27 marca 2007 r. wnieśli "uwagi, zastrzeżenia i żądania", jednak nie przedstawili żadnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń. Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie L.T. i Z.T. , domagając się jej uchylenia w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ wydający zaskarżoną decyzję w prowadzonym postępowaniu odniósł się do złożonego przez nich wniosku i załączonego do niego operatu wodnoprawnego i w oparciu o te dokumenty prowadził postępowanie i wydał decyzję. W trakcie toczącego się od 2012 r. postępowania wniosek ten w związku ze składanymi przez M.K. i B.K. odwołaniami był zmieniany ze względu na zmniejszenie zakresu przebudowy urządzenia wodnego. W odwołaniach tych Państwo K. podawali, że zabudowa rowu spowoduje spływ wód opadowych z części działki nr [....] na działkę nr [....] będącą ich własnością i wnosili o wykonanie przez wnioskodawcę odwodnienia liniowego w postaci rowu otwartego w celu przechwycenia wód opadowych, które z działki o nr ewid. [....] mogłyby się przedostawać na działkę sąsiednią nr [....] będącej ich własnością w przypadku zabudowy rowu kolektorem. Organ uchylający decyzję wskazał w uzasadnieniu, że w trakcie prowadzonego ponownie postępowania nie został przez skarżących złożony wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego, jakim jest przedmiotowy rów otwarty. W aneksie do operatu wodnoprawnego jego autor ustalił, że istnieje zasadność wykonania takiego rowu, ale w przypadku otrzymania pozwolenia wodnoprawnego na zabudowę już istniejącego rowu otwartego na kolektor kryty, jednakże wymaga to sporządzenia nowego operatu wodnoprawnego, co wiąże się z dodatkowymi kosztami. Dlatego też skarżący uznali, że w momencie, kiedy otrzymają pozwolenie wodnoprawne na przebudowę rowu na kolektor kryty, zasadne będzie ponoszenie dalszych kosztów i przed rozpoczęciem prac budowlanych, zlecenie opracowania operatu wodnoprawnego na wykonie przedmiotowego odwodnienia liniowego w postaci rowu otwartego. Bez otrzymanego wcześniej pozwolenia wodnoprawnego na przebudowę rowu na kolektor kryty ponoszenie dalszych kosztów byłoby bezzasadne. Nadmieniono również, że Dyrektor RZGW w K. uchylając decyzję nie uznał zarzutów odwołujących się, a jedynym powodem uchylenia decyzji jest fakt, że wnioskodawca nie złożył wniosku na wykonanie rowu otwartego, co również nie jest uwidocznione w orzeczeniu decyzji. W odpowiedzi na skargę Dyrektor RZGW wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według tych kryteriów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie doszedł do wniosku, że skarga jest zasadna i musiała doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji, bowiem jej wnioski są zbyt ogólne, nie są wystarczająco stanowcze i dostatecznie uzasadnione. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zaskarżona decyzja ma charakter kasatoryjny. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zakres rozpoznania sprawy ze skargi na decyzję wydaną na podstawie tego przepisu był przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. II OSK 2279/13 (LEX nr 1592135), gdzie stwierdzono: "Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd administracyjny nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę". Z kolei w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2846/12 (LEX nr 1575600) NSA zwrócił uwagę, że zwrot normatywny: "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (art. 138 § 2 k.p.a.) jest zwrotem ocennym. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Na uwagę zasługuje również pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. II OSK 2323/12 (LEX nr 1495262): "Rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej". W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę brak było podstaw do wydania decyzji kasatoryjnej (która ma charakter wyjątkowy), bowiem stwierdzone przez organ odwoławczy wątpliwości można było wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Organ odwoławczy powinien dążyć do jak najszybszego załatwienia sprawy tym bardziej, że już wcześniej dwukrotnie wydawał w niniejszej sprawie decyzje kasatoryjne. Wniosek, który zainicjował postępowanie administracyjne skarżący złożyli w dniu 27 czerwca 2012 r. Postępowanie administracyjne nie zakończyło się pomimo upływu trzech lat od jego wszczęcia. Stanowi to niewątpliwie rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy określonych w art. 35 k.p.a. Wbrew stanowisku Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. uchylenia decyzji organu I instancji nie wymagała zasada dwuinstancyjności. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy był niewielki i nie wymagał przeprowadzania po raz kolejny postępowania przed organem I instancji. Należy przypomnieć, że w zaskarżonej decyzji nakazano wyjaśnienie dwóch kwestii: zakresu wniosku oraz wpływu projektowanego zarurowania na odpływ wód w kontekście istniejącego przepustu ( 400 mm na rowie oraz z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie. Zwrócono również uwagę na brak podstawy prawnej do orzeczenia o możliwości nałożenia dodatkowych warunków. W ocenie Sądu wszystkie te kwestie Dyrektor RZGW instancji mógł wyjaśnić we własnym zakresie i ewentualnie zreformować orzeczenie o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego. Organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji mówi jedynie o wątpliwościach odnośnie treści wniosku. Nie ma żadnych przeszkód, aby wątpliwości te wyjaśnił we własnym zakresie stosując art. 136 k.p.a. Organ II instancji nie jest związany ustaleniami organu I instancji, lecz powinien powtórnie ocenić zebrany materiał dowodowy i ewentualnie przeprowadzić uzupełniające postępowanie wyjaśniające. Trzeba również podkreślić, że wniosek o wszczęcie postępowania sformułowany został konkretnie i od początku dotyczył wykonania wylotu z drenażu oraz kanalizacji deszczowej, a także przebudowy rowu melioracyjnego na kolektor 400 mm. Trudno zresztą mówić o braku wyrażenia stanowiska wnioskodawców skoro przy piśmie z dnia 18 czerwca 2014 r. wnioskodawca złożył aneks do operatu uzupełniony o braki, akceptując wynikające z niego wnioski końcowe - co zresztą było konsekwencją poprzedniej decyzji kasatoryjnej Dyrektora RZGW. W aneksie nr 2 jednoznacznie wskazano, że "budowa drenażu budynku, odprowadzenie wody z rynien spustowych budynku mieszkalnego oraz przebudowy odcinka rowu melioracyjnego na kolektor 400 mm nie zmienia dotychczasowych warunków odprowadzania wód powierzchniowych. Zostaje zachowany dotychczasowy sposób spływu wód. Inwestycja nie oddziaływuje również na wody podziemne". Także w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnioskodawcy zajęli stanowisko w tej kwestii, które weźmie pod uwagę organ odwoławczy oceniając merytorycznie decyzję organu I instancji. Z tych względów należało dojść do wniosku, że zaskarżona decyzja naruszyła art. 138 § 2 k.p.a., bowiem bezpodstawnie przekazano po raz kolejny sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Dlatego też Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.