III SA/Łd 792/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Protokolant Sekretarz sądowy Bartosz Adamus po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2015 r. sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Dyrektor Izby Celnej w [...] utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] o odmowie przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...] udzielonego na okres 6 lat przez Dyrektora Izby Skarbowej w [...] decyzją z dnia [...]. W uzasadnieniu tej decyzji wskazał, że "A" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. pismem z dnia [...] wystąpiła o przedłużenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...], które zostało udzielone spółce przez Dyrektora Izby Skarbowej decyzją z dnia [...] na okres 6 lat. Uzasadniając wniosek spółka powołała się na wyrok TSUE z dnia 19 lipca 2012r. w połączonych sprawach C-213/11, C-214/11 i C-217/11. Ponadto zdaniem spółki przedłużenie zezwolenia nie może być utożsamiane z nowym zezwoleniem. Dyrektor Izby Celnej w [...] decyzją z dnia [...] odmówił zmiany decyzji ostatecznej Dyrektora Izby Skarbowej w [...] z dnia [...]. Po rozpoznaniu odwołania spółki od tej decyzji Dyrektor Izby Celnej w [...] decyzją z dnia [...] utrzymał ją w mocy. Stwierdził, że obowiązujące przepisy ustawy z dnia 19 listopada 2009r. o grach hazardowych (Dz.U. nr 201, poz. 1540 ze zm.), zwanej dalej u.g.h., sprzeciwiają się zmianie decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w [...] z dnia [...] w zakresie przedłużenia zezwolenia. Zastosowanie trybu art. 253a § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn.: Dz.U. z 2012r., poz. 749 ze zm.), zwanej dalej o.p., jest niemożliwe, bowiem przepis art. 138 u.g.h. wprowadza zakaz przedłużania zezwoleń. W myśl art. 129 ust. 1 u.g.h. działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy jest prowadzona, do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń, przez podmioty, których im udzielono, według przepisów dotychczasowych, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 138 u.g.h. zezwolenia, o których mowa w art. 129 ust. 1, nie mogą być przedłużane. Nawet gdyby uznać, że art. 138 ust. 1 w zw. z art. 129 ust. 1 u.g.h. stanowi przepis techniczny w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U.UE.L. 1998.204.37, Dz.U.UE-sp.13-20-237 ze zm.), zwanej dalej dyrektywą 98/34/WE, to i tak u.g.h. nie przewiduje żadnej procedury, w ramach której możliwe byłoby przedłużanie ważności zezwoleń. Dopóki ta ustawa obowiązuje, to jej przepisy muszą być podstawą wydawanych decyzji. W ocenie Dyrektora Izby Celnej w [...] art. 129, jak i art. 138 u.g.h. nie zawierają przepisów technicznych. W związku z powyższym nie było potrzeby ich notyfikacji. Przepisy regulujące obszar gier hazardowych od początku, tzn. od listopada 2009r., procedowano dwutorowo – równolegle prowadząc prace nad u.g.h., w której znalazły się regulacje niepodlegające obowiązkowi notyfikacji, i ustawą o zmianie u.g.h., w której znalazły się przepisy techniczne. Taki sposób kompleksowego uregulowania obszaru gier hazardowych przyjął rząd polski ze względu na obowiązek notyfikowania norm i przepisów technicznych stosownie do wymogów dyrektywy 98/34/WE. W trakcie prac legislacyjnych gruntownej analizie zostały poddane (niejednolite, niejednoznaczne) postanowienia dyrektywy 98/34/WE. W jej wyniku przygotowany projekt u.g.h. nie zawierał przepisów technicznych, natomiast ze względu na obowiązek notyfikowania norm i przepisów technicznych, stosownie do wymogów wskazanej dyrektywy, przepisy dotyczące takich zagadnień wyłączono do odrębnego projektu, który został notyfikowany Komisji Europejskiej. Polski regulator obszaru gier hazardowych przestrzega postanowień dyrektywy 98/34/WE. Świadczy o tym notyfikowanie Komisji Europejskiej w dniu 21 października 2008r. pod numerem 2008/0445/PL projektu rozporządzenia Ministra Finansów zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych (Dz.U. nr 36, poz. 280). Żadne zastrzeżenia do projektu nie zostały zgłoszone. Rozporządzenie to weszło w życie z dniem 21 marca 2009r., o czym Komisja Europejska została powiadomiona. Rozporządzenie to zostanie zastąpione rozporządzeniem Ministra Finansów w sprawie szczegółowych warunków rejestracji i eksploatacji automatów i urządzeń do gry, którego projekt został notyfikowany Komisji Europejskiej w dniu 30 września 2011r. pod nr 2011/496/PL. Do projektu również nie zostały zgłoszone żadne zastrzeżenia. Nie można interpretować zakresu zastosowania dyrektywy 98/34 w sposób tak szeroki, że praktycznie wszystkie warunki wydawania zezwoleń na prowadzenie gier hazardowych, nawet w przypadku najdrobniejszych zmian w prawie, powinny być notyfikowane Komisji. Takie rozumienie przepisów prawa wspólnotowego byłoby nadużyciem oraz interpretacją przepisów dyrektywy wbrew wykładni gramatycznej. Interpretacja dyrektywy 98/34/WE polegająca na obowiązku notyfikacji przepisów dotyczących praktycznie każdego warunku wydawania zezwoleń na i prowadzenie gier hazardowych byłaby błędna i dodatkowo postawiłaby pod znakiem zapytania możliwość kształtowania przez państwo polityki w tym zakresie. W podobny sposób kwestię tę interpretują polskie sądy administracyjne. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutu braku notyfikacji polskich przepisów dotyczących polskiej definicji automatów o niskich wygranych w kontekście obowiązków wynikających z dyrektywy 98/34/WE. W sprawie C-213/11, C-214/11 i C-217/11 Fortuna i inni pytania prejudycjalne przedstawione TSUE dotyczyły zmiany zezwoleń, wydawania zezwoleń oraz przedłużania zezwoleń na działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Takie regulacje nie są przepisami technicznymi. Wynika to również z celu dyrektywy 98/34/WE. Wynikiem tych regulacji jest przesunięcie miejsca urządzania gier. Pozostawia się przy tym odpowiedni okres czasu na dostosowanie swojej działalności do zmienionych warunków wszystkim zainteresowanym podmiotom. Kwestionowane przepisy nie dotyczą produktów, ale prowadzenia działalności. W związku z tym nie wypełniają definicji przepisów technicznych – nie są specyfikacją techniczną w rozumieniu art. 1 pkt 3 dyrektywy 98/34/WE ani innymi wymaganiami (art. 1 pkt 4), ani też przepisami administracyjnymi, o których mowa w trzeciej części definicji przepisów technicznych (art. 1 pkt 11), ponieważ nie dotyczą usługi w rozumieniu dyrektywy, ani też nie zakazują produkcji, przywozu, wprowadzenia do obrotu czy stosowania produktu. Organ administracji odwołał się też do prezentowanego w orzecznictwie TSUE stanowiska, zgodnie z którym swobody traktatowe nie mają charakteru bezwzględnego. Mogą podlegać ograniczeniu ze względu na potrzeby ochrony moralności, porządku, bezpieczeństwa i zdrowia publicznego, co w odniesieniu do rynku gier losowych i hazardowych, w tym gier na automatach, jako formy hazardu, pozostawione jest szerokiej swobodzie prawodawcy krajowego. W przypadku hazardu dopuszcza się daleko idącą swobodę reglamentacji, sięgającą po jej zakazanie, z zastrzeżeniem jedynie, że zastosowane środki nie powinny mieć charakteru dyskryminującego. Do oceny władz krajowych pozostaje to, czy konieczne jest, w kontekście zamierzonych celów, całkowite lub częściowe zakazanie aktywności polegającej na organizowaniu i udostępnianiu gry na automatach, czy też wyłącznie jej ograniczenie oraz stworzenie mniej lub bardziej surowych mechanizmów kontrolnych. Sam fakt, że państwo członkowskie wybrało system ochrony, który różni się od stosowanego przez inne państwa, nie może wpłynąć na ocenę, czy system taki jest potrzebny i ocenę proporcjonalności podjętych środków. Środki te muszą być oceniane wyłącznie w odniesieniu do celów zamierzonych przez władze krajowe oraz do poziomu ochrony, który władze te zamierzają zapewnić. Rzeczą władz krajowych jest określenie celów, które zamierzają chronić i określenie środków, które uznają za najbardziej właściwe by cele te osiągnąć i ustanowić zasady dotyczące gier hazardowych, które mogą być bardziej lub mniej surowe. Uznanie danego przepisu za techniczny nie przesądza jeszcze o obowiązku jego notyfikacji, czemu dała wyraz sama Komisja Europejska w piśmie z dnia 5 września 2011 r. skierowanym do Prezesa i Członków Trybunału Sprawiedliwości – uwagi pisemne w połączonych sprawach C-213/11, C-214/11 i C-217/11, gdyż dyrektywa 98/34/WE przewiduje zwolnienia z tego obowiązku w art. 10 i art. 9 ust. 7. Uzyskanie przedłużenia, a właściwie nowego zezwolenia było dodatkową korzyścią dla właściciela automatu. Polskie przepisy w zakresie gier hazardowych na automatach o niskich wygranych nie wpływają na destabilizację rynku unijnego w zakresie obrotu automatami do gier. Na podstawie danych zebranych z systemu obsługi zgłoszeń celnych i systemu INTRASTAT ustalono, że w 2010r. liczba automatów do gier sprowadzonych do Polski spadła w stosunku do 2009r., aby w 2011r. ponownie wzrosnąć. Największą liczbę automatów do gier sprowadzono w 2012r. Po spadku sprowadzanych automatów w 2010r. w latach 2011 i w 2012 nastąpił wzrost obrotu automatami do gry. Spadek nabytych na obszarze UE automatów w 2010r. mógł zostać spowodowany tym, iż po sprowadzeniu znacznej ilości automatów w 2009r. nastąpiło nasycenie rynku w tym sektorze. Przeciętna długość eksploatacji automatu do gier o niskich wygranych wyniosła 5 lat i 8 miesięcy dla automatów zarejestrowanych w 2003r., 6 lat dla automatów zarejestrowanych w 2004r. oraz 4 lata i 6 miesięcy dla automatów zarejestrowanych w 2005r. (dane uzyskane z systemu KRAG). Taka sama prawidłowość istnieje przy dostawie wewnątrzwspólnotowej automatów do gier na obszar UE. W porównaniu z 2009r., liczba automatów do gier wywożonych z Polski w 2010r. zmalała. Ponownie następuje jej wzrost w 2011r. i w 2012r. Największą ilość automatów do gier sprzedano na obszar UE w 2012r. Z danych zebranych z systemu obsługi zgłoszeń celnych wynika, że do Polski zostały przywiezione (objęte procedurą dopuszczenia do obrotu) następujące ilości towarów objętych kodem CN 95043010 (kod obejmuje gry uruchamiane monetą, banknotem lub żetonem lub innym podobnym artykułem, z wyjątkiem wyposażenia kręgielni, z ekranem): w 2009r. – 199, w 2010r. – 44, 2011r. – 505. Jeśli natomiast chodzi o obrót wewnątrzwspólnotowy to z danych INTRASTAT wynika, że towarów o kodzie CN 95043010 przywieziono: w 2009r. – 15 346 automaty, w 2010r. – 6 022 automaty, w 2011r. – 5 643 automaty. Liczba sprowadzanych w obrocie wewnatrzwpólnotowym do kraju automatów uległa zmniejszeniu w 2010r. i w 2011r. w stosunku do 2009r. i stanowi około 38% automatów sprowadzonych w 2009r. W każdym razie nie można mówić o marginalizacji sektora. Zmniejszenie liczby przywożonych automatów można uzasadnić tym, że w 2009r. sprowadzono znaczną liczbę automatów, co spowodowało, że w kolejnych latach nie było potrzeby sprowadzania tak dużej liczby automatów do gier, czyli nastąpiło nasycenie rynku. Przeciętna długość eksploatacji automatu do gier o niskich wygranych wyniosła 5 lat i 8 miesięcy dla automatów zarejestrowanych w 2003r., 6 lat dla automatów zarejestrowanych w 2004r. oraz 4 lata i 6 miesięcy dla automatów zarejestrowanych w 2005r. Spadek ilości eksploatowanych automatów do gier o niskich wygranych był również wynikiem wykrywanych nieprawidłowości i związanym z tym cofaniem zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. W 2010r. prowadzono 2 204 postępowania przygotowawcze i 306 postępowań mandatowych. W 2011r. urzędy celne wszczęły 1 261 postępowań przygotowawczych w sprawach o przestępstwa skarbowe i wykroczenia skarbowe (spraw karnych skarbowych) dotyczących urządzania gier na automatach. Zajęto 3 183 automaty. Znaczne zapasy automatów znajdowały się i znajdują w magazynach przedsiębiorców. W 2009r. na dzień 31 grudnia, na rynku gier hazardowych, zarejestrowanych było 86 059 automatów do gier o niskich wygranych, zarówno eksploatowanych, jak i znajdujących się w magazynach. W ostatnim dniu roku ilość automatów do gier o niskich wygranych, faktycznie eksploatowanych wynosiła 53 156 szt. Zatem eksploatowanych było tylko 62% wszystkich automatów zarejestrowanych. W 2010r. na dzień 31 grudnia, na rynku gier hazardowych, zarejestrowanych było 64 027 automatów do gier o niskich wygranych. Były to automaty zarówno eksploatowane, jak i automaty znajdujące się w magazynach. W ostatnim dniu roku ilość automatów do gier o niskich wygranych, faktycznie eksploatowanych wynosiła 19 190 szt. Zatem eksploatowanych było tylko 30% wszystkich automatów zarejestrowanych. W 2011r. na dzień 31 grudnia, na rynku gier hazardowych, zarejestrowanych było 51 515 automatów do gier o niskich wygranych. Były to automaty zarówno eksploatowane, jak i automaty znajdujące się w magazynach. W ostatnim dniu roku ilość automatów do gier o niskich wygranych, faktycznie eksploatowanych wynosiła 14 157 szt. Zatem eksploatowanych było tylko 27,5% wszystkich automatów zarejestrowanych. W warunkach gospodarki rynkowej podmiot prowadzący działalność musi liczyć się z ryzykiem prowadzenia działalności, trudnościami w zbyciu własnych produktów lub usług. W warunkach gospodarki rynkowej interwencjonizm państwa w zakresie zapewnienia zbytu konkretnych towarów określonej branży byłby nie tylko sprzeczny z zasadami gospodarki rynkowej, przyczyniałby się do uprzywilejowanego traktowania niektórych podmiotów, ale także uniemożliwiałby kreowanie przez państwo polityki także tam, gdzie nie podlega ona harmonizacji na gruncie unijnym. Całkowite uwolnienie działalności gospodarczej od wszelkich ograniczeń, przez pozbawienie państwa niezbędnych środków kontroli mogłoby zagrażać jego bezpieczeństwu, porządkowi publicznemu lub konstytucyjnie chronionemu dobru obywateli. Podstawowym przedmiotem zastosowania automatów do gier jest wykorzystywanie ich do urządzania na nich gier. Niemniej nie jest tak, że z ekonomicznego punktu widzenia jedynym przeznaczeniem dla automatów do gier o niskich wygranych było prowadzenie na nich działalności w oparciu o zezwolenie w punktach gier na automatach o niskich wygranych, a wprowadzone przepisy spowodują, że automaty do gier o niskich wygranych staną się bezużyteczne. Dla automatów, jakie mogą znajdować się w kasynach gry nie istnieją minimalne, czy maksymalne limity stawek i wygranych na automatach. Automaty do gier o niskich wygranych posiadają stosunkowo niskie stawki (do wysokości 0,50 zł) i dosyć niskie wygrane (do wysokości 60 zł). Sam podział na automaty do gier o niskich wygranych oraz automaty do gier istniejący na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy o grach i zakładach wzajemnych został zniesiony przez u.g.h. Obecnie każdy automat do gier o niskich wygranych może być potencjalnie wykorzystany jako automat do gier, w którym stawki i wygrane mogą być wyższe albo pozostać na niezmienionym poziomie. Warunkiem jest, aby tego rodzaju działalność odbywała się odpowiednio w kasynach gry albo w salonie gier na automatach (do wygaśnięcia zezwolenia) albo w punktach gier na automatach o niskich wygranych (do czasu wygaśnięcia zezwolenia). W praktyce w kasynach gry są umieszczane automaty, w których stawka jest bardzo niska wynosząca 2 gr, a więc nawet niższa niż ta jaka jest w automatach niskowygraniowych. Podmioty działające na rynku przystosowują się do istniejących warunków, a kasyna gry otwierają się na mniej zasobnych klientów. Przyczynia się to do rozwoju kasyn gry. Nie można zatem mówić o istotnym wpływie na obrót automatów do gier, ale o stopniowej ewolucji tego sektora. Przystosowanie automatów do gier o niskich wygranych do pracy w kasynach gry lub salonach gier w większości sprowadza się do przestawienia w opcjach serwisowych kilku pól. Przeważnie wystarczy zmienić wartość maksymalnej stawki za pojedynczą grę (zmiana maksymalnej stawki za pojedynczą grę jednocześnie wpływa na zmianę wysokości maksymalnej wygranej, jaką można uzyskać w grze). Na polskim rynku występują automaty do gier o niskich wygranych o różnym poziomie zaawansowania technologicznego. Do najmniej zaawansowanych można zaliczyć automaty bębnowe, z bębnami elektromechanicznymi zawierającymi określoną stałą ilość symboli występujących po sobie w ustalonej kolejności, które w łatwy sposób można wykorzystać jako symulatory do gier (automaty zręcznościowe). Program gry na automatach zapisany jest na jednej lub dwóch pamięciach EPROM. Czas potrzebny na wyjęcie, przeprogramowanie, ponowne włożenie i zainicjowanie programu, przy dwóch pamięciach, wynosi około 1 godziny. Koszt czynności nie powinien być wyższy niż kilkadziesiąt złotych. Zmiany może wymagać opis niektórych przycisków sterujących. Niemniej jednak czas i koszt takiej czynności jest niewielki. Automaty do gier o niskich wygranych wyposażone w monitory (jeden lub dwa), których oprogramowanie zapisane jest na pamięci(ach) Compact Flash (jednej lub dwóch), a płyty wyposażone są w gniazda USB lub porty umożliwiające podłączenie joysticków, pistoletów lub kierownicy, można przystosować do obsługi typowych gier zręcznościowych (typu "Super Mario", rajdy samochodowe, "strzelanki", itp.). Czas potrzebny na wyjęcie, przeprogramowanie, ponowne włożenie i zainicjowanie programu, przy dwóch pamięciach Compact Flash wynosi około 1 godziny. Koszt czynności nie powinien być wyższy niż kilkadziesiąt złotych. Dodatkowym kosztem jest koszt wyposażenia w joysticki, pistolety lub kierownicę. Zmiany może wymagać opis niektórych przycisków sterujących. Automaty do gier o niskich wygranych wyposażone w monitory (jeden lub dwa), których oprogramowanie zapisane jest na pamięci(ach) EEPROM, a płyty wyposażone są w gniazda USB lub porty umożliwiające podłączenie joysticków, pistoletów lub kierownicy, można przystosować do obsługi typowych gier zręcznościowych (typu "Super Mario", rajdy samochodowe, "strzelanki", itp.). Czas potrzebny na przeprogramowanie i zainicjowanie programu wynosi około 1-2 godzin. Do przeprogramowania może być wymagany interfejs dedykowany do zastosowanej płyty logicznej. Koszt czynności nie powinien być wyższy niż kilkadziesiąt złotych. Dodatkowym kosztem jest koszt wyposażenia w joysticki, pistolety lub kierownicę. Zmiany może wymagać opis niektórych przycisków sterujących. Automaty do gier o niskich wygranych wyposażone w monitory (jeden lub dwa) oparte na platformach PC, których oprogramowanie zapisane jest na pamięci Compact Flash lub dysku twardym, a płyta wyposażona jest w gniazda USB i/lub porty umożliwiające podłączenie joysticków, pistoletów lub kierownicy, można przystosować do obsługi typowych gier zręcznościowych instalowanych na komputerach domowych (typu "Super Mario", rajdy samochodowe, "strzelanki", itp.). Czas potrzebny na wyjęcie, przeprogramowanie, ponowne włożenie i zainicjowanie programu, pamięci Compact Flash wynosi ok. pół godziny. Natomiast czas potrzebny na zainstalowanie programu(ów) na dysku twardym wynosi około 1 godziny. Koszt czynności nie powinien być wyższy niż kilkadziesiąt złotych. Dodatkowym kosztem jest koszt wyposażenia w joysticki, pistolety lub kierownicę. Zmiany może wymagać również opis niektórych przycisków sterujących. Z danych dotyczących kontroli rynku automatów o niskich wygranych wynika, że w 2009r. przeprowadzono ogółem 7 379 kontroli w zakresie warunków, w jakich urządzane były gry na automatach do gier o niskich wygranych. W 3 379 przypadkach (45,8%) stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia. Dotyczyły one głównie przekroczenia maksymalnej stawki za udział w grze oraz nielegalnej reklamy takich gier. Zjawiskiem częstym było przeprogramowanie automatów do gier o niskich wygranych tak, by funkcjonowały jako automaty wysokowygraniowe. Taka praktyka naruszała przepisy ustawy o grach i zakładach wzajemnych, a z uwagi na jej skalę była bodźcem do zmiany istniejących przepisów i objęcia sektora gier na automatach o niskich wygranych zwiększonym nadzorem poprzez przesunięcie tej działalności w segment kasynowy. W 2010r. przeprowadzono ogółem 12 556 kontroli punktów gier na automatach o niskich wygranych. W 1 624 przypadkach ujawniono nieprawidłowości i uchybienia (13%). Skala nieprawidłowości w 2010r. w stosunku do 2009r. zmniejszyła się o ponad 32%. Różnica ta jest jeszcze większa, jeśli uwzględni się fakt, że w 2010r. przeprowadzono o prawie 40% więcej kontroli niż w 2009r. Z tych względów, zdaniem organu administracji, nie sposób mówić o nieistnieniu innego możliwego zastosowania dla automatów do gier o niskich wygranych. Nieprawidłowości dotyczące przeprogramowywania tego rodzaju automatów wygranych wskazują, że istnieje dla nich inne zastosowanie. Nie jest niemożliwe, czy w znaczący sposób utrudnione przeprogramowanie, czy w inny sposób przystosowanie tych automatów, by funkcjonowały jako automaty wysokowygraniowe. Nie można wykluczyć takiej modyfikacji automatów do gier o niskich wygranych, która pozbawi je cech automatów w rozumieniu u.g.h. (a więc de facto przekształcenia ich w automaty zręcznościowe), co spowoduje, że ich wykorzystywanie na rynku nie będzie podlegało przepisom u.g.h. Jednym z celów wprowadzenia u.g.h. była ochrona społeczeństwa przed negatywnymi skutkami hazardu, m.in. poprzez zmniejszenie dostępności do gier hazardowych. Poprzez stopniowe ulokowanie działalności w zakresie gier na automatach wyłącznie w kasynach zmniejsza się ich dostępność. Przy istniejącym modelu rynku automatów do gier, nie może być mowy o działaniu mającym na celu zwiększenie ryzyka uzależnienia graczy poprzez dopuszczenie wyższych wygranych. Zgodnie z u.g.h. urządza się tego rodzaju gry w kasynach. Każda osoba, która chciałaby wejść do kasyna jest rejestrowana. Urządzający gry hazardowe dostosowują się do warunków ekonomicznych, w których żyje ogół społeczeństwa, jednocześnie nadzorując i kontrolując ten sektor. Istotnym bodźcem dla wprowadzenia obecnie obowiązującej regulacji był fakt, iż popularyzacji automatów do gier o niskich wygranych towarzyszył wzrost liczby uzależnień. Na kwestię uzależnień zwrócił uwagę Trybunał w pkt 39 wyroku C-213/11, C-214/11 i C-217/11 w sprawie Fortuna i inni. Specjaliści od terapii uzależnień wymieniają najczęściej pośród gier powodujących powstawanie uzależnień automaty do gry (tzw. jednoręki bandyta), bingo, ruletkę, gry w karty (poker, Black Jack), wyścigi konne, wyścigi psów. Na przykład, mężczyźni oraz młodzi ludzie w wieku od 10 do 24 lat stanowią dużą liczbę nałogowych graczy uzależnionych od gry na automatach (tak zwanych terminalach loteryjnych), którzy mają tendencję do częstszego grania oraz do stawiania wielkich stawek. Ludzie, którzy praktykują gry hazardowe online i grają na terminalach loteryjnych, wydają się proporcjonalnie bardziej narażeni na pojawienie się problemu gry patologicznej, gdyż to oni właśnie są szczególnie dobrze obeznani z Internetem i mają dostęp do gier w sieci. O stale rosnącej liczbie osób uzależnionych od hazardu w Polsce świadczą dane Narodowego Funduszu Zdrowia za lata 2004-2009. Znaczący wzrost liczby osób uzależnionych od hazardu zbiega się ze wzrostem liczby udzielonych zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz towarzyszącym temu zjawisku bardzo dynamicznym wzrostem liczby zarejestrowanych automatów do gier. Dostępność gier jest jednym z istotnych parametrów mających wpływ na powstawanie zjawiska uzależnienia od hazardu. Skutkiem powyższego był kilkukrotny wzrost przychodów prowadzących działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, co może świadczyć nie tylko o bardzo dużym upowszechnieniu się tej formy rozrywki, lecz także o zwiększeniu intensywności grania. Niepożądanym efektem tego zjawiska jest wzrost liczby osób zagrożonych uzależnieniem od gier na automatach oraz gier na automatach o niskich wygranych. Wraz ze wzrostem możliwości uczestnictwa w grach hazardowych następuje stopniowy wzrost świadomości społecznej w zakresie problematyki dotyczącej uzależnienia od hazardu. Od 2004r. do 2006r. liczba osób leczących się na koszt Narodowego Funduszu Zdrowia z patologicznego hazardu w zasadzie nie ulegała większym zmianom i oscylowała w granicach około 400 osób. Następnie liczba ta uległa znacznemu zwiększeniu. W 2007r. było to 631 osób, w 2008r. było to 948 osób, natomiast do września 2009r. było to już 1 340 osób (dane za 9 miesięcy). Wzrostowi liczby osób uzależnionych towarzyszył jednocześnie kilkukrotny wzrost wydatków na leczenie z kwoty 113 629 zł w 2004r. do kwoty 799 573 zł (za 9 miesięcy 2009r.). Samo tylko porównanie wydatków na leczenie osób uzależnionych od hazardu w 2008 i 2009r. (za okres 9 miesięcy) wskazuje na ich wzrost o około 80% w stosunku do całego 2008r. Leczenie uzależnienia od hazardu ma charakter dobrowolny. Nie wszystkie osoby uzależnione od hazardu poddają się leczeniu. Tym samym nie jest możliwe precyzyjne określenie rzeczywistej skali tego zjawiska. Do sektora gier hazardowych mają zastosowanie ograniczenia dopuszczone przez orzecznictwo TSUE. Przy grach hazardowych ochrona konsumentów oraz ochrona porządku publicznego należą do celów, które mogą zostać uznane za nadrzędne względy interesu ogólnego i uzasadniać ograniczenia polegające nawet na zakazie loterii i innych gier pieniężnych na terytorium państwa członkowskiego. Zdaniem organu administracji orzeczenie TSUE w połączonych sprawach C-213/11, C-214/11 i C-217/11 Fortuna i inni nie przesądziło ostatecznie charakteru technicznego kwestionowanych przepisów przejściowych, pozostawiając rozstrzygnięcie o tym sądom krajowym. O ile sporne przepisy ustawy wpłynęły na obrót automatami, to wpływ ten nie był istotny na tyle, aby uznać je za przepisy techniczne w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy i które nie powodują marginalizacji ich wykorzystania. Ilość automatów, jaka faktycznie będzie mogła być eksploatowana na rynku zostanie ograniczona. Nie oznacza to, że automaty dotychczas eksploatowane nie będą mogły być przedmiotem obrotu na rynku wewnętrznym w rozumieniu dyrektywy, czy że nie będą mogły być w nich dokonywane zmiany celem ich dalszego wykorzystania. Wprawdzie u.g.h. wprowadza pewne ograniczenia swobodnego przepływu towarów, to niemniej jednak stosowanie jej uzasadnione jest względami interesu ogólnego jako nadrzędnymi i wymienionymi w art. 36 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej z dnia 30 marca 2010r., Dz.Urz.UE. C 2010 nr 83), zwanej dalej TfUE. W istniejącym porządku prawnym nie ma instrumentów prawnych pozwalających organom administracji publicznej na dokonywanie oceny zgodności regulacji krajowych z prawem unijnym. Organy celne nie mają kompetencji do badania zgodności ustawy krajowej z prawem Unii Europejskiej. W skardze na powyższą decyzję spółka "A" wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Izby Celnej w [...], zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji spółka zarzuciła naruszenie: 1) art. 1 pkt 4 i 11 w zw. z art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34/WE z uwzględnieniem wykładni tych przepisów podanej w wyroku TSUE z dnia 19 lipca 2012r. w połączonych sprawach C-213/11, C-214/11, C-217/11 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. a), art. 6 ust. 1, art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 129 ust. 1 i 2, art. 135 ust. 2, art. 138 ust. 1 i art. 144 u.g.h. przez błędną systemową wykładnię polegającą na wadliwym przyjęciu, że art. 138 ust. 1 u.g.h. nie jest "przepisem technicznym" w rozumieniu art. 1 pkt 4 i 11 dyrektywy 98/34/WE, podczas gdy ten przepis w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. a), art. 6 ust. 1, art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 129 ust. 1, art. 135 ust. 2, art. 138 ust. 1 i art. 144 u.g.h. jest jedną z regulacji wprowadzających warunki mogące mieć istotny wpływ na sprzedaż lub właściwości produktu w postaci automatu do gier o niskich wygranych; 2) art. 4 ust. 3 i art. 19 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej oraz art. 267 TfUE w związku z art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34/WE przez bezzasadne przyjęcie, że Dyrektor Izby Celnej w [...] jako krajowy organ władzy publicznej nie był władny do odmowy zastosowania przepisu technicznego, podczas gdy taki właśnie skutek nie dochowania procedury notyfikacji wynika czytelnie z jednoznacznego i jednolitego w tej mierze orzecznictwa TSUE na tle dyrektywy 98/34/WE mającego walor powszechnie obowiązujący, a każdy krajowy organ władzy publicznej związany zasadą lojalności jest zobowiązany do zapewnienia prawu unijnemu maksymalnej skuteczności; 3) art. 187 § 1 i § 3 w zw. z art. 122 i art. 191 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn.: Dz.U. z 2012r., poz. 749 ze zm.), zwanej dalej o.p., polegające na gołosłownym i bezpodstawnym utrzymywaniu, że dane liczbowe dotyczące nabycia wewnątrzwspólnotowego na rynek Polski towarów objętych ogólnym kodem CN 95043010, są tożsame z danymi dotyczącymi automatów do gier, podczas gdy wskazany kod dotyczy również urządzeń stricte zręcznościowych, pozbawionych elementu losowości; 4) art. 121 § 1 w zw. z art. 124 i art. 187 § 1 o.p. polegające na naruszeniu zasady pogłębiania zaufania do organów Państwa oraz zasady przekonywania przez pozorne/zdawkowe ustosunkowanie się przez organ do wypowiedzi Szefa Służby Celnej J. K. złożonych 18 i 20 listopada 2009r. na posiedzeniu komisji sejmowej oraz na wspólnymi posiedzeniu komisji senackich, o istotnym wpływie nowych regulacji u.g.h. na sprzedaż lub właściwości automatów do gier wszelkiego rodzaju oraz pozorne/zdawkowe ustosunkowanie się do twierdzeń skarżącego uważanych przez niego za fundamentalne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a wysuniętych w piśmie z dnia 14 kwietnia 2014r. komentujących wypowiedzi Szefa Służby Celnej oraz dotyczących relacji ilościowej samych tylko automatów o niskich wygranych użytkowanych w przededniu wejścia w życie u.g.h., tj. w dniu 31 grudnia 2009r. (55 047 sztuk), automatów do gier wszelkiego rodzaju eksploatowanych w przededniu wejścia w życie u.g.h., tj. w dniu 31 grudnia 2009r. (63 369 sztuk), do maksymalnej ilości automatów do gier wszelkiego rodzaju, w tym o niskich wygranych, jakie docelowo pod rządami u.g.h. mogą być użytkowane na terenie Polski 3 640 sztuk, co świadczy o możliwym, istotnym wpływie nowych regulacji u.g.h. na sprzedaż lub właściwości automatów o niskich wygranych; 4) art. 187 § 1 i § 3 w zw. z art. 122 i art. 191 o.p. polegające na gołosłownym, bezpodstawnym i rażąco dowolnymi utrzymywaniu przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że u podstaw uchwalenia u.g.h. legły rzekomo względy pilnego zwiększenia ochrony społeczeństwa oraz praworządności przed negatywnymi skutkami hazardu i konieczność walki z szarą strefą oraz potrzeba przeciwdziałania "praniu brudnych pieniędzy" wobec radykalnego wzrostu liczby uzależnionych w okresie poprzedzającym uchwalenie u.g.h., podczas gdy z faktów powszechnie znanych wynika, że u.g.h. została uchwalona w atmosferze rozgorączkowania polityków tzw. "aferą hazardową", a według własnych ustaleń organu pod rządami ustawy z dnia 29 lipca 1992r o grach i zakładach wzajemnych (reglamentującej m.in. działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych i nakładających na spółki prowadzące działalność reglamentowaną konieczność wypełnienia szeregu surowych wymogów, w tym w zakresie nienagannej opinii wspólników i członków władz oraz legalności źródeł pochodzenia kapitału zakładowego), liczba osób uzależnionych od hazardu nie przekraczała 1 000, a już w 2011r. po ponad roku obowiązywania u.g.h. faworyzującej i dozwalającej na propagowanie w społeczeństwie hazardu objętego monopolem państwa, liczba uzależnionych od hazardu przekroczyła 3 000 osób. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2014r., poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest na mocy § 2 art. 1 tej ustawy pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast w myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić nieważność lub niezgodność z prawem, a może to uczynić, stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu. Rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 w zw. z art. 135 p.p.s.a.). Kontrolując zaskarżoną decyzję w tak zakreślonej kognicji sąd uznał, że skarga nie jest zasadna. W sprawie nie doszło bowiem do mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. ustawy u.g.h., jak i mogących mieć istotny wpływ na ten wynik przepisów prawa procesowego, tj. o.p. W pierwszej kolejności podnieść trzeba, że zaskarżona decyzja została wydana w trybie art. 253a o.p. Zgodnie z art. 253a § 1 o.p. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być za jej zgodą uchylona lub zmieniona przez organ podatkowy, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes publiczny lub ważny interes strony. Zasadniczym kryterium podjęcia decyzji o uchyleniu lub zmianie decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawa, w trybie art. 253a § 1 o.p., jest brak przepisów szczególnych wyłączających możliwość wzruszenia decyzji oraz skonkretyzowany "ważny interes strony" lub "interes publiczny". Przesłanki te wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego, ograniczając je do badania zaistnienia wymienionych przesłanek. Przesłanki wzruszenia decyzji ostatecznej "ważny interes strony" i "interes publiczny" muszą być przy tym na tyle ważne, aby "równoważyły" i usprawiedliwiały odstępstwo od zasady trwałości decyzji ostatecznej, wyrażonej w art. 128 o.p. W myśl poglądów orzecznictwa, wypracowanych na tle art. 155 k.p.a. (będącego odpowiednikiem art. 253a o.p.) tryb zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawa służy do wzruszania zarówno decyzji administracyjnych prawidłowych, to znaczy wolnych od wad materialnoprawnych i procesowych, jak też w odniesieniu do wadliwych decyzji ostatecznych, które są jednak dotknięte wadami innymi niż wady kwalifikowane (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2011r., I OSK 339/10). Możliwość weryfikacji decyzji ostatecznej w trybie art. 253a o.p. dotyczy jednak takich decyzji, których cel nie został jeszcze całkowicie zrealizowany, przy wydawaniu których organ dysponował (zgodnie z normą prawną) pewnym luzem decyzyjnym i mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia, zmienia rozstrzygnięcie mniej korzystne, na rozstrzygnięcie korzystniejsze, a przesłankami tej zmiany i wzruszenia decyzji ostatecznej jest ważny interes strony lub interes publiczny (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2005r., OSK 1746/04 oraz wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2007r., I GSK 319/06). W żadnym przypadku tryb ten nie może natomiast posłużyć jako podstawa do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją ostateczną (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2007r., I OSK 586/06). Organy – po stwierdzeniu, że decyzja nadaje się do weryfikacji w trybie art. 253a o.p. – mają, na co wskazuje zwrot "może być zmieniona lub uchylona", swobodę w wyborze rozstrzygnięcia i nawet gdyby stwierdzą, że zmianie decyzji ostateczniej nie sprzeciwia się przepis szczególny i przemawia za tym "ważny interes strony", to i tak nie muszą uwzględnić żądania strony. Oznacza to, że kontrola sądowa pod względem zgodności z prawem decyzji wydanej w trybie tego przepisu ogranicza się do zbadania, czy organy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie regułami, a więc czy organy prawidłowo zgromadziły materiał dowodowy, czy wyciągnięte wnioski mają swoje uzasadnienie w zebranym w sprawie materiale dowodowym, są logiczne i poprawne, a także czy dokonana przez organy ocena mieści się w ustawowych granicach (por. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2008r., II FSK 660/07). Spośród wymienionych w art. 253a § 1 o.p. przesłanek kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma okoliczność "sprzeciwiania" się przez przepis zmianie ostatecznej decyzji. Sporna między stronami postępowania jest dopuszczalność zmiany ostatecznej decyzji z dnia [...] o udzieleniu skarżącej spółce zezwolenia na urządzenie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych poprzez przedłużenie tego zezwolenia. Źródło tego sporu tkwi w odmiennej ocenie charakteru prawnego przepisów u.g.h. oraz konsekwencji prawnych nienotyfikowania u.g.h. Jak bowiem wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ uważa, że nie ma podstaw prawnych do zmiany decyzji z dnia [...] w powyższym zakresie z uwagi na treść art. 138 ust. 1 u.g.h., a więc istnienie przepisu szczególnego sprzeciwiającego się zmianie decyzji w zakresie objętym żądaniem w trybie nadzwyczajnym, opartym na art. 253a o.p. Skarżąca spółka, nie zgadzając się z tym stanowiskiem organu administracji, podnosi, że zostały w sprawie zastosowane przepisy u.g.h., które wobec braku ich notyfikacji Komisji Europejskiej pozbawione były mocy wiążącej. Spór między stronami sprowadza się zatem do oceny charakteru prawnego przepisu art. 138 ust. 1 u.g.h. Zgodnie z art. 138 ust. 1 u.g.h. zezwolenia, o których mowa w art. 129 ust. 1, nie mogą być przedłużane. Z kolei na mocy art. 129 ust. 1 u.g.h. działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy jest prowadzona, do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń, przez podmioty, których im udzielono, według przepisów dotychczasowych, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Z powyższych przepisów – uwzględniając tylko samo ich brzmienie – wynika więc, że zmiana decyzji ostatecznej o zezwoleniu na prowadzeniu działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach polegająca na przedłużeniu jej obowiązywania, o co wnosiła skarżąca spółka w niniejszej sprawie, jest niedopuszczalna, co z kolei wyczerpuje określoną w art. 253a o.p. przesłankę wyrażoną zwrotem "jeśli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się". Samo brzmienie przepisu nie jest jednakże wystarczające do sformułowania takiej tezy a to z uwagi na spór co do tego, czy u.g.h. wymagała uprzedniej notyfikacji Komisji Europejskiej oraz jurydyczny spór co do tego, czy brak notyfikacji u.g.h. powoduje obowiązek odmowy jej zastosowania, czy też sprowadza się jedynie do oceny konsekwencji prawnych tego faktu. Istotne znaczenie dla tej kwestii ma wyrok TSUE z dnia 19 lipca 2012r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11, który jak wynika z treści zadanych pytań prejudycjalnych dotyczył przepisów przejściowych u.g.h., tj. art. 135 ust. 2, art. 138 ust. 1 oraz 129 ust. 2. W tym wyroku TSUE stwierdził wprost, że charakter techniczny ma jedynie art. 14 ust. 1 u.g.h. (pkt 25). Wyjaśnił nadto, że przepisy krajowe będące przedmiotem spraw przed sądem krajowym nie zawierają specyfikacji technicznych w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE (pkt 30). Należą do trzeciej kategorii przepisów technicznych, wymienionej w art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34, (czyli mogą być traktowane jako owe zakazy), jeżeli ich skutek wykracza w sposób oczywisty poza samo określenie dopuszczalnych przeznaczeń produktu i nie polega jedynie na ograniczeniu sposobu jego użytkowania (pkt 31). Jednocześnie Trybunał orzekł, że przepisy krajowe u.g.h. można uznać za przepisy techniczne w rodzaju "inne wymagania" w rozumieniu art. 1 pkt 4 dyrektywy 98/34/WE, jeżeli ustanawiają one warunki determinujące w sposób istotny skład, właściwości lub sprzedaż produktu (pkt 35 wyroku, tak też w pkt 72 wyroku w sprawie Lindberg, C - 267/03). Uznał również, że przepisy przejściowe u.g.h. nakładają warunki mogące wpływać na sprzedaż automatów do gier o niskich wygranych, albowiem zakaz wydawania, przedłużania i zmiany zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami może bezpośrednio wpływać na obrót tymi automatami (pkt 36). Według Trybunału, w tych okolicznościach zadaniem sądu krajowego jest ustalić, czy takie zakazy, których przestrzeganie jest obowiązkowe de iure w odniesieniu do użytkowania automatów do gier o niskich wygranych, mogą wpływać w sposób istotny na właściwości lub sprzedaż tych automatów, a dokonując ich, sąd krajowy powinien uwzględnić między innymi okoliczność, iż ograniczeniu liczby miejsc, gdzie dopuszczalne jest prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych, towarzyszy zmniejszenie ogólnej liczby kasyn gry, jak również liczby automatów, jakie mogą w nich być użytkowane, a ponadto powinien również ustalić, czy automaty do gier o niskich wygranych mogą zostać zaprogramowane lub przeprogramowane w celu wykorzystywania ich w kasynach jako automaty do gier hazardowych, co pozwoliłoby na wyższe wygrane, a więc spowodowałoby większe ryzyko uzależnienia graczy; mogłoby to wpłynąć w sposób istotny na właściwości tych automatów (pkt 37 - 39). Przepis art. 129 ust. 1 u.g.h. pozwala na dalsze prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, a zatem dalsze użytkowanie tych automatów, po dniu wejścia w życie u.g.h. W ocenie Trybunału w tych okolicznościach przepisów u.g.h. nie można uznać za przepisy krajowe pozwalające jedynie na marginalne użytkowanie automatów do gier o niskich wygranych (pkt 34). Przepisy przejściowe u.g.h. nakładają warunki mogące wpływać na sprzedaż automatów do gier o niskich wygranych. Zakaz wydawania, przedłużania i zmiany zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych poza kasynem może bowiem bezpośrednio wpływać na obrót tymi automatami (pkt 36). W konsekwencji, Trybunał stwierdził, że przepisy krajowe tego rodzaju jak przepisy u.g.h., które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalnie "przepisy techniczne" w rozumieniu tego przepisu, w związku z czym ich projekt powinien zostać przekazany Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy wskazanej dyrektywy, w wypadku ustalenia, iż przepisy te wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów, a dokonanie tego ustalenia należy do sądu krajowego. W wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. Trybunał stwierdził zatem, że przepisy, których dotyczyły pytania prejudycjalne, w tym art. 138 ust. 1 u.g.h., mogą być uznane za potencjalnie, a więc hipotetycznie "techniczne". Nie przesądził jednak ostatecznie, tak jak w przypadku art. 14 ust. 1 u.g.h., że art. 138 ust. 1 u.g.h. jest przepisem technicznym, którego projekt powinien zostać przekazany Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy 98/34/WE, pozostawiając tę kwestię w zakresie ustaleń sądowi krajowemu. Mając na uwadze ten wyrok TSUE, zwrócić też trzeba uwagę, że zgodnie z art. 267 TfUE kompetencje TSUE w zakresie orzekania w trybie prejudycjalnym sprowadzają się do wykładni traktatów oraz ważności i wykładni aktów przyjętych przez instytucje, organy lub jednostki organizacyjne UE. Na tle art. 267 TfUE polski Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 11 marca 2015r., P 4/14 (OTK-A 2015/3/30), wskazał, że z tego przepisu wynika dość jasny podział kompetencji. TSUE dokonuje wykładni przepisów unijnych, wiążącej sąd krajowy w sprawie, w związku z którą wniósł pytanie prejudycjalne. Sąd krajowy z kolei dokonuje wykładni prawa krajowego, a następnie w drodze subsumcji stosuje prawo unijne do określonego stanu faktycznego. Oznacza to, że sądy krajowe nie są właściwe do dokonywania interpretacji budzących wątpliwości przepisów unijnych, a TSUE nie jest uprawniony ani do stosowania prawa unijnego do konkretnej sprawy, ani też wyjaśniania stanu faktycznego, będącego przedmiotem rozpoznania sądu krajowego. Przyjmuje się natomiast, że TSUE, dokonując wykładni prawa unijnego, może wyposażyć sąd krajowy w stosowne dyrektywy interpretacyjne wiążące się z prawem unijnym, które mogą być użyteczne w danej sprawie, zawisłej przed sądem pytającym. TSUE nie ma jednak z całą pewnością kompetencji do dokonywania wykładni, tym bardziej wiążącej, prawa krajowego ani też orzekania o jego obowiązywaniu. Wykładnia przepisów krajowych należy bowiem do sądów krajowych. Orzeczenie TSUE w kwestii wykładni lub ważności prawa unijnego jest wiążące dla sądu państwa członkowskiego, który wniósł pytanie prejudycjalne, z chwilą jego ogłoszenia. Oznacza to, że sąd krajowy jest zobowiązany w danej sprawie zastosować przepisy unijne w znaczeniu ustalonym w orzeczeniu TSUE. Z reguły sąd krajowy bierze także pod uwagę sformułowane przez TSUE wskazówki interpretacyjne wiążące się z prawem unijnym. Orzeczenie TSUE wydane w odpowiedzi na pytanie prejudycjalne nie ma skuteczności erga omnes, nie jest wprost wiążące dla innych sądów krajowych czy też innych organów publicznych. Nie ulega jednak wątpliwości, że oddziałuje na orzecznictwo innych sądów krajowych siłą autorytetu samego TSUE oraz mocą argumentów użytych w orzeczeniu prejudycjalnym. Sądy krajowe oraz inne organy publiczne nie powinny bowiem co do zasady przyjmować odmiennej interpretacji prawa unijnego niż ustalona w orzecznictwie TSUE. Nie bez znaczenia dla oceny sprawy ma również dokonana przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 23 lipca 2013r., P 4/11, analiza wpływu u.g.h. na stosunki prawne powstałe pod rządami ustawy z dnia 29 lipca 1992r. o grach i zakładach wzajemnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2004r., nr 4, poz. 27 ze zm.). Trybunał Konstytucyjny, analizując przepisy u.g.h., wskazał, że wynikająca z art. 2 Konstytucji zasada ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa (inaczej zwana zasadą lojalności państwa względem obywateli) adresowana jest do władz państwowych, a jej treść można sprowadzić do zakazu zastawiania przez prawodawcę "pułapek" na obywateli, formułowania obietnic bez pokrycia albo też nagłego wycofywania się przez państwo ze złożonych obietnic lub ustalonych reguł postępowania. Z zasady tej wyprowadzana jest zasada ochrony interesów w toku, którymi są przedsięwzięcia gospodarcze i finansowe rozpoczęte na gruncie wcześniej obowiązujących przepisów, lecz niezakończone w sytuacji, gdy owe przepisy uległy zmianie (tak: wyrok z 25 listopada 1997r., K 26/97, OTK ZU nr 5-6/1997, poz. 64). Chodzi o to, by sytuacja prawna podmiotów, których dotyczy nowa regulacja, poddana była przepisom przejściowym pozwalającym im dokończyć przedsięwzięcia podjęte na gruncie wcześniejszej regulacji w uzasadnionym przeświadczeniu, że regulacje te są i pozostaną stabilne (zob. wyrok z dnia 28 stycznia 2003r., SK 37/01, OTK ZU nr 1/A/2003, poz. 3). Następnie Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że zasada ochrony interesów w toku nie może być postrzegana jako gwarancja niezmienności prawa, a w szczególności "wiecznego" trwania określonych uprawnień i przywilejów. Adresaci muszą liczyć się ze zmianą prawa, która może być uzasadniona, albo wręcz wymuszona, zmianą warunków społecznych lub gospodarczych. Ustawodawca ma możliwość ich ograniczania i znoszenia, a prawa, których trwanie nie jest ograniczone horyzontem czasowym, mogą podlegać modyfikacjom. Wynikające z zasady zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa zasady ochrony praw nabytych oraz ochrony interesów w toku umożliwiają jednostkom decydowanie o ich postępowaniu na podstawie pełnej znajomości przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych podejmowania określonych działań. Prawa podmiotowe i ekspektatywy maksymalnie ukształtowane na gruncie dotychczasowych regulacji nie mogą – w myśl omawianej zasady – zostać arbitralnie zniesione ani ograniczone, choć jest to dopuszczalne, gdy przemawia za tym konieczność realizacji innej wartości konstytucyjnej. Zasada ochrony interesów w toku chroni przedsięwzięcia – na przykład gospodarcze i finansowe – rozpoczęte pod rządami uregulowań wcześniejszych i nadal trwające w chwili zmiany przepisów. Zapewnia ona jednostce ochronę w sytuacji, w której przepisy prawa wyznaczają pewien horyzont czasowy realizacji określonych przedsięwzięć ze swej natury rozłożonych w czasie i faktycznie rozpoczętych w okresie ich obowiązywania. Ustawodawca powinien ustanowić przepisy intertemporalne umożliwiające dokończenie rozpoczętych przedsięwzięć stosownie do przepisów obowiązujących w chwili ich rozpoczęcia albo stworzyć inną możliwość dostosowania się do zmienionej regulacji prawnej. Istotą omawianej zasady jest to, by – w przewidzianym prawem horyzoncie czasowym - nie dochodziło do zmiany "reguł gry". Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, co ma istotne znaczenie w rozpatrywanej sprawie dla oceny zasadności stanowiska organu administracji, że z ustawy o grach i zakładach wzajemnych nie wynikało prawo przedsiębiorcy do żądania zmiany określonej w zezwoleniu lokalizacji punktu gier na automatach o niskich wygranych. Nie wynikał z niej jednak również zakaz zmiany zezwolenia w tym zakresie. Na gruncie takiego stanu materialnoprawnego dopuszczalność odpowiedniej zmiany zezwolenia na prowadzenie tego rodzaju działalności hazardowej stała się przedmiotem kontrowersji. W orzecznictwie sądów administracyjnych częściej była ona negowana, niż aprobowana, ale ostatecznie Naczelny Sąd Administracyjny – uchwałą siedmiu sędziów – ustalił w tej sprawie, korzystną dla przedsiębiorców wykładnię normy prawa procesowego, art. 155 k.p.a., która nie miała jednak charakteru powszechnie obowiązującego (uchwała siedmiu sędziów z dnia 3 listopada 2009r., II GPS 2/09, ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 4). W konsekwencji tego Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że prowadzący działalność hazardową przedsiębiorcy – składając tak jak w niniejszej sprawie, na zasadach określonych w ustawie o grach i zakładach wzajemnych, wnioski i uzyskując zezwolenia przed dniem podjęcia wspomnianej uchwały NSA – nie mogli zakładać, że wydane na ich rzecz ostateczne decyzje będą mogły być zmieniane na podstawie art. 155 k.p.a. To, że przedsiębiorcy – inwestując w tworzenie maksymalnej liczby punktów gier na automatach o niskich wygranych, bez weryfikacji długotrwałych perspektyw prowadzenia tej działalności w poszczególnych punktach (zamiast uzyskiwania zezwoleń na urządzanie gier tylko w punktach, co do których istniała pewność albo co najmniej wysokie prawdopodobieństwo funkcjonowania przez cały okres objęty zezwoleniem) – przyjęli taką strategię biznesową było kwestią ich wolnego wyboru, którego prawidłowości nie mogli być pewni. Z normy zawartej w art. 155 k.p.a. nie wynikało ich prawo podmiotowe. Przedsiębiorcy ci nie mogli być więc pewni rozstrzygnięć właściwych organów administracji oraz sądów administracyjnych w ich indywidualnych sprawach. Trybunał Konstytucyjny zwrócił przy tym uwagę, że "słuszny interes strony" oraz "interes społeczny", ustanowione w art. 155 k.p.a. jako przesłanki zmiany prawomocnej decyzji, w wypadku zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności hazardowej w zakresie urządzania gier na automatach o niskich wygranych będą z reguły pozostawać w konflikcie, co wynika dobitnie z motywów uchwalenia ustawy hazardowej, zaostrzającej reglamentację hazardu. Trybunał Konstytucyjny uznał w związku z tym, że ustawodawca nie naruszył zasady ochrony interesów w toku. Przeciwnie, właśnie w jej poszanowaniu, choć docelowo generalnie zakazał prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami, to jednak – na podstawie przepisów przejściowych – dopuścił tę działalność, o ile prowadzona jest ona na podstawie zezwolenia wydanego pod rządami ustawy o grach i zakładach wzajemnych, do czasu upływu jego ważności i w punktach w nim wymienionych. Ani ustawodawca, ani organy stosujące prawo nie ograniczają zatem praw przedsiębiorców prowadzących działalność hazardową, wynikających z zezwolenia na prowadzenie tej działalności. Jak podkreślił Trybunał sytuacja jest inna: to niektórzy z owych przedsiębiorców wnoszą o zmianę posiadanych zezwoleń – czyli o modyfikację ustalonych stosunków materialnoprawnych, w celu uzyskania możliwości prowadzenia działalności w innych punktach gier, tyle że na takie działanie u.g.h. nie zezwala. Nie oznacza to jednak naruszenia praw nabytych ani zasady ochrony interesów w toku. Z uzasadnienia tego wyroku wynika też teza, którą należy odnieść do art. 138 ust. 1 u.g.h., że wyraźne wyłączenie wyprowadzonej z przepisów proceduralnych nadzwyczajnej możliwości modyfikacji decyzji administracyjnej w zakresie możliwości przedłużenia okresu czasu, na jaki zostało udzielone zezwolenie, nie narusza istoty uprawnień podmiotów prowadzących działalność hazardową; uprawnienia te nie zostały naruszone ani w kontekście przedmiotu działalności, ani czasu jej prowadzenia, ani też jej kontynuowania w określonych zezwoleniem punktach gier. Organ administracji trafnie zatem uznał, że wyrok TSUE z dnia 19 lipca 2012r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11 nie przesądził ostatecznie charakteru technicznego przepisów przejściowych u.g.h. Nie uznał ich bowiem – jak to uczynił wprost w stosunku do art. 14 u.g.h. - za przepisy techniczne, stwierdzając, że choć przepisy przejściowe powodują zakaz wydawania, przedłużania i zmiany zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, to jednak działalność w tym zakresie może być kontynuowana na podstawie dotychczasowych zezwoleń do czasu ich wygaśnięcia. Gdyby natomiast przyjąć, że intencją TSUE było przesądzenie charakteru tych przepisów, to wówczas nie miałoby żadnego sensu zobowiązywanie sądu krajowego, zarówno w sentencji tego wyroku, jak i w pkt 37 jego uzasadnienia, do badania wpływu przepisów przejściowych u.g.h. na właściwości lub sprzedaż produktu, jakim jest automat do gier o niskich wygranych. Co istotne projekt ustawy o zmianie ustawy o grach hazardowych (druk sejmowy nr 2927), zgłoszony w dniu 5 listopada 2014 r. do notyfikacji, zawierający w spornym zakresie analogiczne rozwiązania prawne, nie został uznany za zawierający przepisy techniczne. Komisja Europejska w powiadomieniu nr 2014/537/PL wskazała, że projekt tej ustawy nie jest przepisem technicznym, ani procedurą zgodności. Uznając za prawidłową dokonaną przez organ administracji ocenę charakteru przepisów u.g.h., należy zauważyć, że przepisy art. 129 ust. 1 i art. 138 ust. 1 u.g.h. zostały umieszczone w rozdziale zawierającym przepisy przejściowe i dostosowujące. Co do zasady rolą takich przepisów jest umożliwienie podmiotom kontynuowania działalności według reguł wyznaczonych przepisami poprzednio obowiązującej ustawy. Przepisy nowej ustawy nie znajdują zatem zastosowania w zakresie, w jakim podmioty prowadzą działalność na podstawie uzyskanego zezwolenia do czasu upływu terminu oznaczonego w tym zezwoleniu. Nie ustanawiają też przeszkód w kontynuowaniu działalności gospodarczej z wykorzystaniem posiadanych przez podmiot urządzeń do czasu wygaśnięcia uzyskanego przez ten podmiot zezwolenia. W okresie objętym zezwoleniem nie zachodzi potrzeba ani zmiany sposobu prowadzenia działalności, ani zmiany miejsca wykorzystywania urządzenia, ani modyfikacji sposobu jego użytkowania. Nie ma zatem potrzeby zmiany celu, funkcji oraz cech danego produktu (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 stycznia 2014r., I SA/Po 350/15). Również zakaz przedłużania dotychczasowych zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach nie stanowi bariery w dalszym prowadzeniu działalności przez przedsiębiorcę. Po wygaśnięciu tych zezwoleń będą oni mogli wystąpić o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie hazardu na zasadach określonych w u.g.h., zaś automaty do gier o niskich wygranych mogą zostać dostosowane do użytkowania nie naruszającego u.g.h. To zaś oznacza, że odmowa przedłużenia zezwolenia, udzielonego na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy, nie uniemożliwia prowadzenia tej działalności w przyszłości. Zważywszy natomiast na powołane wyżej tezy sformułowane w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 lipca 2013r., P 4/11, oraz wypływające z nich wnioski, podnieść trzeba, że w wyniku zastosowania przepisu art. 138 ust. 1 u.g.h. nie dochodzi do sytuacji, w której skarżącej spółce pozostawia się miejsce jedynie na marginalne zastosowanie produktu w stosunku do tego, którego można by rozsądnie oczekiwać. Przepis ten nie prowadzi bowiem do żadnej zmiany sytuacji podmiotu w porównaniu z sytuacją, jaką zastałby podmiot prowadząc działalność pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 stycznia 2014r., I SA/Po 350/13). Podkreślenia wymaga za wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 sierpnia 2013r., P 4/11, że na gruncie obowiązujących przepisów prawa podmioty nie posiadały możliwości dowolnej zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej. W takim przypadku ich sytuacja wyznaczana normami prawnymi, których treść zrekonstruowana została na podstawie przepisów u.g.h. nie różni się w żaden sposób od sytuacji wyznaczanej normami prawnymi wynikającymi z przepisów wcześniej obowiązującej ustawy. W konsekwencji na skutek zastosowania art. 138 ust. 1 u.g.h. nie dochodzi do ograniczenia możliwości działalności w zakresie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych. Nawet przy uwzględnieniu ustalonego ustawą limitu kasyn gry i zainstalowanych w nich automatów, wprowadzone przepisy nie są jedynym i znaczącym czynnikiem zmniejszającym użytkowanie dotychczasowych automatów, które do czasu wygaśnięcia uprzednio wydanych zezwoleń będą mogły pozostać w obrocie. Nie może to być zatem uznane za użytkowanie marginalne. Na możliwość dalszego wykorzystania automatów (a więc i obrót nim) mają bowiem istotny wpływ również inne czynniki, w szczególności zaś okres amortyzacji automatów uniemożliwiający dalszą ich eksploatację czy też możliwość dostosowania automatów do warunków zgodnych z u.g.h. lub ich dalszego wykorzystywania w kasynach, a nawet obrót poza krajem. Co istotne z punktu widzenia przesłanek zmiany decyzji w trybie art. 253a o.p. ważne są też społeczne zagrożenia, jakie niesie nieograniczony (w barach, pubach, sklepach itp.) dostęp do hazardu, zwłaszcza nieletnim i młodocianym osobom. Świadczą o tym powołane obszernie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dane statystyczne w zakresie gwałtownego wzrostu liczby osób uzależnionych od hazardu, koszty społeczne, jakie niesie za sobą to uzależnienie, a jakimi są dramaty samych uzależnionych i ich rodzin oraz lawinowo rosnące koszty leczenia osób uzależnionych od hazardu. Dane te – jak dowodzi doświadczenie życiowe - nie odzwierciedlają rzeczywistego stanu rzeczy, gdyż leczenie uzależnienia jest dobrowolne i zapewne wiele osób nie poddało się odpowiedniemu leczeniu. Uwzględniając zaś fakt, iż przedmiotem zaskarżonej decyzji jest zmiana decyzji ostatecznej w zakresie terminu, na jaki zostało udzielone zezwolenie na prowadzenie działalności na spornych automatach (tj. przedłużenie terminu tego zezwolenia), a zmiana tej decyzji, co zgodnie z art. 253a op, pozostawiona jest uznaniu administracyjnemu organu – sąd, posiadając kompetencje do badania zgodności decyzji administracyjnych z prawem i ograniczone kompetencje do kwestionowania racjonalności i celowości dokonanego przez organ wyboru rozstrzygnięcia w przypadku decyzji opartych na uznaniu administracyjnym – nie znalazł podstaw do zarzucenia organom prawa skutkującego uchyleniem zaskarżonej decyzji. Skoro bowiem wniosek spółki nie zmierzał do uzyskania zezwolenia na prowadzenie działalności pod rządzami u.g.h., to rozpoznając ten wniosek organ uprawniony był do swobodnego (aczkolwiek nie dowolnego) korzystania z uznania administracyjnego. Na organie wydającym zaskarżoną decyzję ciąży przy tym konstytucyjny obowiązek poszanowania i przestrzegania prawa powszechnie obowiązującego tak długo, dopóki prawo to nie utraciło mocy obowiązującej do kształtowania ich konkretnych praw i obowiązków. Organy władzy wykonawczej nie mogą odmawiać stosowania i egzekwowania przepisów dopóki uprawnione organy nie stwierdzą niezgodności danego aktu prawnego z Konstytucją RP lub normami prawa unijnego. Również orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego (zob. wyrok z dnia 13 marca 2007 r., K 8/07) – powołując się na bezpośrednie stosowanie Konstytucji – zezwala na niestosowanie przepisów ustawowych jedynie wówczas, gdy Trybunał Konstytucyjny ogłosił wyrok usuwający przepisy ustawowe z porządku prawnego. W stosunku do art. 138 ust. 1 u.g.h. tego rodzaju wyrok nie został wydany. Wobec powyższego organ administracji nie był uprawniony do odmowy zastosowania art. 138 ust. 1 u.g.h. Pamiętać też należy, że regulacja prawna sektora gier hazardowych nie stanowi obszaru podlegającego harmonizacji na szczeblu Unii Europejskiej, co oznacza, że państwa członkowskie, ustanawiając zasady prawne regulujące tę dziedzinę, same wybierają własny, odpowiedni dla warunków i potrzeb lokalnych poziom ochrony (wyroki w sprawach C-174/82 Sandoz, pkt 16; C-41/02 Komisja p. Holandii, pkt 42; C-432 Komisja p. Portugalii, pkt 44). Co do zasady więc państwom członkowskim przysługuje – na co zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyroku z dnia 11 marca 2015r., P 4/14 - szeroki zakres swobody regulacyjnej w określaniu zasad prowadzenia gier hazardowych, uzasadniony specyfiką gier hazardowych, a przede wszystkim wiążącego się z nimi poważnego niebezpieczeństwa zarówno dla podmiotów w nich uczestniczących, jak i je organizujących (zob. np. wyroki TSUE: z dnia 24 marca 1994r. w sprawie Szindler, C-275/92, pkt 60; z dnia 21 września 1999r. w sprawie Läärä, C-124/97, pkt 13; z dnia 21 października 1999r., w sprawie Zenatti, C-67/98, pkt 14; z dnia 11 września 2003r. w sprawie Anomar, C 6/01, pkt 46 i 47). Także TSUE zauważa, że gry hazardowe stwarzają zagrożenia dla sytuacji ekonomicznej, społecznej i rodzinnej osób biorących w nich udział i mogą prowadzić do uzależniania porównywalnego z uzależnieniem od narkotyków i alkoholu. W przypadku gier hazardowych dobrodziejstwa wynikające z funkcjonowania wolnego rynku nie powstają. Zasada funkcjonowania gier hazardowych polega bowiem na tym, że grający w nie więcej tracą niż wygrywają. Organizujący gry hazardowe "sprzedają" bowiem w istocie iluzję szybkiego wzbogacenia się, kosztem realnego zubożenia się tych konsumentów, którzy się grom oddają. Ze społecznego punktu widzenia otwarcie wolnego rynku na ten sektor rodziłoby zatem skutki wyłącznie negatywne, gdyż leżąca u jego podstaw konkurencja nie przynosi w tym obszarze dla konsumentów spodziewanych korzyści. Stąd też TSUE przyjmuje, że szkodliwe dla jednostek i dla społeczeństwa konsekwencje moralne i finansowe, które wiążą się z grami hazardowymi, mogą uzasadniać szeroki zakres władztwa regulacyjnego państw członkowskich w odniesieniu do ustalenia niezbędnego poziomu ochrony konsumentów i porządku publicznego. Choć zatem TSUE w wyroku z dnia 19 lipca 2012r. stwierdził, że istotne jest dochowanie traktatowej swobody przepływu towarów (automatów do gier o niskich wygranych), to jednak przyznał też, że dopuszczalne są usprawiedliwione ograniczenia tego przepływu przewidziane w art. 36 TfUE. Dopuszczalność wprowadzenia przez państwo członkowskie tego rodzaju uzasadnionych przeszkód w swobodzie traktatowej wynika również z punktu 4 preambuły dyrektywy 98/34/WE, według którego "bariery w handlu wypływające z przepisów technicznych dotyczących produktu są dopuszczalne jedynie tam, gdzie są konieczne do spełnienia niezbędnych wymagań oraz gdy służą interesowi publicznemu, którego stanowią gwarancję". Także art. 9 ust. 7 dyrektywy 98/34/WE dopuszcza możliwość niestosowania procedury określonej w ust. 1-5 tego artykułu, wskazując na naglące powody, spowodowane przez poważne i nieprzewidziane okoliczności odnoszące się do ochrony zdrowia i bezpieczeństwa publicznego, ochrony zwierząt lub roślin oraz, w stosunku do zasad dotyczących usług, również dla porządku publicznego, w szczególności ochrony nieletnich, umożliwiając w ten sposób ich natychmiastowe przyjęcie i wprowadzenie w życie bez możliwości jakichkolwiek konsultacji. Z powyższego wynika zatem istotny dla sprawy wniosek, że gdyby nawet – wbrew wcześniejszym rozważaniom podzielić stanowisko skarżącej spółki co do technicznego charakteru spornych przepisów – to nie jest wykluczone powołanie się na którąś z klauzul porządku publicznego i bezpieczeństwa publicznego, zdrowia publicznego, czy moralności publicznej, jako nadrzędnych wartości podlegających ochronie w państwie członkowskim, które ma prawo chronić obywateli (konsumentów) przed niepożądanymi, szkodliwymi dla struktur społecznych zjawiskami, jakie bez wątpienia niesie za sobą hazard, tj. doprowadzenie do uzależnienia, a w konsekwencji do utracjuszostwa, pozbawiania rodziny środków do życia, upadłości, samobójstw, utraty zdrowia psychicznego, rozpadu więzi rodzinnych, zawodowych, społecznych, przestępczości etc. W ocenie sądu przesłanki wprowadzenia przez polskiego ustawodawcę zmian legislacyjnych w zakresie gier na automatach o niskich wygranych znajdują zatem prawne usprawiedliwienie również w ujętej w art. 36 TfUE normie traktatowej, dopuszczającej odstępstwo od swobody przepływu towarów z racji istnienia względów porządku publicznego i bezpieczeństwa publicznego oraz zdrowia publicznego, jak i w stanowiącej nadrzędny powód leżący w interesie publicznym walki z przestępczością jako narzędzie przeciwdziałania tzw. praniu brudnych (zob. wyrok TSUE z dnia 8 września 2009 r., C-42/07, oraz orzeczenia w sprawach np. C-265/06 Komisja przeciwko Portugalii, punkt 38, oraz C-42/07 Liga Portuguesa de Futebol Profissional Liga i Bwin International Ltd przeciwko Departamento de Jogos da Santa Casa da Misericórdia de Lisboa, punkt 63). Co istotne Komisja Europejska w punkcie 8 pisma z dnia 5 września 2011 r. wskazała, że ustawa z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych "umożliwiała prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych także poza kasynami i salonami gier, co stanowiło wyjątek od ogólnych reguł (dopisek sądu) prowadzenia działalności polegającej na organizowaniu gier i zakładów. Art. 7 pkt 1a i art. 30 poprzednio obowiązującej ustawy o grach i zakładach wzajemnych określały w jakich miejscach działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych mogła być prowadzona". Pod rządami tej ustawy – co jest powszechnie wiadome – występowały w niemałej skali zjawiska społecznie niepożądane. W toku licznych postępowań administracyjnych i sądowych ujawniono faktyczne urządzanie gier o wyższych wygranych z wykorzystaniem automatów zarejestrowanych do gier o niskich wygranych. Skala nieprawidłowości wskazuje, że zastosowany w ustawie o grach i zakładach wyjątek odejścia od zasady urządzania gier hazardowych w kasynach i salonach gier wywołał skutki społecznie negatywne, niepożądane. Skoro zatem dopuszczenie gier na automatach o niskich wygranych w tak ogromnej liczbie miejsc w Polsce, z powszechną niemal dostępnością do tych gier w wielu lokalach (klubach, barach, sklepach, zakładach usługowych), doprowadziło do wspomnianych, niekorzystnych zjawisk, to nie sposób odmówić ustawodawcy – który w pracach nad projektem ustawy o grach hazardowych zmierzał do rezygnacji z przewidzianego wcześniej wyjątku od zasady urządzania gier hazardowych w kasynach i salonach gry – uprawnienia do usunięcia takiego wyjątku z uwzględnieniem szczególnych klauzul zawartych w prawie Unii Europejskiej i ukształtowanych w orzecznictwie TSUE. Rezygnując z tego wyjątku ustawodawca zastosował przy tym zabieg legislacyjny stopniowego eliminowania z obrotu gier na spornych automatach, nie ingerował natomiast w obowiązującą poprzednio i teraz zasadę urządzania gier hazardowych w kasynach i salonach gry, a jednocześnie racjonalnie uzasadnił, z jakich względów należało odejść od przewidzianego wyjątku, którego stosowanie przyniosło tak niepożądane skutki społeczne. Nie bez znaczenia jest tu i to, że specyficznej sfery urządzania gier hazardowych (obarczonej niejednokrotnie zjawiskami patologicznymi) nie można w żadnym razie porównywać z działalnością gospodarczą służącą zaspokajaniu elementarnych potrzeb społeczeństwa przez sprzedaż i świadczenie usług w tym zakresie. Niezależnie od tego podnieść należy, że w wyroku TSUE z dnia 19 lipca 2012r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11 nie określono konsekwencji niewypełnienia obowiązku notyfikowania przepisów technicznych zwartych w u.g.h. Konsekwencji braku notyfikacji przepisów technicznych nie ustanawiają przepisy prawa unijnego, w tym sama dyrektywa 98/34/WE. Konsekwencje niedochowania wymogów notyfikacyjnych zostały ustalone dopiero w orzecznictwie TSUE. Trybunał Sprawiedliwości w wyroku z dnia 9 marca 1978r. w sprawie Simmenthal (C – 106/77) – odwołując się do art. 189 Traktatu o EWG (obecnie art. 288 TfUE) ustanawiającego zasadę bezpośredniego stosowania przepisów wspólnotowych – stwierdził, że sąd krajowy, mający w ramach swoich kompetencji za zadanie zastosować przepisy prawa wspólnotowego, zobowiązany jest zapewnić pełną skuteczność tych norm, nie stosując w razie konieczności, z mocy własnych uprawnień, wszelkich, nawet późniejszych, sprzecznych z nimi przepisów ustawodawstwa krajowego, i nie można wymagać od niego wnioskowania ani oczekiwania na zniesienie tych przepisów w drodze ustawodawczej lub w jakimkolwiek innym trybie konstytucyjnym. Tezę tę powtarzano wielokrotnie w orzecznictwie Trybunału, podkreślając, że sąd krajowy, do którego należy w ramach jego kompetencji stosowanie przepisów prawa Unii, zobowiązany jest zapewnić pełną skuteczność tych norm, w razie konieczności z własnej inicjatywy nie stosując wszelkich sprzecznych z nimi przepisów prawa krajowego (np. wyrok z dnia 22 czerwca 2010r., w sprawach Melki i Abdeli, C – 188/10 i C – 189/10 oraz powołane tam orzecznictwo Trybunału). Trybunał w wyrokach dotyczących interpretacji dyrektywy 83/189/EWG z dnia 28 marca 1983r. ustanawiającej procedurę przekazywania informacji dotyczących norm i przepisów technicznych, która stała się następnie dyrektywą 98/34/WE, prezentował stanowisko, że przepisy techniczne w rozumieniu tej dyrektywy nie mogą być stosowane, jeżeli nie zostały notyfikowane. Przepisy art. 8 i 9 dyrektywy 83/189, zmienionej dyrektywą 88/182, należy interpretować w ten sposób, że jednostki mogą się na nie powoływać przed sądem krajowym, na którym ciąży obowiązek odmowy zastosowania krajowego przepisu technicznego, który nie został notyfikowany zgodnie z dyrektywą. Bez znaczenia dla przyjęcia tak określonego skutku braku notyfikacji przepisów technicznych jest powoływanie się na to, że bezskuteczność przepisów technicznych stworzyłaby lukę w krajowym porządku prawnym i mogłaby tym samym powodować poważne trudności, zwłaszcza gdy bezskuteczność dotyczy przepisów w dziedzinie bezpieczeństwa (por. np. wyrok z dnia 30 kwietnia 1996r. w sprawie CIA Security SA C - 194/94; wyrok z dnia 16 czerwca 1998r. w sprawie Lemmens, C - 226/97 oraz wyrok z dnia 28 sierpnia 2000r. w sprawie Unilever C - 443/98). Podkreślić jednak należy, że zgodnie z art. 91 ust. 3 Konstytucji jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami. Zasada nadrzędności Konstytucji w systemie prawnym (art. 8 Konstytucji) powoduje, że w zakresie odnoszącym się do stosowania prawa europejskiego sądy krajowe nie mogą wydawać rozstrzygnięć naruszających Konstytucję. W powołanym wyżej wyroku z dnia 11 marca 2015r., P 4/14, Trybunał Konstytucyjny przyjął, że ewentualne niedopełnienie obowiązku notyfikacji Komisji Europejskiej, a więc hipotetyczne zaniedbanie o charakterze formalnoprawnym unijnej procedury notyfikacji, nie pociąga za sobą automatycznie konieczności uznania, że doszło do naruszenia standardów konstytucyjnych w zakresie stanowienia ustaw. Uchybienie obowiązkowi notyfikacji Komisji Europejskiej przepisów technicznych nie może samo przez się prowadzić do naruszenia konstytucyjnych zasad określonych w art. 2 i art. 7 Konstytucji. Tym samym uchybienie takie nie narusza zasady demokratycznego państwa prawa i zasady legalizmu. Odmowa zastosowania przez sąd krajowy obowiązujących przepisów prawa byłaby więc oparta wyłącznie na wykładni przepisów dyrektywy 98/34/WE dokonanej przez TSUE odnoszącej się do rozumienia pojęcia "przepis techniczny". Odmowa ta prowadziłaby do pominięcia regulacji zawartych w Konstytucji RP oraz nieuwzględnienia okoliczności braku stosownych uregulowań dotyczących skutków prawnych nie przedstawienia do notyfikacji Komisji Europejskiej projektów przepisów technicznych. Sąd podziela stanowisko zaprezentowane w postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 28 listopada 2013r., I KZP 15/13, że przepis art. 91 ust. 3 Konstytucji nie ma zastosowania w przypadku niedochowania przez organy Państwa Polskiego obowiązku notyfikacji projektu regulacji prawnej mającej charakter przepisu technicznego. Treść regulacji prawnej uchwalonej bez spełnienia obowiązku notyfikacji nie pozostaje w "kolizji" z obowiązkiem notyfikacji. Obowiązek ten odnosi się bowiem do fazy procesu legislacyjnego i jego adresatem są odpowiednie organy państwa odpowiadające za ten proces. W momencie, w którym aktualizuje się norma nakazująca notyfikację, brak jest jeszcze normy prawnej o charakterze ustawowym, która mogłaby wejść w kolizję z tą pierwszą normą. Z reguły odmienny jest także ich zakres zastosowania. Kolizja pomiędzy obowiązkiem notyfikacji a ustawą (lub innym aktem prawnym) zachodziłaby wówczas, gdyby ten akt prawny stanowił regulacje przewidujące wyłączenie lub ograniczenie obowiązku notyfikacji w sposób odmienny od tego zakresu, który wynikałby z prawa unijnego. Niezależnie od tego wskazać należy, że dyrektywa 98/34/WE została implementowana aktem niższego rzędu, bowiem w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz. U. z 2002r. Nr 239, poz. 2039 ze zm.). Konstytucja po wstąpieniu Polski do Unii Europejskiej nie została w zakresie hierarchii źródeł prawa zmieniona, co może wskazywać na to, że polski ustawodawca świadomie zrezygnował z wprowadzenia obowiązku notyfikacji jako elementu konstytucyjnej procedury ustawodawczej. Ponadto w przypadku notyfikacji przepisów technicznych mamy do czynienia z procedurą podobną do opiniowania czy konsultowania projektów ustaw, a naruszenie obowiązku opiniowania wynikającego z ustawy jest nieprawidłowością, która nie przesądza o naruszeniu konstytucyjnego standardu postępowania legislacyjnego. Zaniechanie realizacji obowiązku notyfikacji przepisów o charakterze technicznym, nie może uzasadniać twierdzenia o swoistej restytucji poprzednio obowiązujących unormowań prawnych i obowiązku rozpatrywania na ich podstawie wniosku skarżącej spółki. Nie można bowiem pominąć i tej okoliczności, że w dniu 3 września 2015r. weszła w życie ustawa z dnia 12 czerwca 2015r. o zmianie ustawy o grach hazardowych (Dz.U. poz. 1201). Ustawa ta została notyfikowana Komisji Europejskiej w dniu 5 listopada 2014r. pod numerem 2014/0537/PL. Wprawdzie stosownie do art. 1 pkt 37 tej ustawy art. 138 ust. 1 u.g.h. został uchylony, lecz z mocy art. 1 pkt 36 lit. b do art. 135 u.g.h. został dodany ust. 2a, który to przepis otrzymał brzmienie: "Zezwolenia, o których mowa w art. 129 ust. 1, nie mogą być przedłużane". Przepis art. 129 ust. 1 u.g.h. na mocy art. 1 pkt 33 ustawy zmieniającej otrzymał natomiast brzmienie: "Działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy jest prowadzona, do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń, przez podmioty, którym ich udzielono, według przepisów dotychczasowych, o ile ustawa nie stanowi inaczej". Porównanie treści art. 129 ust. 1 oraz art. 138 ust. 1 u.g.h. przed tą zmianą z treścią art. 129 ust. 1 u.g.h. po tej zmianie i art. 135 ust. 2a dodanym do u.g.h. ustawą zmieniającą prowadzi do wniosku, że stan prawny odnoszący się do zakazu zmiany zezwoleń w zakresie przedłużania ich ważności nie uległ istotnej zmianie. W uzasadnieniu do projektu ustawy wyjaśniono, że zmiana art. 129 ust. 1 u.g.h. ma charakter stylistyczny i doprecyzowujący brzmienie przepisów do terminologii i sposobu zredagowania wcześniejszych przepisów ustawy. Zmianę polegającą na uchyleniu art. 138 ust. 1 u.g.h. i dodaniu ust. 2a do art. 135 u.g.h. uzasadniono tym, że zakaz przedłużania zezwoleń wpisuje się w ogólny zakres regulacji art. 135, odnoszącego się w głównej mierze do zmiany zezwoleń. Wskazano na charakter doprecyzowujący i porządkujący tej zmiany. W tej sytuacji przyjęcie stanowiska, że zakaz przedłużania zezwoleń na działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach udzielonych przed wejściem w życie u.g.h. w podobnych lub identycznych stanach faktycznych raz miałyby zastosowanie a w innych nie z uwagi na brak notyfikacji, pozostawałoby w sprzeczności z zasadą demokratycznego państwa prawa i legalizmu. Mając powyższe na względzie za nieuzasadnione należy uznać podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 1 pkt 4 i 11 w zw. z art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34/WE z uwzględnieniem wykładni tych przepisów podanej w wyroku TSUE z dnia 19 lipca 2012r. w połączonych sprawach C-213/11, C-214/11, C-217/11 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. a), art. 6 ust. 1, art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 129 ust. 1 i 2, art. 135 ust. 2, art. 138 ust. 1 i art. 144 u.g.h. przez błędną systemową wykładnię polegającą na wadliwym przyjęciu, że art. 138 ust. 1 u.g.h. nie jest "przepisem technicznym" w rozumieniu art. 1 pkt 4 i 11 dyrektywy 98/34/WE oraz naruszenia art. 4 ust. 3 i art. 19 ust. 1 TUE oraz art. 267 TfUE w zw. z art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34/WE przez bezzasadne przyjęcie, że Dyrektor Izby Celnej w [...] jako krajowy organ władzy publicznej nie był władny do odmowy zastosowania przepisu technicznego. Nie są również zasadne zarzuty skargi naruszenia art. 187 § 1 i § 3 w zw. z art. 122 i art. 191 o.p. oraz art. 121 § 1 w zw. z art. 124 i art. 187 § 1 o.p. Organ – stosując się do zawartego przez TSUE w wyroku z dnia 19 lipca 2012r. nakazu – w obszernym uzasadnieniu decyzji szczegółowo wskazał okoliczności – jego zdaniem – potwierdzające brak istotnego wpływu przepisów przejściowych u.g.h. na obrót automatami, co w konsekwencji pozwaliłoby uznać je za przepisy techniczne w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE. Przedstawiając dane dotyczące dynamiki nabyć i dostawy wewnątrzwspólnotowej automatów do gier hazardowych w poszczególnych latach, podkreślił, że tabela 1 nie obejmuje towarów opisanych w deklaracjach jako "gry z ekranem" oraz "gry z monitorem". W zestawieniu w tabeli 2 uwzględnił dane dotyczące "gier z ekranem" oraz "gier z monitorem" (strona 15 – 16 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Organ przedstawił dane z systemu obsługi zgłoszeń celnych oraz INTRASTAT dotyczące przywiezionych do Polski towarów objętych kodem CN 95043010 w latach 2009 – 2011. Nawet jeżeli dane te obejmowały nie tylko automaty do gier losowych, ale również konsole i urządzenia do gier wideo (zręcznościowych lub logicznych) uruchamiane monetami, banknotami, kartami bankowymi, żetonami lub jakimikolwiek innymi środkami płatniczymi, to okoliczność ta nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie tylko z przyczyn już wyżej przedstawionych, ale również dlatego, że przedmiotem analizy organu były także inne czynniki mające istotny wpływ na dynamikę nabyć i dostawy wewnątrzwspólnotowej automatów do gier hazardowych takie jak: konieczność wymiany automatów zarejestrowanych w latach 2003 – 2005 z uwagi na długość ich eksploatacji (5 lat i 8 miesięcy dla automatów zarejestrowanych w 2003r., 6 lat dla automatów zarejestrowanych w 2004r. oraz 4 lata i 6 miesięcy dla automatów zarejestrowanych w 2005r.), wykrywanie nieprawidłowości i związane z tym cofanie zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, porównanie ilości faktycznie eksploatowanych automatów z zarejestrowanymi, które mogły być eksploatowane, lecz nie były (bo stanowiły zapasy magazynowe), możliwość przeprogramowania automatów w sposób nie pozbawiający ich istotnych właściwości. Organ administracji stwierdził też, że ilość automatów, jaka faktycznie będzie mogła być eksploatowana na rynku zostanie ograniczona, ale nie oznacza to, że nie będą one mogły przedmiotem obrotu na rynku wewnętrznym w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE i nie będą mogły być w nich dokonywane zmiany w celu dalszego wykorzystania. Wbrew twierdzeniom skarżącej spółki okoliczność, że w 2011r. liczba osób uzależnionych od hazardu przekroczyła 3 000 nie oznacza, że miało na to wpływ wejście w życie u.g.h. "faworyzującej i dozwalającej na propagowanie w społeczeństwie hazardu objętego monopolem państwa". Organ administracji, przytaczając dane statystyczne dotyczące lat 2004 – 2009 wykazał istnienie zależności pomiędzy wzrostem liczby zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych uzyskanych w czasie obowiązywania ustawy o grach i zakładach wzajemnych, zwiększeniem dostępności tego rodzaju automatów, a wzrostem liczby osób uzależnionych od hazardu i kosztów związanych z ich leczeniem. Dalszy wzrost liczby osób uzależnionych od hazardu już po wejściu w życie u.g.h. – w 2011r. był już tylko następstwem zwiększonej dostępności automatów do gier o niskich wygranych w poprzednim okresie czasu. Faktem notoryjnym jest, że tego rodzaju automaty były wówczas powszechnie dostępne (w lokalach gastronomicznych, handlowych, usługowych zwłaszcza w miejscowościach wypoczynkowych). Nie budzi też wątpliwości, że znaczna część tych automatów zarówno w 2010r., jak i w 2011r. była jeszcze wykorzystywana do urządzania gier na podstawie zezwoleń uzyskanych przed wejściem w życie u.g.h., jak również bez takich zezwoleń. Organ administracji trafnie wykazał, odnosząc się do specyfiki działalności branży hazardowej, że interes społeczny (interes publiczny), pozostający – jak zauważa Trybunał Konstytucyjny – w kolizji z interesem przedsiębiorstw hazardowych, uzasadnia danie mu priorytetu właśnie z uwagi na zagrożenia jakie dla ogółu społeczeństwa niesie hazard przy iluzorycznych tylko korzyściach z gry. Skarżąca spółka w sposób przekonujący tych ustaleń nie podważyła. Ograniczenie zysków z tego typu działalności uzasadnione jest nadrzędnymi celami porządku publicznego i proporcjonalne w odniesieniu do założonego celu (art. 56 TfUE). Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. b.a.