I OSK 1351/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia del. WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 742/17 w sprawie ze skargi Gminy B. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] 2017 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy B. na rzecz Wojewody P. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 25 stycznia 2018r. oddalił skargę Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2017 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z [...] czerwca 2017 r. o zwrocie K.P. własności nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr [...] , nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 0,0384 ha (obręb - S.) i ustaleniu wysokości zwaloryzowanej należności tytułem zwrotu odszkodowania w kwocie 317.151,65 zł, którą K.P. jest zobowiązany wpłacić na rzecz Gminy [...], w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Sąd I instancji uwzględnił, że aktem notarialnym z [...] października 1997 r. K.P. sprzedał na rzecz Gminy [...] zabudowaną nieruchomość gruntową położoną przy ul. [...] w B., oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków miasta B. obrębu S., jako działki nr geod. [...] o pow. 0,0486 ha oraz nr [...] o pow. 0.0242 ha, z przeznaczeniem pod budowę ulicy [...] w B. Decyzją Prezydenta [...] z [...] grudnia 2010 r. nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] uległa podziałowi na działki nr [...] o pow. 0,0173 ha oraz nr [...] o pow. 0,0313 ha, natomiast działka nr [...] uległa podziałowi na działki nr [...] o pow. 0,0215 ha oraz nr [...] o pow. 0,0027 ha. Następnie decyzją Prezydenta [...] z [...] stycznia 2015 r. działka nr [...] uległa podziałowi na działki nr [...] o pow. 0,0168 ha oraz nr [...] o pow. 0,0005 ha, natomiast działka nr [...] uległa podziałowi na działki nr [...] o pow. 0,0211 ha oraz nr [...] o pow. 0,0004 ha. K.P. pismem z 16 sierpnia 2016 r. wniósł o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej obecnie nr geod. [...] , nr [...] i nr [...] o łącznej pow. 0,0384 ha. We wniosku wskazano, iż nieruchomość ta nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia. Starosta [...] wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej decyzją z [...] czerwca 2017 r. zwrócił wnioskowaną część wywłaszczonej nieruchomości na rzecz K.P. i zobowiązał byłego właściciela do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Prezydent [...]. Wojewoda [...] decyzją z [...] sierpnia 2017 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...]. Organ wyjaśnił, że celem wywłaszczenia wynikającym z treści aktu notarialnego była budowa drogi publicznej - ul. [...] w B. Cel wywłaszczenia został więc bardzo precyzyjnie określony i nie ma wątpliwości, co powinno powstać na wywłaszczonej nieruchomości. Na części nieruchomości cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Z protokołu oględzin oraz z załączonej do akt sprawy dokumentacji fotograficznej wynika, iż wnioskowana do zwrotu nieruchomość pozbawiona jest naniesień w postaci budynków lub budowli i jest użytkowana jako nieurządzony parking. Sąsiedztwo działki stanowi zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, usługowa oraz garażowa, natomiast od strony wschodniej graniczy ona z pasem drogowym ul. [...]. Nie stwierdzono nakładów Skarbu Państwa ani Gminy [...]. Zgodnie z planem miejscowym przeznaczone do zwrotu nieruchomości oznaczone nr geod. [...] i [...] o łącznej pow. 0,0379 ha, przeznaczone są pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne i usługowe wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi oraz zielenią urządzoną (2.6. IM W,U), natomiast działka nr geod. [...] o pow. 0,0005 ha przeznaczona jest na cele dojazdu z parkingami (15KX). Skoro zatem oględziny nieruchomości oraz znajdujące się w aktach sprawy dokumenty wykazały, że nieruchomość nie jest wykorzystywana na cel związany z wywłaszczeniem, a ponadto nieruchomość nie jest nawet w najmniejszym stopniu zagospodarowana, oznacza to, że cel nigdy nie został zrealizowany. Brak jest zatem podstaw, aby w stanie faktycznym niezagospodarowania działki dopatrywać się realizacji celu wywłaszczenia. Skargę na powyższą decyzję wniosła Gmina [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku skargę tę uznał za niezasadną. Sąd podkreślił, że w sprawie poza sporem jest, że odbiór końcowy wybudowanej na wywłaszczonej nieruchomości ulicy [...] odbył się 15 grudnia 2004 r. Działki oznaczone obecnie numerami geodezyjnymi [...] , [...] i [...] o łącznej pow. 0,0384 ha, nigdy nie zostały zajęte pod budowę tej drogi. Sąd zaznaczył, że ulica [...] ma status drogi gminnej. Przytoczył w tym miejscu definicje: drogi, pasa drogowego oraz korony drogi zawarte w art. 4 ustawy z dnia z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222). Sąd podkreślił, że wprawdzie w akcie notarialnym z dnia [...] października 1997 r. sprzedaż nastąpiła na cel budowy ulicy rozumianej jako drogi, ale nawet przyjmując najszerszy zasięg tej inwestycji rozumiany jako budowę pasa drogowego lub korony drogi, to i tak stwierdzić trzeba, że obecne działki oznaczone numerami geodezyjnymi [...] , [...] i [...] , nigdy nie znalazły się na ich terenie. Okoliczność ta jest jednoznacznie potwierdzona faktem wydzielenia tych działek i nadania im w planie miejscowym zupełnie innego przeznaczenia. Skoro zatem nabycie całej nieruchomości nastąpiło pod budowę ulicy [...] w B., ale inwestycja ta została zrealizowana tylko na jej części, to w odniesieniu do pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości zachodził warunek określony w art. 137 ust. 1 pkt ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.; dalej: u.g.n.). W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Gmina [...], reprezentowana przez radcę prawnego, podniosła zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 136 ust. 1, 3 i 4 oraz art. 137 u.g.n. w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 3 tej ustawy poprzez uznanie, że część nabytej przez Gminę [...] (wywłaszczonej) nieruchomości gruntowej stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu oraz nieuwzględnienie, iż cel ten został osiągnięty poprzez wybudowanie ulicy [...], co jest zgodne z celem wskazanym w akcie notarialnym z [...] października 1997 r. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania. Oświadczono również o zrzeczeniu się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda [...], reprezentowany przez radcę prawnego wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. W myśl art. 136 ust. 1 u.g.n. nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Natomiast zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Stosownie do ust. 4 art. 136 u.g.n., przepis ust. 3 stosuje się odpowiednio do części nieruchomości nabytej w drodze umowy zgodnie z art. 113 ust. 3. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Jak stanowi art. 137 ust. 1 u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (ust. 2). Zgodnie z art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie ustawy 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. poz. 127, z późn. zm.). Istotą postępowania administracyjnego w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest zatem ustalenie zbędności tej nieruchomości na cel na jaki została ona wywłaszczona. W pierwszej kolejności należy zatem sprecyzować cel wywłaszczenia, by móc następnie ocenić, czy został on zrealizowany. Cel wywłaszczenia - w okolicznościach rozpoznawanej sprawy - wynika z treści aktów notarialnych, w których wyraźnie wskazano, że uzasadnieniem wywłaszczenia jest budowa ulicy [...]. Powyższe ma kluczowe znaczenie przy rozważaniu możliwości zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Jak wynika z akt sprawy, realizacja ulicy wymagała zajęcia jedynie części wywłaszczonych na ten cel gruntów. W wyniku dokonanych podziałów ewidencyjnych, na oznaczonych numerami działkach [...], [...] i [...], zamierzony cel nie został zrealizowany. Pozostawały one poza liniami rozgraniczającymi drogę, posiadającą charakter publiczny. Ustalenia planu miejscowego przewidują na tych gruntach budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne i usługowe wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi oraz zielenią urządzoną, działka zaś o nr [...] przeznaczona jest na cele dojazdu z parkingami. Teren tych działek nigdy nie był i nie jest aktualnie wykorzystany na pierwotne cele związane z budową ulicy, stanowiące podstawę wywłaszczenia. Powyższe potwierdzają przytoczone ustalenia planistyczne, które przewidują na tych nieruchomościach zagospodarowanie odmienne od przyjętego jako cel wywłaszczenia. Z faktu zaś, iż cała nieruchomość podlegała wywłaszczeniu, a cel został zrealizowany przy wykorzystaniu tylko jej części, nie sposób wyprowadzić tezy, że wykluczona była możliwość zwrotu gruntów niewykorzystanych na ten cel. Teza taka pozostaje bowiem w sprzeczności z przytoczonymi powyżej przepisami art. 136 ust. 4 i art. 137 ust. 2 u.g.n. Prawidłowo zatem w okolicznościach sprawy przyjęto, że wobec wnioskowanych działek występują przesłanki do ich zwrotu opisane w art. 137 ust. 1 u.g.n. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną za nieposiadającą usprawiedliwionych podstaw, dlatego też oddalił ją na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ( Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.). O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ - jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę. Zgodnie zaś z uchwałą NSA w składzie siedmiu sędziów z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. II FPS 4/12 (ONSAiWSA z 2013 r. nr 3 poz. 38) art. 204 i art. 205 § 2 - 4 w związku z art. 207 § 1 p.p.s.a. wraz z właściwymi przepisami odrębnymi, do których odsyła art. 205 § 2 i 3 tej ustawy, stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną. Wobec powyższego, o wysokości kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie powołanych wyżej przepisów, zasądzając kwotę 360 zł na rzecz organu.