II SA/Po 573/17

Dnia 8 listopada 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2017 roku sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. działający z upoważnienia Burmistrza Z., decyzją z 19 października 2016r. na podstawie art. 39 ust. 1, w zw. z art. 2, ust. 1, art.3 ust. 4, art. 7, art. 8 ust. 1, art.17 ust. 1 pkt 5, art. 36, pkt 1, lit. c, art. 41, pkt 1, art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016r. poz. 930 ze zm.) oraz Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. 2015 r. poz. 1058) przyznał M. M. jednorazowo specjalny zasiłek celowy na pomoc w zaspokojeniu niezbędnych potrzeb w kwocie [...]zł. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji argumentował, że dochód wnioskodawczyni wynosi [...] zł, tj. zasiłek pielęgnacyjny w wysokości [...] zł oraz renta inwalidzka w wysokości [...] zł. Organ przy tym nie ustalił wysokości kosztów, jakie Pani M. ponosi na leczenie, gdyż nie udostępniła ona faktur, czy kosztów związanych z leczeniem, wnioskodawczyni posiada mieszkanie własnościowe, jest osobą zadłużoną - nie podaje w jakiej wysokości i na jak długi okres czasu. Dochód wnioskodawczyni wynosi [...] zł, co przekracza kryterium dochodowe z art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej o kwotę [...]zł. Organ wskazał, że mając na uwadze fakt, iż dochód Pani przekracza kryterium dochodowe oraz jej trudną sytuację materialną, w oparciu o zasady współżycia społecznego i troskę o byt rodziny, zasadne jest przyznanie świadczenia na podstawie przepisu art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Pomoc społeczna nie jest źródłem utrzymania i nie służy zaspokojeniu każdej potrzeby życiowej. Pani M. korzysta z pomocy finansowej od 2009 roku. W roku 2015 otrzymała pomoc w wysokości [...] zł, w bieżącym roku od stycznia do sierpnia wysokość udzielonej pomocy wyniosła [...] zł (9 świadczeń w formie zasiłku celowego specjalnego), a więc klientka nie pozostaje bez udzielenia pomocy. Środki roczne Ośrodka na świadczenia pomocy wynoszą jedynie [...] zł na rok 2016. W roku 2015 przy wysokości zbliżonego budżetu udzielono wsparcia 215 rodzin, a liczba osób w rodzinach wyniosła 544. Z powodu ograniczonych środków finansowych i dużej liczbie ubiegających się osób, pomoc społeczna nie jest w stanie w pełni zaspokoić potrzeb wnioskodawczyni. Odwołanie od powyższej decyzji Burmistrza wniosła M. M., która nie zgodziła się z wydanym rozstrzygnięciem i przedstawiała swoją trudną sytuację finansową. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 24 marca 2017r. na podstawie art. 138 §1 pkt 2 K.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że w świetle art. 41 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej konieczne jest dokonanie analizy, czy w niniejszym stanie faktycznym zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek i na czym on polega. Tymczasem organ I instancji z jednej strony wskazuje na dochody odwołującej, że jest ona osobą zadłużoną, ale nie podaje w jakiej wysokości i na jaki czas. Z tego już widać, że nie została w sposób wyczerpujący wyjaśniona sytuacja dochodowa i majątkowa odwołującej. Z drugiej strony, organ I instancji podał, że dochody wnioskodawczyni przekraczają kryterium dochodowe, co jest warunkiem przyznania specjalnego zasiłku celowego. Odniesienia organu I instancji do innych rodzin – klientów Ośrodka - wskazują pośrednio, że w sytuacji odwołującej nie ma nic wyjątkowego, a zatem nie wiadomo czy zachodzi, czy też nie zachodzi szczególny przypadek, o którym mowa w powołanym przepisie. Zdaniem Kolegium tę kwestię musi wyjaśnić organ I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy, aby stwierdzić, czy zostały spełnione ustawowe przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia. Odnosząc się do wysokości przyznanego świadczenia Kolegium nie było w stanie stwierdzić, jakie okoliczności organ I instancji wziął pod uwagę. Kolegium Odwoławczemu nie wiadomo w jaki sposób w oparciu o przepisy art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 4 ustawy pomocy społecznej organ I instancji ustalił wysokość przysługującego świadczenia. W ocenie Kolegium uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów wskazanych w art. 107 K.p.a., w szczególności zaś nie zawiera prawidłowego ustalenia przesłanek przyznania wnioskowanej pomocy oraz uzasadnienia wysokości przyznanego świadczenia. Kolegium wskazało, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien ponownie przeanalizować zebrany materiał dowodowy i w razie potrzeby dokonać jego uzupełnienia, a także wydać rozstrzygnięcie spełniające wymogi powyższego przepisu. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożyła Pani M. M., wskazując że odwołuje się nie tylko od zaskarżonej decyzji, ale także od pism z dnia 27.10.16, 29.12.16 i 1.02.17. Skarżąca zakwestionowała wysokość przyznanego świadczenia i wskazała na swoją trudną sytuację finansową i zdrowotną. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylająca decyzję Kierownika Miejsko Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. przyznającą M. M. specjalny zasiłek celowy na pomoc w zaspokojeniu niezbędnych potrzeb w kwocie [...]zł. Okolicznością bezsporną w realiach przedmiotowej sprawy pozostaje, że skarżąca jest osobą samotnie gospodarującą, której dochód w miesiącu poprzedzającym miesiąc złożenia wniosku (1.337,43 zł) przekraczał kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2017r., poz. 1769 ze zm.) o kwotę [...]zł. Przedmiotowa decyzja wydana w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego wydana została na podstawie art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Ugruntowany jest już pogląd, że poddana kontroli decyzja organu administracji miała charakter uznaniowy. Taki charakter decyzji oznacza, że jakkolwiek organ jest związany przesłankami wskazanymi w przepisach, to jednak ma on swobodę decyzyjną co do ustalenia treści decyzji uznaniowej, związaną z realizowaniem określonej w zakresie przedmiotu decydowania, polityki państwa. Kontrola sądu administracyjnego I instancji, prowadzona z punktu widzenia legalności decyzji administracyjnych, jest w stosunku do takich decyzji ograniczona. Sprowadza się bowiem do zbadania, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, czy dokładnie zostały wyjaśnione istotne w sprawie okoliczności, a zatem, czy prowadząc postępowanie w sprawie organ ją rozpoznający nie uchybił przepisom art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. oraz czy organ w sposób wszechstronny i wnikliwy rozważył cały zebrany w sprawie materiał dowodowy i czy po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu owego materiału dokonał prawidłowej oceny istnienia przesłanek warunkujących zastosowanie przepisu przewidującego możliwość przyznania określonego uprawnienia i zakresu owego uprawnienia. Istotne znaczenie przy tym ma uzasadnienie wydanej przez organ decyzji rozstrzygającej sprawę. W przypadku rozstrzygnięć podejmowanych w trybie uznania administracyjnego kontroli sądowej podlega jedynie to, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo prowadzonym postępowaniem z zachowaniem procedury administracyjnej, zwłaszcza szczegółowym ustaleniem stanu faktycznego. Natomiast ocena pod kątem kryteriów słuszności i celowości prowadzona jest wyłącznie w zakresie – czy organy administracji nie przekroczyły granicy uznania administracyjnego. Oczywistym jest, że podejmowanie decyzji opartych na uznaniu administracyjnym nie może oznaczać dowolności i arbitralności. Zakres uznania wyznaczony jest zawsze normami kompetencyjnymi, przepisami o postępowaniu administracyjnym i przepisami prawa materialnego. Wydając decyzje o charakterze uznaniowym, organ jest związany nie tylko przepisem, ale i celem określonej regulacji. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1535/08, dostępne www.cebios.nsa.gov.pl). Z powyższego wynika, że w przypadku decyzji uznaniowych jeszcze większą wagę, niż w przypadku decyzji nie mających charakteru uznaniowego, ma prawidłowe przeprowadzenie postępowania administracyjnego, a w szczególności pełne i precyzyjne ustalenie stanu faktycznego. Istotnym składnikiem prawidłowo wydanej decyzji jest jej uzasadnienie. Powinno ono w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Strona może, bowiem skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej przesłanki powziętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji. Organ musi, zatem zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji ustalenia okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Uwzględniając uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego należy stwierdzić, że przyznanie stronie pomocy (jej rodzaj, wysokość oraz okres, na który ma być przyznana) uzależnione jest nie tylko od sytuacji materialnej strony i jej żądań. Rozpatrując wniosek o przyznanie zasiłku celowego organ musi kierować się ogólnymi zasadami, wyrażonymi w art. 3 ust. 3 i ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, tzn. koniecznością dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2006 r., I SA/Wa 445/06, dostępne www.cebios.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż Kolegium, prawidłowo oceniło decyzję organu I instancji, wskazując, że nie spełnia ona przesłanek, o jakich mowa w art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Decyzja organu I instancji nie uwzględniła zasad ogólnych określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, a w zakresie meritum rozstrzygnięcia - zasad zawartych w ustawie o pomocy społecznej. Jednakże w ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy nieprawidłowo zastosował przepis art. 138 § 2 K.p.a. W tym miejscu Sąd wskazuje, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 04 maja 1998 r., FPS 2/98, ONSA 1998, Nr 3, poz. 79, zauważył, że przepis art. 138 § 2 K.p.a. upoważnia organ odwoławczy do uchylenia zaskarżonej decyzji (postanowienia) w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Również w obecnym stanie prawnym, obowiązującym od dnia 1 czerwca 2017 r., a więc od momentu wejścia w życie ustawy z dnia 07 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r. poz. 935), rozstrzygnięcie kasacyjne jest możliwe, gdy zaskarżona decyzja (postanowienie) została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W przeciwieństwie do decyzji organu odwoławczego wymienionych w art. 138 § 1 K.p.a., który nie ustanawia przesłanek wydania tych decyzji, decyzja kasacyjna może być wydana tylko wówczas, gdy spełnione są przesłanki określone w art. 138 § 2 K.p.a., a więc jest wyraźnie ograniczone przesłankami ustawowymi. Również w doktrynie podkreśla się, że decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być wydana w innych sytuacjach niż określone w art. 138 § 2 K.p.a. Stąd, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem przepisów postępowania, a więc: 1) gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, 2) postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono możliwości udziału w postępowaniu), 3) w procesie stosowania prawa pominięto ustalenia istotnych okoliczności faktycznych sprawy (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Wyd. 11, Warszawa 2011, s. 519). Mając powyższe na względzie wskazać należy, że wydanie decyzji kasacyjnej jest możliwe jedynie w przypadku, gdy organ odwoławczy uzna, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W każdym innym przypadku, brak jest podstaw do wydania decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 K.p.a., a obowiązkiem organu odwoławczego jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy i wydanie jednego z rozstrzygnięć, o jakich mowa w art. 138 § 1 K.p.a. W realiach przedmiotowej sprawy podstawą wydania zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy nie było naruszenia przepisów postępowania dotyczących postępowania wyjaśniającego, jakich miał się dopuścić organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję, lecz uchybienia dotyczące ustalenia wysokości udzielonej skarżącej pomocy finansowej oraz uzasadnienia rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu, organ I instancji nie dopuścił się uchybień przepisów postępowania w zakresie zebrania materiału dowodowego i ustalenia stanu faktycznego sprawy, a jedynie w sposób niepełny organ I instancji dokonał uzasadnienia wysokości przyznanego specjalnego zasiłku celowego na zaspokojenie podstawowej potrzeby skarżącej. Naprawy uchybień organu I instancji w powyższym zakresie, bez potrzeby przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w zakresie sprawy mającym istotny wpływ na jej rozstrzygniecie, winien zatem dokonać organ II instancji. Oznacza to, że Kolegium uchylając decyzję organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia nie wykazało, że spełnione zostały przesłanki o jakich mowa w art. 138 § 2 K.p.a. uzasadniające wydanie decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia. Prawidłowej oceny zebranego materiału dowodowego i właściwego uzasadnienia przyjętego rozstrzygnięcia w zakwestionowanym przez Kolegium zakresie dokonać może w okolicznościach niniejszej sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Podkreślić przy tym należy, że wskazana przez Kolegium w zaskarżonej decyzji podstawa prawna uchylenia, mianowicie art. 138 §1 pkt 2 K.p.a., zupełnie nie przystaje do sentencji rozstrzygnięcia tej decyzji, co dodatkowo uzasadnia uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 24 marca 2017r. Mając na uwadze wszystko powyższe, stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja odwoławcza narusza przepis art. 138 § 2 K.p.a. i art. 138 §1 pkt 2 K.p.a. Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest zobowiązane do merytorycznej oceny wniesionego odwołania.