II FSK 474/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Brolik, Sędzia NSA Tomasz Zborzyński (sprawozdawca), Sędzia WSA (del.) Bogusław Woźniak, Protokolant Justyna Papiernik, po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej S. [...] S.A. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 listopada 2017 r. sygn. akt I SA/Gl 674/17 w sprawie ze skargi S. [...] S.A. z siedzibą w B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 11 kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania egzekucyjnego 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości, 2) uchyla w całości postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 11 kwietnia 2017 r. nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta B. z dnia 10 października 2016r. nr. [...], 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz S. S.A. z siedzibą w B. kwotę 777 (słownie: siedemset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygnatura akt II FSK 474/18 U z a s a d n i e n i e Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Spółki Akcyjnej S. z siedzibą w B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania egzekucyjnego. Stan sprawy Sąd przedstawił w sposób następujący: Prezydent Miasta B. na podstawie wystawionych dnia 12.12.2012 r. tytułów wykonawczych przez zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego wyegzekwował od skarżącej podatek od nieruchomości za rok 2007 wraz z kosztami egzekucyjnymi, których wysokości nie określono postanowieniem. Wnioskiem z dnia 16.09.2016 r. skarżąca zażądała wznowienia postępowania egzekucyjnego, podnosząc, że wyegzekwowano od niej także koszty egzekucyjne, a Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 28.06.2016 r. (SK 31/14) stwierdził niezgodność z Konstytucją przepisów ustawy z dnia 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r., poz. 599, dalej: u.p.e.a.) w zakresie, w jakim nie określają maksymalnej wysokości opłaty egzekucyjnej oraz opłaty manipulacyjnej. Prezydent Miasta B. postanowieniem z dnia 10.10.2016 r. odmówił wznowienia postępowania, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18.04.2012 r. (I SA/Kr 188/12) i wywodząc, że możliwe jest wznowienie tylko postępowań zakończonych decyzją lub postanowieniem, a postępowanie egzekucyjne zakończono na skutek wyegzekwowania należności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach postanowieniem z dnia 11.04.2017 r. postanowienie Prezydenta Miasta B. utrzymało w mocy. Podzielono zapatrywanie, że jeżeli sprawa nie była rozstrzygnięta w formie decyzji lub zaskarżalnego postanowienia, wznowienie postępowania nie jest możliwe ze względów przedmiotowych, toteż weryfikacja wysokości pobranych opłat egzekucyjnych w drodze wznowienia postępowania egzekucyjnego jest niedopuszczalna. W skardze na to postanowienie zarzucono naruszenie art. 145a § 1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej: K.p.a.) w związku z art. 18 u.p.e.a. i art. 190 ust. 4 Konstytucji przez pozbawienie skarżącej konstytucyjnego prawa do ponownego rozpoznania sprawy w stanie prawnym powstałym w następstwie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, podnosząc, że zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane rozstrzygnięcie, stanowi podstawę do wznowienia postępowania na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania, toteż norma ta ma także zastosowanie do przypadku, kiedy kwota kosztów egzekucyjnych nie została określona postanowieniem, ale innym rozstrzygnięciem, za które należy uznać tytuł wykonawczy. Uzasadniając oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej: P.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że wobec niewydania postanowienia w sprawie kosztów egzekucyjnych na podstawie art. 64c § 7 u.p.e.a. występuje negatywna przesłanka przedmiotowa wznowienia postępowania w postaci niezakończenia tego postępowania ostatecznym postanowieniem. Za akt analogiczny do decyzji lub postanowienia kończącego sprawę nie może być uznany tytuł wykonawczy, który jest dokumentem urzędowym, nie będąc jednak ani decyzją, ani postanowieniem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18.07.2017 r., II FSK 1779/15), gdyż nie kształtuje praw i obowiązków strony, a jedynie stanowi podstawę egzekwowania obowiązków wynikających z decyzji lub bezpośrednio z przepisu prawa; nie jest więc rozstrzygnięciem, do którego odnosi się art. 190 ust. 4 Konstytucji. Właściwym środkiem ochrony przed skutkiem zastosowania niekonstytucyjnego przepisu jest wystąpienie o zwrot niezasadnie pobranych kosztów egzekucyjnych, które winno być uznane za "inny środek" w rozumieniu art. 190 ust. 4 Konstytucji; stanowisko to znajduje oparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych odnoszącym się do nienależnego pobrania opłaty za kartę pojazdu (wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24.02.2009 r., I OSK 418/08 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19.01.2017 r., II SA/Go 936/16). W wywiedzionej od powyższego wyroku skardze kasacyjnej skarżąca wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. przez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego przy wydaniu którego naruszono: a) art. 145a § 1 i art. 149 § 3 K.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a., a także art. 190 ust. 4 Konstytucji, przez odmowę wznowienia postępowania egzekucyjnego, w toku którego pobrano od skarżącej koszty egzekucyjne na podstawie przepisów u.p.e.a., które następnie na mocy wyroku z dnia 28.06.2016 r. (SK 31/14) zostały uznane przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z Konstytucją, a tym samym pozbawienie skarżącej konstytucyjnego prawa do ponownego rozpoznania sprawy w stanie prawnym powstałym w następstwie tego wyroku i w rezultacie możliwości odzyskania nienależnie od niej pobranych kosztów egzekucyjnych; b) art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 K.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. przez przeprowadzenie przez organ odwoławczy błędnej kontroli postanowienia organu pierwszej instancji z uwagi na jego nieuchylenie, pomimo, iż przy jego wydawaniu naruszone zostały wskazane wyżej przepisy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zaakcentowano, że koszty egzekucyjne ustalane są w formie postanowienia wyłącznie na wniosek zobowiązanego, który może w ten sposób dążyć do podważenia ich wysokości lub zasadności nałożenia. W sytuacji zatem, gdy zobowiązany nie zakwestionował wysokości kosztów, pobranych zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami, przy interpretacji przyjętej w zaskarżonym wyroku pozbawiony byłby możliwości odzyskania kosztów pobranych nienależnie – niezgodnie z Konstytucją. Zasugerowane przez Sąd żądanie zwrotu nienależnie pobranych kosztów organy podatkowe potraktowały jako wniosek o ich umorzenie, którego rozstrzygnięcie następuje w warunkach uznania administracyjnego. Z kolei w piśmiennictwie (Z. Leoński, R. Hauser, Kontrola administracyjnego postępowania egzekucyjnego przez NSA, "Państwo i Prawo" Nr 7/1987, s. 27) wyrażony został pogląd o uznaniu tytułu wykonawczego na gruncie u.p.e.a. za decyzję lub quasi-decyzje w znaczeniu materialnym ze względu na zawarcie w nim autorytatywnego stwierdzenia, że na zobowiązanym ciąży obowiązek wynikający z przepisów prawa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, choć nie wszystkie podniesione w niej argumenty są trafne. Punktem wyjścia rozważań nad możliwością wznowienia postępowania egzekucyjnego celem wydania na podstawie art. 64c § 7 u.p.e.a. postanowienia w sprawie kosztów egzekucyjnych w następstwie stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny sprzeczności z Konstytucja przepisów normujących wysokość tych kosztów w zakresie, w jakim nie określają one maksymalnej ich wysokości oraz w sytuacji niezgłoszenia przez zobowiązanego wniosku o wydanie takiego postanowienia w terminie prawem przewidzianym, jest analiza unormowanych w art. 190 ust. 4 Konstytucji zasad likwidacji skutków obowiązywania przepisu sprzecznego z Konstytucją. Z przepisu tego wynika wprost, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją aktu normatywnego, na podstawie którego wydane zostało prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (por. wyroki: z dnia 7.09.2006 r., SK 60/05 i z dnia 24.11.2009 r., SK 36/07) wynika, że art. 190 ust. 4 Konstytucji wyraża konstytucyjne prawo podmiotowe jednostki do ponownego rozpoznania sprawy z uwzględnieniem stanu prawnego (z zastosowaniem prawa) zgodnego z Konstytucją. Ograniczenie tego prawa jest niedopuszczalne, za wyjątkiem przypadków przewidzianych w ustawie, spełniającej określone w art. 31 ust. 3 Konstytucji kryterium proporcjonalności. Jak wskazuje się w literaturze przedmiotu (A. Mączyński, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. w: Księga XX-lecia orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2006, s. 124) reguła ta ma zastosowanie do wszystkich podmiotów i wszystkich sytuacji prawnych, ukształtowanych pod rządami przepisu uznanego za niekonstytucyjny. Ponadto użyte w przepisie Konstytucji pojęcia "wznowienie postępowania" i "uchylenie decyzji" winny być interpretowane zgodnie z zasadą wykładni pojęć konstytucyjnych, co oznacza, że chodzi tu o wszelkie przewidziane prawem procedury, zwyczajne lub nadzwyczajne, umożliwiające usunięcie z obrotu prawnego rozstrzygnięcia wydanego na podstawie niekonstytucyjnej normy, a tryb postępowania restytucyjnego powinien być adekwatny do postępowania, w którym wydano rozstrzygnięcie podlegające restytucji; organy państwa są więc obligowane do zastosowania wszelkich dostępnych im środków prawnych celem ponownego rozstrzygnięcia sprawy bez zastosowania niekonstytucyjnej normy, nawet, jeżeli nie wprowadzono odrębnej procedury dla realizacji tej powinności (A. Mączyński/J. Podkowik, w: Konstytucja RP. Komentarz, Warszawa 2016, tom II, tezy 173-174 do art. 190, s. 1220). W rozpoznawanej sprawie na podstawie przepisów uznanych przez Trybunał Konstytucyjny za sprzeczne z Konstytucją w określonym zakresie od skarżącej pobrano koszty egzekucyjne. Zgodnie z obowiązującą w tym względzie procedurą nastąpiło to bez wydania jakiegokolwiek formalnego aktu, ale niewątpliwie w sposób władczy, niezależny od woli zobowiązanego. W istocie podjęto więc rozstrzygnięcie, które – zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji - winno być poddane restytucji "na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania". Zarazem tryb ten powinien być adekwatny do sytuacji, gdy nie przewidziano procedury dla realizacji powinności restytucyjnej. odpowiadającej zaistniałej sytuacji procesowej, to jest sytuacji zakończenia postępowania egzekucyjnego wraz z pobraniem kosztów egzekucyjnych, bez wydania jakiegokolwiek stwierdzającego to, formalnego aktu. Tymczasem przewidzianą w przepisach K.p.a. przesłanką przedmiotową wznowienia postępowania – jak trafnie dostrzegł to Wojewódzki Sąd Administracyjny – jest zakończenie postępowania ostateczną decyzją lub postanowieniem; a więc w analizowanym przypadku przesłanka ta niewątpliwie spełniona nie jest. Uznanie, że okoliczność ta stanowi nieprzezwyciężalną przeszkodę dla przeprowadzenia postępowania restytucyjnego przez wznowienie postępowania egzekucyjnego, zakończonego wyegzekwowaniem obowiązku, budzi jednak zasadnicze zastrzeżenia, gdyż prowadzi do uniemożliwienia usunięcia z obrotu prawnego rozstrzygnięcia wydanego na podstawie niekonstytucyjnej normy prawnej. Proponowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny rozwiązanie w postaci zgłoszenia przez zobowiązanego wniosku o zwrot nienależnie pobranej opłaty ma ten zasadniczy mankament, że nie znajduje podstawy normatywnej, ani w przepisach u.p.e.a., ani w przepisach K.p.a.; ponadto prowadzić może do niezamierzonego i nieadekwatnego dla celu restytucyjnego skutku w postaci zakwalifikowania takiego wniosku jako odnoszącego się do umorzenia opłaty, rozpatrywanego na zasadach uznania administracyjnego. W poszukiwaniu akceptowalnej formuły postępowania restytucyjnego nie jest też przydatne odwołanie się do tytułu wykonawczego jako aktu, którego dotyczyłoby wznowienie postępowania. Nie negując bowiem trafności kwalifikowania tytułu wykonawczego w postępowaniu egzekucyjnym jako quasi-decyzji - choć tylko w znaczeniu materialnym - ze względu na zawarcie w nim autorytatywnego stwierdzenia, że na zobowiązanym ciąży obowiązek wynikający z przepisów prawa, może on być uznany tylko za rozstrzygnięcie uprawniające do zainicjowania postępowania egzekucyjnego, które może być z kolei zwalczane przysługującymi zobowiązanemu środkami prawnymi w postaci zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, ale nie determinuje sposobu zakończenia postępowania egzekucyjnego, a w szczególności rozstrzygnięcia o kosztach egzekucyjnych. Biorąc jednak pod rozwagę przedstawione uwarunkowania prawne, a zwłaszcza wynikający z art. 190 ust. 4 Konstytucji obowiązek zastosowania przez organy państwa wszelkich dostępnych środków prawnych celem ponownego rozstrzygnięcia sprawy bez zastosowania niekonstytucyjnej normy, również wtedy, gdy nie wprowadzono odrębnej procedury dla realizacji tej powinności, a także dostrzegając, że pobranie kosztów egzekucyjnych, w tym opłaty za czynności egzekucyjne i opłaty manipulacyjnej, musi być poprzedzono władczym rozstrzygnięciem co do ich wysokości, nawet, jeżeli rozstrzygnięcie to nie przybiera formy postanowienia w sprawie kosztów egzekucyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że niewydanie postanowienia o wysokości kosztów egzekucyjnych na podstawie art. 64c § 7 u.p.e.a. nie wyklucza możliwości wznowienia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 145a § 1 K.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. celem rozstrzygnięcia o wysokości kosztów egzekucyjnych zgodnie ze stanem prawnym, ukształtowanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28.06.2016 r. (SK 31/14). Niezgłoszenie wniosku o wydanie takiego postanowienia w stanie prawnym obowiązującym przed wydaniem wyroku przez Trybunał Konstytucyjny nie może bowiem niweczyć podmiotowego prawa zobowiązanego do ponownego rozpoznania sprawy z uwzględnieniem stanu prawnego zgodnego z Konstytucją, zwłaszcza, gdy określenie wysokości kosztów egzekucyjnych i ich pobranie było zgodne z prawem obowiązującym wcześniej, powodując niecelowość zgłaszania wniosku o wydanie postanowienia w trybie art. 64c § 7 u.p.e.a. W skardze kasacyjnej zasadnie więc zarzucono, że ,zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego narusza art. 145a § 1 i art. 149 § 3 K.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a., a także art. 190 ust. 4 Konstytucji, przez odmowę wznowienia postępowania egzekucyjnego, w toku którego pobrano od skarżącej koszty egzekucyjne na podstawie przepisów u.p.e.a., które następnie na mocy wyroku z dnia 28.06.2016 r. (SK 31/14) zostały uznane przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z Konstytucją. Naruszenie to powodowało pozbawienie skarżącej konstytucyjnego prawa do ponownego rozpatrzenia sprawy w stanie prawnym powstałym w następstwie tego wyroku i w rezultacie ewentualnej możliwości odzyskania nienależnie od niej pobranych kosztów egzekucyjnych. W rezultacie rozstrzygnięcie to narusza także art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 K.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. przez przeprowadzenie przez organ odwoławczy błędnej kontroli postanowienia organu pierwszej instancji z uwagi na jego nieuchylenie pomimo, iż przy jego wydawaniu naruszone zostały wskazane wyżej przepisy. W konsekwencji brak stwierdzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny powyższych naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, i nieuchylenie zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, prowadzi do stwierdzenia naruszenia przez ten Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał więc, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Zarazem, ponieważ istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości oraz rozpoznał skargę, uwzględniając ją na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 oraz art. 193 P.p.s.a. i uchylając zarówno zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach, jak i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta B. Rozpatrując sprawę ponownie Prezydent Miasta B. zgodnie z art. 153 w związku z art. 193 P.p.s.a. będzie obowiązany do uwzględnienia oceny prawnej, zawartej w niniejszym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wynikających z tej oceny wskazań co do dalszego postępowania, których istota sprowadza się do tezy, że niewydanie postanowienia o wysokości kosztów egzekucyjnych na podstawie art. 64c § 7 u.p.e.a. nie wyklucza możliwości wznowienia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 145a § 1 K.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. celem rozstrzygnięcia o wysokości kosztów egzekucyjnych zgodnie ze stanem prawnym, ukształtowanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28.06.2016 r. (SK 31/14); wniosek skarżącej o wznowienie wymienionego postępowania egzekucyjnego nie może więc być załatwiony odmownie tylko z tej przyczyny O zwrocie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 P.p.s.a.