III SA/Wr 588/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz, Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca), , Protokolant sekretarz sądowy Renata Pawlak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 8 listopada 2017 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. we W. na czynność Zarządu Województwa D. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie pozostawienia protestu bez rozpatrzenia ze względu na wyczerpanie kwoty przeznaczonej do dofinansowania I. stwierdza, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione i przekazuje sprawę do rozpatrzenia przez Zarząd Województwa D.; II. zasądza od Zarządu Województwa D. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] zł (słownie: [...]złotych) tytułem kosztów postępowania. Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy j/n. Skarżoną czynnością, po analizie protestu "A" Sp. z o.o. (dalej: DCD) od negatywnej oceny merytorycznej projektu p/n "Rozwój opieki koordynowanej z uwzględnieniem środowiskowych form opieki poprzez inwestycję w infrastrukturę zdrowotną "A" Sp. z o.o. i Partnerów", Zarząd Województwa D. (dalej: Zarząd WD) pozostawił protest bez rozpatrzenia ze względu na wyczerpanie kwoty przeznaczonej do dofinansowania. Jako podstawę prawną powołał art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 217 ze zm. - dalej: ustawa wdrożeniowa). Wyłożył, że instytucja rozpatrująca protest może wydać rozstrzygnięcie merytoryczne, gdy dysponuje kwotą wystarczającą na dofinansowanie projektu, którego dotyczy protest. Wskazał, że kiedy na jakimkolwiek etapie rozpatrywania protestu, w konkretnym działaniu, brak jest wystarczających środków na dofinansowanie projektu, którego dotyczy protest, należy uznać, że mamy do czynienia z wyczerpaniem kwoty, o którym mowa w art. 66 ust. 2 ustawy. Zarząd WD stwierdził, że brak jest podstaw do rozpatrzenia merytorycznego protestu DCD. Informował, że na dzień rozpatrywania protestu Instytucja Zarządzająca RPO WD na lata 2014-2020 dysponowała wolnymi środkami finansowymi na potrzeby procedury odwoławczej w kwocie [...] zł, gdy tymczasem wnioskowana przez DCD kwota dofinansowania projektu to [...] zł. Uznał, że protest należało pozostawić bez rozpatrzenia. W skardze, DCD zarzuciło naruszenie art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej przez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji, gdy brak jest dowodów na to, że kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów została w istocie wyczerpana i niewłaściwą wykładnię skutkującą przyjęciem, że przez wyczerpanie kwoty na dofinansowanie projektów trzeba rozumieć zmniejszenie puli wolnych środków, podczas gdy winno to być interpretowane jako wyczerpanie całości kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów. Tak stawiając zarzuty, strona wniosła o uwzględnienie skargi przez stwierdzenie, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione i przekazanie sprawy do rozpoznania przez Zarząd WD. Strona uzasadniła swoje stanowisko w sprawie. W odpowiedzi na skargę, Zarząd WD wniósł o jej oddalenie w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, w przypadku gdy na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej wyczerpana zostanie kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania: 1) właściwa instytucja, do której wpłynął protest, pozostawia go bez rozpatrzenia, informując o tym na piśmie wnioskodawcę, pouczając jednocześnie o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zasadach określonych w art. 61; 2) sąd, uwzględniając skargę, stwierdza tylko, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, i nie przekazuje sprawy do ponownego rozpatrzenia. Kontrolując legalność skarżonej czynności (informacji), w wyniku której protest strony pozostawiono bez rozpatrzenia ze względu na wyczerpanie kwoty przeznaczonej do dofinansowania projektów, Sąd stwierdził, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione (przedwczesne). Zarząd WD nie wykazał bowiem zaistnienia faktu, na jaki się powołał, tj. wyczerpania kwoty przeznaczonej do dofinansowania projektów w ramach działania. Wyczerpanie środków musi zostać stwierdzone - niewątpliwie - w postępowaniu konkursowym, mającym na celu wyłonienie projektów do dofinansowania, gdyż fakt ten determinuje sposób załatwienia sprawy i w rezultacie zakończenia postępowania. Należy zatem przyjąć, że w - wydanej na podstawie art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej - informacji o pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia musi być zawarte uzasadnienie i że nie może się ona (ta informacja) ograniczać wyłącznie do konkluzji, że wyczerpano środki, bez przytoczenia jakichkolwiek twierdzeń na poparcie tej tezy, tj. bez przywołania okoliczności potwierdzających ten fakt i bez wskazania stosownych dokumentów (dowodów) na wykazanie istnienia tego faktu. W uzasadnieniu informacji trzeba podać wielkość kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów i nie tylko jej przypisanie na poszczególne - indywidualne - wybrane projekty, z powołaniem na dokumenty, ale także wykazać rzeczywiste wyczerpania środków na finansowanie przedmiotowego zadania w określonej formie prawnej. Według art. 52 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, podstawę dofinansowania projektu stanowi umowa o dofinansowanie projektu lub decyzja o dofinansowaniu projektu. Chodzi więc o wykazanie wyczerpania kwoty środków na dofinansowanie, w ramach określonego działania objętego konkursem, w odpowiedniej formie prawnej a nie jedynie w oparciu o rozdysponowanie jej na poszczególne wnioski. Brak takiego wykazania uniemożliwia pozostawienie protestu bez jego rozpatrzenia. Sporna informacja (czynność) o pozostawieniu protestu DCD bez rozpatrzenia nie została rzetelnie opracowana - nie zawiera ona bowiem uzasadnienia na wykazanie twierdzenia, że do wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach przedmiotowego działania doszło. Tym samym, nie poddaje się ona w ogóle kontroli Sądu, który nie jest w stanie zweryfikować jej poprawności a przez to legalności działania Zarządu WD w omawianej materii. W judykaturze i doktrynie dominuje pogląd, że wykazanie faktu wyczerpania alokacji na realizację działania przed sądem administracyjnym następuje wyłącznie na podstawie dokumentów w rozumieniu art. 244 § 1 k.p.c. (tak: J. Jaśkiewicz, Zasady realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020. Komentarz do art. 66 LEX/el. 2014; wyrok NSA z 24 stycznia 2017 r., II GSK 5592/16, publ. na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak już wyżej zaznaczono, dokumentów takich Zarząd WD nie przedłożył Sądowi. W tym stanie rzeczy nie można przyjąć, że Zarząd WD rzetelnie i przejrzyście wykazał, że doszło do wyczerpania środków, czyli że została spełniona przesłanka z art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, przez co naruszył on prawo. Trzeba zgodzić się ze skarżącą, że jedynie całkowite i ostateczne wyczerpanie środków na dane działanie uzasadnia zastosowanie rozwiązania prawnego, o jakim mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, gdyż w jedynie takim przypadku nie będzie możliwe zawarcie umowy o dofinansowanie realizacji projektu. Z uzasadnienia skarżonej informacji wynika zaś, że Instytucja Zarządzająca dysponowała wolnymi środkami finansowymi na potrzeby procedury odwoławczej w kwocie [...] zł. Wyrażone powyżej stanowisko Sądu potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 października 2017 r. (II GSK 31172/17), którym oddalił skargę kasacyjną Zarządu WD od wyroku tut. Sądu z 27 lipca 2017 r. (III SA/Wr 485/17; wyroki dostępne j/w). Sąd kasacyjny wywiódł, że - prezentowane w odniesieniu do rozumienia pojęcia "wyczerpanie kwoty przeznaczonej do dofinansowania" - stanowisko Sądu I instancji uznać należy za uzasadnione. Odwołując się do normatywnej treści zasad ustanowionych w art. 37 ustawy wdrożeniowej, zwłaszcza zasady przejrzystości i zasady rzetelności wyboru projektów, NSA stwierdził, że - podejmując rozstrzygnięcie na podstawie art. 66 ust. 2 pkt 1 w/w ustawy - Instytucja Zarządzająca jest zobowiązana wykazać i udokumentować, że środki na dofinansowanie projektu w ramach działania zostały w sposób wiążący rozdysponowane. Motywował, że oceny ziszczenia się warunku "wiążącego rozdysponowania" nie sposób dokonywać bez uwzględniania tego kryterium, którym są właśnie zawarte umowy o dofinansowanie projektów. Dowodził, że jego stosowaniu nie może się sprzeciwiać argument odnoszący się do stopnia skomplikowania i czasochłonności procedur zawierania umów. Te bowiem - uwzględniając istotę, logikę, cele i horyzont czasowy udzielanego wsparcia - zdaniem NSA zawsze można usprawnić, biorąc w tym zakresie także pod uwagę potrzebę tworzenia bezpiecznej "poduszki finansowej". Sąd nie zajął w sprawie stanowiska w przedmiocie oceny merytorycznej, dotyczącej kryteriów wyboru projektów, bowiem byłoby to na tym etapie przedwczesne, zważywszy na konieczność pierwotnego ustalenia, czy rzeczywiście doszło do wyczerpania środków. Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. b ustawy wdrożeniowej (pkt I sentencji wyroku). W ponownie prowadzonym postępowaniu, Zarząd WD uwzględni ocenę prawną Sądu i - w szczególności - ustali, czemu da wyraz w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia (informacji), ze wskazaniem na określone dokumenty urzędowe, czy i w jakiej dacie oraz wskutek jakich zdarzeń doszło do wyczerpania kwoty środków przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach działania. O kosztach postępowania (pkt II sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.).