II SAB/Sz 58/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia NSA Stefan Kłosowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Spółki A. na bezczynność Wójta Gminy K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje organ do załatwienia wniosku skarżącej Spółki A. z dnia [...] r. w zakresie pkt. [...] w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku, II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, w zakresie punktów [...] wniosku, III. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszenie prawa, IV. oddala skargę w pozostałym zakresie, V. zasądza od organu Wójta Gminy K. na rzecz skarżącej Spółki A. kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] r. [...] zwróciła się do Wójta Gminy o udostępnienie informacji publicznej w zakresie dotyczącym majątku publicznego Gminy, co do następujących kwestii: 1. jakie jest stanowisko Gminy, jeśli chodzi o opodatkowanie podatkiem od nieruchomości elektrowni wiatrowych, czy podatek powinien być pobierany wyłącznie od masztu i fundamentu wiatraku, czy też od wszystkich elementów pojedynczej elektrowni wiatrowej (czyli również silnika, wirnika itp.), 2. czy Gmina w zakresie pkt 1 wydała interpretacje, a jeśli tak to o jakiej treści, 3. w przypadku jeśli Gmina wydała takie interpretacje, czy Gmina rozważa zmianę poglądu w przypadku wydawanych wyroków przez sądy administracyjne w podobnych sprawach o treści (tych wyroków) odmiennej niż wydane interpretacje, 4. jakie kwoty z tytułu podatku od nieruchomości za elektrownie wiatrowe na terenie Gminy mają wpłynąć do budżetu Gminy w [...] r., 5. jakie kwoty z tytułu podatku od nieruchomości za elektrownie wiatrowe na terenie Gminy już wpłynęły za [...] r., 6. czy podmiot [...] Sp. z o.o. [...] sp. k z siedzibą w W. zapłacił w [...] r. podatek od nieruchomości za elektrownie wiatrowe zlokalizowane na terenie Gminy. W odpowiedzi na powyższe, organ pismem z dnia [...] r. poinformował skarżącą Spółkę reprezentowaną przez pełnomocnika profesjonalnego, że żądne informacje nie stanowią informacji publicznej, o jakiej mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Są to natomiast informacje objęte tajemnicą podatkową w myśl art. 293 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa. Organ zaznaczył, że z uwagi na grożące sankcje karne zgodnie z art. 306 Ordynacji podatkowej nie może udzielić informacji objętych tajemnicą skarbową bez narażenia się na odpowiedzialność karną. [...] z siedzibą w [...] pismem z dnia [...] r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność Wójta Gminy w związku z nieudostępnieniem informacji publicznej wskazanej w piśmie z dnia [...] r. Strona podniosła zarzut naruszenia art. 2 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c oraz art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez nieudostępnienie informacji na temat finansów publicznych gminy K.. Spółka wniosła o zobowiązanie organu do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku oraz stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a nadto o wymierzenie organowi grzywny w wysokości [...] zł i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi, Spółka podniosła, że w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, Wójt Gminy, jako organ administracji publicznej jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji o finansach publicznych Gminy K., w tym przedstawienia danych dotyczących praktyki ustalania podstawy przedmiotu opodatkowania podatkiem od nieruchomości elektrowni wiatrowych, wydanych interpretacji podatkowych, kwoty podatku od nieruchomości zadeklarowanego oraz pobranego od elektrowni wiatrowych w [...] r. Strona podkreśliła, że jej wniosek nie obejmował żądania ujawnienia numerów poszczególnych spraw postępowania podatkowego, dat wszczęcia i zakończenia indywidualnych postępowań podatkowych ani też informacji o konkretnej wysokości zobowiązań podatkowych indywidualnych podatników. Nie dotyczył także indywidualnych danych z akt podatkowych. Powołując się na stanowisko judykatury, Spółka podniosła, że przedmiot tajemnicy skarbowej ogranicza dostęp do objętych tą informacją indywidualnych danych o podatnikach, ale już nie obejmuje informacji o fakcie wydania lub niewydania decyzji w sprawie określenia wysokości zobowiązania podatkowego lub zwolnienia budowli od podatku, tym bardziej nie ogranicza ujawnienia zasad polityki podatkowej danego organu podatkowego, wyrażonej bieżącą praktyką oraz wydanymi interpretacjami. Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej Wójt Gminy, do którego został skierowany wniosek o udzielenie informacji mógł dokonać następujących działań: - udzielić informacji publicznej (czynność materialno-techniczna), - udzielić w formie pisma odpowiedzi, że wniosek nie znajduje podstawy w przepisach prawa, gdyż żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ nie jest w posiadaniu danej informacji lub obowiązuje inny tryb udostępniania informacji, - odmówić udostępnienia informacji publicznej lub umorzyć postępowanie administracyjne w drodze decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie organ nieprawidłowo zastosował drugi z wymienionych wyżej trybów udostępniania / odmowy udostępniania informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej odrzucenie z uwagi na niewyczerpanie toku instancji. W jego ocenie, Spółka powinna była złożyć zażalenie w trybie art. 37 § 1 k.p.a. do organu wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych. Niezależnie od powyższego, zdaniem organu, skarga jest bezzasadna. Strona "w sposób przebiegły" starała się pozyskać informacje podatkowe dotyczące firmy [...] Sp. z o.o. [...] sp. k. z siedzibą w W. objęte tajemnicą skarbową, w szczególności dotyczące treści wynikających z deklaracji podatkowej w tym wysokości podatku, powołując się na okoliczność jakoby jawność finansów publicznych uzasadniała takie żądanie. Organ zaznaczył, że na pozostałe pytania nie miał żadnej odpowiedzi gdyż nie zdążyła się jeszcze wykształcić żadna praktyka w sposobie opodatkowania elektrowni wiatrowych po ostatnich zmianach przepisów prawa w tym zakresie. Podobnie w przedmiocie interpretacji podatkowej ww. firma złożyła, a następnie cofnęła wniosek o jej wydanie. Z kolei pytanie dotyczące kwot jakie mają wpłynąć do budżetu gminy nie zostało doprecyzowane przez samą skarżącą. Najważniejsza jest jednak, zdaniem organu, okoliczność, że odpowiedź na każde z zadanych pytań prowadzi do ujawnienia tajemnicy skarbowej, ponieważ ww. podatnik jest jedyną firmą na terenie gminy K. posiadającą elektrownie wiatrowe. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lipca 2008 r., organ wskazał, że jeżeli organy podatkowe wykorzystują informacje dotyczące podatników mają obowiązek zachować w tajemnicy wszystkie cechy pozwalające osobom nieuprawnionym (jak skarżąca) na ich identyfikację. W niniejszej sprawie każda żądana przez skarżącą Spółkę odpowiedź identyfikuje (jako jedynego) podatnika w szczególności treści wynikające z deklaracji i innych dokumentów podatkowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej wynika z art. 3 § 2 pkt 1- 4a, 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), a dodatkowo potwierdza ją treść art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 2016 r., poz. 1764 ze zm.). Ustawa ta kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania oraz ponownego wykorzystania (art. 1 - 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Skarga spełnia formalne wymogi jej dopuszczalności, ponieważ w sprawach skarg na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie ma wymogu wyczerpania środków zaskarżenia określonych w art. 52 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wbrew stanowisku organu, skarga na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej i może być wniesiona bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, teza 1, Lex nr 236545). W rozpatrywanej sprawie skarżąca zarzuciła Wójtowi Gminy bezczynność w przedmiocie rozpoznania jej wniosku z dnia [...] r. o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek ten dotyczył informacji dotyczących stanowiska Gminy w zakresie opodatkowania podatkiem od nieruchomości elektrowni wiatrowych – tj. czy podatek winien być pobierany wyłącznie od masztu i fundamentu wiatraku, czy też od wszystkich elementów pojedynczej elektrowni wiatrowej, a także wydanych przez organ w tym zakresie interpretacji oraz ewentualnej "zmiany poglądów" Gminy w wypadku wydania przez sądy administracyjne wyroków o odmiennej treści niż wspomniane interpretacje. We wniosku zawarto także pytanie o wysokość kwot z tytułu podatku od nieruchomości za elektrownie wiatrowe, mających wpłynąć do budżetu Gminy w [...] r. oraz kwot, które z tego tytułu już wpłynęły, a także o to czy został uiszczony podatek od nieruchomości za elektrownie wiatrowe zrealizowane na terenie Gminy przez [...] Sp. z o.o. [...] sp. k. z siedzibą w W.. Jak już wskazano powyżej, sądowa kontrola w tym zakresie ma swoje oparcie w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W myśl art. 1 ust. 1 cytowanej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Podmiot, do którego został złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej, powinien udostępnić tę informację w formie czynności materialnotechnicznej (art. 10 ustawy), albo odmówić jej udostępnienia decyzją (art. 16 ust. 1 ustawy). Możliwe jest również umorzenie postępowania poprzez wydanie decyzji w myśl art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 ustawy. Pozostawanie w bezczynności przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, we wskazanym w art. 13 ww. ustawy terminie, stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, LEX nr 236545). Zgodnie z treścią art. 13 cytowanej ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 tej ustawy. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 ustawy). Z bezczynnością mamy zatem do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ (podmiot zobowiązany) nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu bądź nie podjął stosownej czynności. Bez znaczenia pozostaje przy tym z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, w tym czy bezczynność była spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana. W myśl art. 4 ust. 1 ustawy, podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W świetle powyższego przepisu Wójt Gminy bez wątpienia należy do podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej, co zresztą nie było przez niego w sprawie kwestionowane. Co więcej, w odpowiedzi na wniosek z dnia [...] r. Wójt wystosował do skarżącej pismo z dnia [...] r., w którym poinformował ją, że żądne informacje nie stanowią informacji publicznej, o jakiej mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Są to natomiast informacje objęte tajemnicą podatkową w myśl art. 293 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa. Organ zaznaczył, że z uwagi na grożące sankcje karne zgodnie z art. 306 Ordynacji podatkowej nie może udzielić informacji objętych tajemnicą skarbową bez narażenia się na odpowiedzialność karną. Mając na uwadze powyższe, nie ulega wątpliwości, że organ w zakresie pytań zawartych w pkt 2, 4, 5 i 6 wniosku odmówił informacji, jednak zachowanie to nie przybrało formy przewidzianej ustawą. W powyższym zakresie doszło zatem do bezczynności organu. Tylko bowiem w sytuacji, gdy organ dojdzie do przekonania, że żądana informacja nie ma cech informacji publicznej, może udzielić odpowiedzi w formie pisma informującego o takim zakwalifikowaniu wniosku (co miało w miejsce jeśli chodzi o pytania zawarte w pkt 1 i 3 wniosku a o czym będzie mowa poniżej). Natomiast w sytuacji gdy organ uważa, że ujawnienie informacji nie jest możliwe ze względu na tajemnicę skarbową a zatem gdy przyczyną odmowy jest okoliczność o jakiej mowa w art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zastosowanie winien mieć art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Należy podzielić stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 20 czerwca 2016 roku w sprawie I SAB/Op 36 /16, zgodnie z którym w sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje nie tylko w przypadku faktycznego "milczenia" podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, ale również w sytuacji, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu. W przypadku wniesienia skargi na bezczynność, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie (podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wypowiedział się w wyroku z dnia 29 września 2016 r., w sprawie o sygn. akt II SAB/Łd 192/16). W rozpoznawanej sprawie organ zaniechał zachowania właściwego trybu, bowiem odmówił udzielenia informacji w pewnym zakresie, dokonując tego czynnością materialno–techniczną, czyli informując pismem, które nie ma waloru decyzji. Takie zaś działanie stanowi naruszenie art. 16 ust. 1 i art. 5 cytowanej ustawy, a tym samym uznać należy, że Wójt Gminy pozostaje w bezczynności co do rozpatrzenia wniosku skarżącej w omawianym zakresie. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Z kolei stosownie do art. 16 ust. 1 tej ustawy odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Jak już wskazano wcześniej, wniesienie skargi na bezczynność jest uzasadnione także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby podmiot mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 675/15). Z uwagi na powyższe, za zasadny należało uznać zarzut bezczynności w zakresie nierozstrzygnięcia w formie przewidzianej prawem wniosku, obejmującego żądanie udostępnienia informacji wymienionych w pkt 2, 4, 5 i 6 wniosku. Z tych względów Sąd zobowiązał organ do załatwienia wniosku w powyższym zakresie w trybie art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z uwagi na to, że bezczynność organu wynikała z błędnej wykładni prawa, a przy tym reakcja na wniosek skarżącej była niezwłoczna, Sąd na podstawie art. 149 § 1a cytowanej wyżej ustawy stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Z tych samych względów należało uznać, że brak było podstaw do wymierzenia organowi grzywny (o jakiej mowa w art. 149 § 2 ww. ustawy) w wysokości [...] zł, wobec czego w tym zakresie skarga podlegała oddaleniu, o czym rozstrzygnięto w oparciu o przepis art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - w pkt IV wyroku. Odnosząc się do zarzutów skarżącej dotyczących bezczynności organu w zakresie pytań zawartych w pkt 1 i 3 wniosku z dnia [...] r. należy uznać je za nieuzasadnione. Zarówno informacja określona w pkt 1 wniosku – dotycząca stanowiska Gminy jeśli chodzi o opodatkowanie podatkiem od nieruchomości elektrowni wiatrowych jak i w pkt 3 wniosku – dotycząca zmiany poglądów Gminy w wypadku wydania przez sądy administracyjne wyroków o treści odmiennej niż treść interpretacji wydanych przez organ – nie stanowią informacji publicznej o jakiej mowa w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, musi się odnosić do sfery faktów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1797/10, dostępny pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tymczasem informacje żądane przez stronę dotyczyły ocen i poglądów w zakresie sposobu opodatkowania elektrowni wiatrowych, przy czym (jak wynika z odpowiedzi na skargę) nie wykształciła się jeszcze żadna praktyka w sposobie opodatkowania tychże elektrowni po zmianie przepisów. Nie sposób też oczekiwać od organu deklaracji jak postąpi w sytuacji gdy treść wyroków wydawanych przez sądy administracyjne w sprawach tego typu będzie różniła się od interpretacji wydanych przez ten organ. Pomijając okoliczność, że w pytaniu nie chodzi o jakiekolwiek fakty lecz o stanowisko organu w bliżej nieokreślonej przyszłości, należy stwierdzić, że treść interpretacji organu może różnić się od treści zapadających wyroków w rozmaity i aktualnie nieprzewidywalny sposób wobec czego odpowiedź na tak zadane pytanie nie jest możliwa. Z tych względów w zakresie zarzutów dotyczących pytań zawartych w pkt 1 i 3 wniosku skarżącej z dnia [...] r. skargę należało – na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - oddalić (pkt IV wyroku). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.