II SA/Rz 1097/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ WSA Magdalena Józefczyk Protokolant specjalista Anna Mazurek -Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2017 r. sprawy ze skargi S. R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za uwierzytelnienie dokumentów -skargę oddala- II SA/Rz 1097/17 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...], Starosta [...], działając na podstawie art. 7d, art. 40a ust.1, art. 40b ust. 1, art. 40d, art. 40e i art. 40f ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (obecnie obowiązuje tekst jednolity ogłoszony w Dz. U. z 2016 r. poz. 1629, z późn. zm.) – dalej: "p.g.k.", ustalił S. R. opłatę za uwierzytelnienie dokumentów w wysokości 95 zł. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ I instancji podał, że SR złożył, wraz z opracowaną dokumentacją dotyczącą podziału działki, wniosek o uwierzytelnienie dokumentów opracowanych przez wykonawcę prac geodezyjnych lub prac kartograficznych. Do wniosku dołączono dziesięć egzemplarzy mapy. Organ podniósł, że wobec powyższego naliczył opłatę za uwierzytelnienie dokumentów, zgodnie z tabelą nr 16 pkt 3 i 4 p.g.k., za jeden uwierzytelniany dokument tj., mapę do zasiedzenia (50 zł) oraz za dziewięć kopii uwierzytelnianego dokumentu, tj. dziewięć kolejnych egzemplarzy mapy do zasiedzenia. (9 x 5 zł), zaś opłata na sumę 95 zł została utrwalona w Dokumencie Obliczenia Opłaty nr [...]. SR wniósł odwołanie od ww. decyzji argumentując, że w dniu [...] sierpnia 2014 r., zgodnie z art. 12a ust. 1 p.g.k., złożył pisemne zawiadomienie o zakończeniu prac geodezyjnych, polegających na podziale działki nr 1236 w miejscowości [...]. Starosta pozytywnie zweryfikował przekazaną dokumentację pod względem zgodności z prawem, potwierdzając zarazem przyjęcie operatu wpisem do ewidencji, ale – wbrew ustawowemu obowiązkowi – nie dokonał opatrzenia dokumentów przeznaczonych dla podmiotu, na rzecz którego odwołujący realizował prace geodezyjne, odpowiednimi klauzulami urzędowymi, o których mowa w art. 40 ust. 8 p.g.k. Zdaniem odwołującego, w świetle art. 12b ust. 5 p.g.k. organ miał bowiem obowiązek dokonać z urzędu uwierzytelniania złożonych przez niego dokumentów. Tym samym – w ocenie wnioskodawcy – brak jest podstaw do naliczenia opłaty za uwierzytelnienie przedstawionych wraz z wnioskiem dokumentów. Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] (dalej również WINGiK), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podzielając w całości stanowisko tego organu zarówno odnoszące się do zasadności ustalenia odwołującemu opłaty za uwierzytelnienie dokumentów, jak i jej wysokości. Zgodnie z art. 40b ust. 1 pkt 3 p.g.k., czynności uwierzytelniania dokumentów opracowanych przez wykonawców prac geodezyjnych lub prac kartograficznych co do zgodności tych dokumentów z danymi zawartymi w bazach danych, o których mowa w art 4 ust. 1a oraz 1b, lub z dokumentacją przekazaną przez tego wykonawcę do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego są odpłatne. W świetle natomiast § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 5 września 2013 r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. z 2013 r. poz. 1183), uwierzytelnianie takie następuje na wniosek. Organ odwoławczy wskazał, że do wniosku z dnia 4 sierpnia 2014 r. odwołujący nie dołączył wniosku o uwierzytelnienie dokumentów opracowanych przez wykonawcę prac geodezyjnych. Wniosek taki został złożony w dniu 8 sierpnia 2014 r. Niezależnie od powyższego, zdaniem organu odwoławczego, zawarta w art. 40f p.g.k. delegacja do wydania decyzji administracyjnej dotyczy wysokości należnej opłaty, a zatem odwołanie od takiej decyzji rozpatrywane być może tylko i wyłącznie w takim zakresie. Tymczasem odwołujący nie zakwestionował wysokości należnej opłaty, zaś argumentacja zawarta w odwołaniu, jako nie ma żadnego związku z wysokością opłaty, nie może mieć wpływu na decyzję organu odwoławczego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie SR wniósł o poddanie kontroli Sądu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżącego, organ odwoławczy, poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, naruszył przepisy postępowania- art. 19 – 23 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257) – dalej: "k.p.a." oraz przepis art. 12 b ust. 5 p.g.k. poprzez jego niewłaściwą interpretacje oraz zastosowanie. Powtarzając argumentację sformułowaną w odwołaniu skarżący podniósł, że w jego ocenie, w realiach opisywanej sprawy, uwierzytelnienia dokumentów winien dokonać organ z urzędu, a jego wniosek w tym przedmiocie nie był wymagany. Ponadto, zdaniem skarżącego, organem odwoławczym od decyzji o ustaleniu opłaty za czynność uwierzytelnienia dokumentów, jako należności Powiatu [...], jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], a nie WINGiK w [...]. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Z uwagi na zainicjowane przed wniesieniem skargi postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji WINGiK w [...] z dnia [....] listopada 2014 r., postanowieniem z dnia 16 marca 2015 r. II SA/Rz 1646/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zawiesił postępowanie sądowe. Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] i utrzymującą ją w mocy decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] Główny Geodeta Kraju, na podstawie art. 157 § 1 k.p.a. i 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] listopada 2014 r. Wyrokiem z dnia 2 lipca 2015 r. IV SA/Wa 1341/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę SR wniesioną na ww. decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] marca 2015 r., a wyrokiem z dnia 20 września 2017 r. I OSK 2972/15, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną SR, wniesioną od ww. wyroku z dnia 2 lipca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016, poz. 1066). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji następuje tylko wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a –c P.p.s.a. W sytuacji zaś występowania przesłanek przewidzianych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność takiej decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził opisanych wyżej wad i naruszeń, co skutkowało oddaleniem skargi. Na wstępie należy zaznaczyć, że poruszona w skardze kwestia właściwości organu rozpoznającego odwołanie od decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. została już prawomocnie rozstrzygnięta w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, które w administracyjnym toku instancji zakończyło się wspomnianą decyzją Głównego Geodety Kraju z dnia [...] marca 2015 r., utrzymującą w mocy decyzję własną z dnia [...] lutego 2015 r. Wyrok WSA w Warszawie z 2 lipca 2015 r., IV SA/Wa 1341/15, oddalający skargę na tę decyzję oraz wyrok NSA z 20 września 2017 r. I OSK 2972/15, oddalający skargę kasacyjną, wiążą Sąd orzekający w niniejszej sprawie na mocy art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 190 P.p.s.a. W wyrokach tych przesądzone zostało, że organem właściwym do rozpoznania odwołania skarżącego od decyzji Starosty [...] z dnia [....] sierpnia 2014 r. był [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...], który wydał decyzję będącą przedmiotem skargi w niniejszej sprawie. Materialnoprawną podstawę tej decyzji stanowią przepisy art. 40a – 40f ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1629, z późn. zm.) –"p.g.k.". Ustalają one zasadę odpłatnego udostępniania materiałów zasobu geodezyjnego i kartograficznego (wprowadzoną uprzednio do ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w innym przepisie) i regulują kwestie dotyczące odpłatności. Przepisy te wprowadzone zostały ustawą z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 897) i weszły w życie z dniem 12.07.2014 r. Miały zatem zastosowanie w niniejszej sprawie, gdzie prace geodezyjne objęte zgłoszeniem zostały złożone w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] w dniu 4.08.2014 r., w dalszej kolejności został złożony wniosek o uwierzytelnienie dokumentów i o wydanie decyzji ustalającej opłatę za uwierzytelnienie, a następnie wydane zostały decyzje organu I instancji – 28.08.2014 r. i II instancji – 4.11.2014 r. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że przepisy te przewidują również pobieranie przez organy prowadzące państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny opłat za uwierzytelnianie dokumentów. Wynika to wprost z treści art. 40b ust. 1 pkt 3 p.g.k., który to przepis wyjaśnia jednocześnie co należy rozumieć pod pojęciem "uwierzytelniania" dokumentów opracowanych przez wykonawców prac geodezyjnych lub prac kartograficznych – jest to potwierdzenie zgodności tych dokumentów z danymi zawartymi w bazach danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a oraz 1b p.g.k., lub z dokumentacją przekazaną przez tego wykonawcę do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W dacie wydania zaskarżonej decyzji szczegółowy tryb uwierzytelniania dokumentów regulowało rozporządzenie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 8 lipca 2014 r. w sprawie sposobu i trybu uwierzytelniania przez organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej dokumentów na potrzeby postępowań administracyjnych, sądowych lub czynności cywilnoprawnych, (Dz. U. z 2014 r., poz. 914), wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 12d ust. 2 p.g.k. W § 2 ust. 2 tego rozporządzenia wskazano, że uwierzytelnienie dokumentów opracowanych przez wykonawców prac geodezyjnych lub prac kartograficznych na potrzeby postępowań administracyjnych, sądowych lub czynności cywilnoprawnych, następuje na wniosek złożony do właściwego organu, który przyjął do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentację zawierającą zbiory danych oraz dokumenty, o których mowa w art. 12a ust. 1 ustawy, zwaną dalej "dokumentacją geodezyjną", na podstawie której sporządzone zostały dokumenty przedstawiane do uwierzytelnienia. Termin dokonania uwierzytelnienia reguluje § 4 rozporządzenia. W ust. 1 wskazano, że następuje to z chwilą przyjęcia dokumentacji geodezyjnej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w tych przypadkach, gdy wniosek o uwierzytelnienie dokumentów jest składany w związku z przekazaniem przez wykonawcę prac geodezyjnych lub prac kartograficznych. W innych przypadkach uwierzytelnienie dokumentów następuje niezwłocznie po złożeniu wniosku, nie później jednak niż w terminie 7 dni (ust. 2). Zatem w świetle przepisów ww. rozporządzenia jedynym trybem uwierzytelniania dokumentów jest uwierzytelnienie na wniosek. W rozpoznawanej sprawie, jak słusznie zauważa organ II instancji, wniosek taki, opatrzony datą "2 sierpnia 2014 r." został złożony 8.08.2014 r., po przekazaniu operatu, jego weryfikacji przez Starostę i przyjęciu do zasobu. Wobec sporu z organem co do trybu uwierzytelnienia i związanej z tym opłaty skarżący złożył również wniosek o wydanie decyzji na podstawie art. 40f p.g.k. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że w świetle omówionych przepisów, w niniejszej sprawie zaistniała podstawa zarówno do uwierzytelnienia dokumentów, został bowiem złożony stosowny wniosek, jak również do wydania decyzji ustalającej opłatę za uwierzytelnienie. Opłata ta została naliczona prawidłowo, a sposób jej wyliczenia wskazany został zarówno w decyzji organu I, jak i II instancji, czego zresztą skarżący nie kwestionuje. Tym samym za niezasadne Sąd uznał zarzuty naruszenia przepisów postępowania, zwłaszcza wymienionych w skardze art. 19 – 23 k.p.a. Nie jest również trafny zarzut braku zastosowania art. 12b ust. 5 p.g.k. Przepis ten w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji stanowił, że przyjęcie zbiorów danych lub innych materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej potwierdza wpisem do ewidencji materiałów tego zasobu, a także opatrzeniem dokumentów przeznaczonych dla podmiotu, na rzecz którego wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych realizuje prace geodezyjne lub prace kartograficzne, odpowiednimi klauzulami urzędowymi, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 40 ust. 8. Zdaniem Sądu przepis ten nie przewidywał szczególnego trybu opatrywania dokumentów klauzulami z urzędu. Określał jedynie jakie czynności związane z przyjęciem materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wykonuje właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej. Szczegółowy tryb uwierzytelniania dokumentów regulowało natomiast w sposób wyłączny powołane rozporządzenie z dnia 8 lipca 2014 r. Stanowisko taki wyraził również NSA w wyroku z dnia 28.08.2015 r., I OSK 785/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, powołując na jego poparcie reguły wykładni systemowej, ale także wskazując na wykładnię autentyczną dokonaną przez prawodawcę. Miała ona miejsce w związku z nowelizacją art. 12b ust. 5 p.g.k. dokonaną ustawą z dnia 15 maja 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r. poz. 831), z mocą od 1 lipca 2015 r. Z uzasadnienia projektu ustawy (druk sejmowy nr 3374) wynika, że "Propozycja przyjęcia nowego brzmienia art. 12b ust. 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne jest związana z potrzebą wyeliminowania wątpliwości interpretacyjnych wynikających z zastosowania w przepisach niespójnych ze sobą pojęć. Stąd też niezbędne jest takie zredagowanie art. 12b ust. 5, które doprowadzi do spójności z treścią art. 12d ust. 2, art. 40b ust.1 pkt 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz przepisami załącznika do ww. ustawy, zawartymi w Tabeli nr 16 w wierszach o lp. 3 i 4.". W uzasadnieniu projektu wyjaśniono też, że dla uniknięcia odmiennego odczytywania używanych w przepisach tożsamych pojęć, a tym samym wyeliminowania możliwych wątpliwości interpretacyjnych, a także w celu wyraźnego sformułowania możliwości dokonywania uwierzytelnienia na wniosek a nie z urzędu (z czym łączy się zagwarantowanie podmiotom, na rzecz których wykonywane są prace geodezyjne lub prace kartograficzne, prawa do określenia zakresu uwierzytelnianej dokumentacji oraz miejsca i terminu jej odbioru) proponuje się, aby art. 12b ust. 5 przyjął brzmienie: "Organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały zbiory danych lub inne materiały stanowiące wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych potwierdza ich przyjęcie do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wpisem do ewidencji materiałów tego zasobu, a także uwierzytelnia dokumenty opracowane na podstawie wykonanych prac geodezyjnych lub prac kartograficznych na potrzeby postępowań administracyjnych, postępowań sądowych lub czynności cywilno-prawnych, jeżeli w sprawie tego uwierzytelnienia złożony został wniosek. Uwierzytelnienie polega na potwierdzeniu zgodności dokumentu z danymi zawartymi w bazach danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a oraz 1b, lub z dokumentacją przekazaną do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w sposób i w trybie określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 12d ust. 2". Takie też ostatecznie brzmienie otrzymał znowelizowany art. 12b ust. 5 p.g.k. Z wszystkich tych przyczyn Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, wydana po rozpoznaniu wniosku skarżącego, prawa nie narusza. Jednocześnie poza swoją oceną Sąd pozostawił kwestie motywów złożenia wniosku, jako że kwestie te nie są objęte kryterium legalności. Brak podstaw do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego skutkował oddaleniem skargi w oparciu o art. 151 P.p.s.a.