I OSK 1190/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędzia del. WSA Jolanta Górska Protokolant: starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Ministra Infrastruktury i Budownictwa oraz Prezydenta m.st. Warszawy wykonującego zadania starosty od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1686/17 w sprawie ze skargi C. S., L. W. oraz E. C. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2) zasądza od C. S., L. W. oraz E. C. solidarnie na rzecz Ministra Rozwoju kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3) zasądza od C. S., L. W. oraz E. C. solidarnie na rzecz Prezydenta m.st. Warszawy wykonującego zadania starosty kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 9 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1686/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi C. S., L. W. i E. C. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia, uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od organu na rzecz skarżących 731 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z [...] października 2015 r., nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z [...] maja 1956 r., nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia części nieruchomości położonej w G., w granicach administracyjnych Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa - W., zapisanej w Kw [...] o pow. 30.045 m2 z ogólnej pow. 43.012 m2, stanowiącej własność J. S.. Pismem z 18 listopada 2015 r. C. S. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister Infrastruktury i Budownictwa (dalej także jako Minister) zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2017 r. utrzymał w mocy ww. decyzję z [...] października 2015 r. W uzasadnieniu wskazał, że w orzeczeniu z [...] maja 1956 r. nie stwierdzono wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 4, 5, 6 i 7 k.p.a. Nadto kontrolowane orzeczenie nie zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.). Organem właściwym do orzekania o wywłaszczeniu było bowiem, według art. 10 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31), dalej: "dekret", prezydium wojewódzkiej rady narodowej właściwe według miejsca położenia nieruchomości. Na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 1951 r. w sprawie zmiany granic miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. z 1951 r. Nr 27, poz. 199) Górce Nowe zostały włączone do m.st. Warszawy, a tym samym organem właściwym do orzekania w sprawie wywłaszczenia było Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie. Jak wynika z akt archiwalnych, w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości zostało wydane przez Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie w dniu [...] maja 1953 r. orzeczenie o nr [...], które następnie zostało uchylone orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z [...] maja 1956 r., nr [...]. Tym samym, skoro orzeczenie z [...] maja 1956 r. zostało uchylone, to orzeczenie będące przedmiotem niniejszego postępowania nie rozstrzygało sprawy już rozstrzygniętej innym orzeczeniem. Nie zaistniała zatem przesłanka z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Zdaniem Ministra w rozpatrywanej sprawie nie można stwierdzić wydania orzeczenia z [...] maja 1956 r. bez podstawy prawnej albowiem istniał przedmiot kontrolowanego postępowania w postaci nieruchomości, co do której dopuszczalne było wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie wywłaszczenia na podstawie przepisów dekretu oraz wniosku podmiotu ubiegającego się o wywłaszczenie, tj. Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych Warszawa - Wschód z 17 stycznia 1953 r. Rażące naruszenie prawa musi być zaś oczywiste, wyraźne i bezsporne, tym samym występuje wówczas, gdy proste zestawienie treści przepisu z treścią rozstrzygnięcia wskazuje na ich oczywistą niezgodność. Dekret regulował m.in. tryb wywłaszczania nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych. Ową "niezbędność" nieruchomości do realizacji narodowych planów gospodarczych potwierdzało wydanie przez Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego zezwolenia na nabycie nieruchomości w trybie art. 5 dekretu. Przepis ten stanowił, iż zezwolenia na nabycie nieruchomości udzielał Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na wniosek wykonawcy narodowych planów gospodarczych, jeżeli uznał, że nieruchomość jest niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz, że przewidziane były środki na jej nabycie. Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego udzielił 21 grudnia 1951 r. zezwolenia dotyczącego inwestycji polegającej na budowie osiedla mieszkaniowego i bazy sprzętu. Zezwolenie to nie zostało poprzedzone uzyskaniem opinii Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej, albowiem zostało wydane przed wejściem w życie ustawy zmieniającej dekret z dnia 29 grudnia 1951 r. (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 25), zaś zgodnie z art. 4 ustawy zmieniającej czynności dokonane przed nowelizacją pozostawały w mocy. Tym samym wydanie zezwolenia przed nowelizacją dekretu było skuteczne i potwierdzało niezbędność nieruchomości dla realizacji narodowych planów gospodarczych, także na gruncie przepisów po nowelizacji. Ponadto do wniosku Centralnego Zarządu Budowy Miast i Osiedli z 21 grudnia 1951 r. o wydanie zezwolenia załączono zaświadczenie lokalizacyjne nr [...] Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 17 grudnia 1951 r., nr [...], zezwolenie Ministra Budownictwa Miast i Osiedli na zgłoszenie ww. wniosku oraz plan sytuacyjny. Wobec powyższego nie doszło do naruszenia art. 5 dekretu. Po uzyskaniu zezwolenia na nabycie nieruchomości inwestor (wykonawca narodowych planów gospodarczych) obowiązany był wezwać właściciela nieruchomości do dobrowolnego jej odstąpienia za cenę określoną zgodnie z art. 28 dekretu (art. 8 ust. 1 dekretu). W przedmiotowej sprawie wykonawca narodowych planów gospodarczych skierował za zgodą Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego (pismo z 21 grudnia 1951 r.) do właścicieli poszczególnych nieruchomości wezwanie zbiorowe z 3 grudnia 1952 r., wskazując, że cena nieruchomości zostanie określona na podstawie art. 28 dekretu. Jak wynika z akt sprawy, wezwanie było wywieszone na tablicy ogłoszeń Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa - W. od 7 grudnia 1952 r. do 23 grudnia 1952 r. Minister powołał również art. 13 ust. 1 dekretu przed nowelizacją, podnosząc, że w niniejszej sprawie wniosek inwestora się nie zachował. Niemniej jednak, jak wynika z treści orzeczenia z [...] maja 1956 r., wniosek został złożony 17 stycznia 1953 r. i zostały do niego załączone wymagane dokumenty, w tym m.in. zaświadczenie lokalizacyjne, wezwanie właścicieli do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości oraz mapa sytuacyjna. Zdaniem organu nie można zatem stwierdzić, aby doszło do naruszenia ww. przepisu. Odnosząc się do art. 18 ust. 1 dekretu organ ten wskazał, że wobec braku w zachowanych aktach archiwalnych zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, nie można było dokonać oceny jego prawidłowości w postępowaniu nadzorczym. Nadto z akt archiwalnych wynika, że pismem z 12 maja 1953 r. (wywieszonym na tablicy ogłoszeń od 19 maja 1953 r. do 4 czerwca 1953 r.) organ poinformował o rozprawie wywłaszczeniowo - odszkodowawczej, którą wyznaczono na 29 maja 1953 r. Nie doszło zatem do naruszenia przepisu art. 18 ust. 1, ani art. 20 ust. 1 dekretu. Minister stwierdził również, że orzeczenie z [...] maja 1956 r. zawiera wszystkie wymagane elementy (art. 21 ust. 1 i 2 dekretu). W jego ocenie nie została spełniona żadna z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, określonych w art. 156 § 1 k.p.a., a zatem brak było podstaw do wyeliminowania ww. orzeczenia z obrotu prawnego w kontrolowanej części. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli C. S., L. W. oraz E. C.. Zarzucili, że w orzeczeniu z [...] maja 1956 r. podany został nieprawdziwy cel wywłaszczenia w postaci budowy przez Dyrekcję Budowy Osiedli Robotniczych Warszawa - Wschód osiedla mieszkaniowego, który w dacie wydania orzeczenia wywłaszczeniowego był już zrealizowany. Decyzja ta była zatem niewykonalna już w momencie jej wydania, a jej niewykonalność miała charakter trwały oraz rażąco naruszała przepisy dekretu. Skarżący wskazali również na naruszenie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej z 1956 r. pomimo, że decyzja ta dotyczyła sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, tzn. decyzją wywłaszczeniową Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z [...] maja 1953 r. nr [...], która została uchylona decyzją z [...] maja 1956 r., co oznacza, że decyzja uchylająca wywoływała skutki najwcześniej 28 maja 1956 r., zaś co najmniej do tego dnia w obrocie prawnym pozostawało orzeczenie z [...] maja 1953 r. Nadto ich zdaniem okoliczności sprawy wskazują, iż przed wydaniem decyzji z [...] maja 1956 r. nie doszło do wezwania właściciela do przekazania nieruchomości w zamian za nieruchomość zamienną lub też za cenę określoną według art. 28 dekretu. Brak jest bowiem przekonujących dowodów na to, iż wezwanie to zostało w rzeczywistości wywieszone na tablicy ogłoszeń Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa-W.. Skarżący podali również, że organ nie odniósł się do faktu, iż dla przedmiotowej nieruchomości prowadzona jest obecnie księga wieczysta o nr [...], w której Dziale II skarżący wpisani są jako właściciele, zaś w Dziale III wpisana jest m.in. hipoteka umowna kaucyjna na podstawie umowy z 19 października 1960 r. Treść księgi wieczystej wskazuje zatem, że Skarb Państwa nie dokonał nigdy wpisu na podstawie decyzji o wywłaszczeniu. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podał, że jest ona uzasadniona, choć nie wszystkie zarzuty skargi zasługiwały na uwzględnienie. Sąd ten zauważył, że orzeczeniem z [...] maja 1953 r. Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie, na skutek wniosku Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych Warszawa – Wschód, zgłoszonego 17 stycznia 1953 r., orzekło w pkt 14 o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa części nieruchomości, zapisanej w księdze wieczystej [...] o pow. 30.045 m2, stanowiącej własność J. S.. Orzeczenie to weszło do obrotu prawnego poprzez doręczenie w formie obwieszczenia w trybie art. 24 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 2 dekretu (było wywieszone w siedzibie Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa-W. od 10 czerwca do 25 czerwca 1953 r.). Następnie orzeczeniem z [...] maja 1956 r. Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie, działając na podstawie art. 100 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm.) orzekło w pkt 1 o uchyleniu w całości orzeczenia z [...] maja 1953 r. Orzeczenie kasacyjne przekazano Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa-W. 23 maja 1956 r. celem doręczenia go w trybie obwieszczenia poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń na okres 14 dni. [...] 1956 r. Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie ponownie orzekło w pkt 14 o wywłaszczeniu części ww. nieruchomości. Zdaniem Sądu pierwszej instancji trafnie zatem wskazali skarżący, że w niniejszej sprawie nie zostało wyjaśnione, czy orzeczenie wywłaszczeniowe z 1953 r. w pkt 14 zostało uchylone orzeczeniem kasacyjnym z 1956 r. Uszło uwadze Ministra, że z dostępnego materiału dowodowego wynika, że orzeczenie kasacyjne wydane w trybie art. 100 r.p.a. (odpowiednik obecnego art. 155 k.p.a.) w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej ([...] 1956 r.) nie zostało jeszcze wprowadzone do obrotu prawnego. Z ówczesnych przepisów prawa i treści orzeczenia kasacyjnego nie wynika zaś, że tego typu orzeczenie kasacyjne jest natychmiast wykonalne (art. 74 ust. 3 i art. 80 ust. 1 r.p.a.). Z treści ówczesnych przepisów prawa i treści orzeczenia kasacyjnego nie wynika, że akt ten jest ostateczny w administracyjnym toku instancji (art. 76 ust. 2 r.p.a.). Wobec tego w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie można uznać, że [...] 1956 r. orzeczenie z 1953 r. w pkt 14 zostało uchylone i że wobec tego nie wystąpiła przesłanka nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Zdaniem tego Sądu trafnie też wskazali skarżący, że w niniejszej sprawie nie zostało wyjaśnione, czy orzeczenie z [...] maja 1956 r. zostało wydane celem nabycia przez Skarb Państwa na zasadach wywłaszczenia części przedmiotowej nieruchomości jako niezbędnej w dacie wydania tego orzeczenia dla realizacji narodowych planów gospodarczych (art. 1, art. 3 ust. 1, art. 21 ust. 1 dekretu), czy też wydanie tego orzeczenia nastąpiło tylko po to, aby aktem tym uregulować na rzecz Skarbu Państwa stan prawny przedmiotowego gruntu. Jak wynika z akt sprawy 24 listopada 1951 r. sporządzony został plan sytuacyjno-wysokościowy. Na planie tym w obszarze oznaczonym A-B-C-D-A znajdowała się część przedmiotowej nieruchomości (opinia geodezyjna z 26 marca 2015 r. wraz z załącznikami). W zaświadczeniu lokalizacyjnym z 17 grudnia 1951 r. wskazano, że teren ten przewidziany jest dla Stołecznej Dyrekcji Osiedli Robotniczych i Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie wyraziło zgodę na lokalizację szczegółową na tymże gruncie osiedla pracowniczego. Z wniosku Stołecznej Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w Warszawie z 20 grudnia 1951 r. o zezwolenie na nabycie m.in. tego terenu pod budownictwo osiedlowe w trybie dekretu, zezwolenia z 21 grudnia 1951 r. i wniosku terenowego z 22 grudnia 1951 r. wynika, że nabycie spornego terenu pod budowę osiedla J. jest niezbędne celem realizacji narodowego planu gospodarczego (planu inwestycyjnego na rok 1952). 20 grudnia 1951 r. Państwowa Komisja Planowania Gospodarczego wyraziła zgodę na lokalizację ogólną osiedla mieszkaniowego i bazy sprzętu dla Pałacu Kultury i Nauki (zaświadczenie lokalizacyjne Nr [...]). 20 grudnia 1951 r. Z-ca Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego wydał Stołecznej Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w Warszawie jako wykonawcy narodowych planów gospodarczych zezwolenie na nabycie spornego gruntu pod budownictwo osiedlowe i na zbiorowe wezwanie wszystkich właścicieli. 10,11 i 14 stycznia 1952 r. dokonano ustaleń na gruncie J. S.. Pismem z 3 grudnia 1952 r. wezwano J. S. do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości, wskazując, że nieruchomość objęta jest pod budowę osiedla i że wezwanie do zawarcia umowy winno nastąpić w terminie 15-dniowym, pod rygorem wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego w trybie dekretu. Wezwanie wywieszono na tablicy ogłoszeń w siedzibie Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa-W. w dniach 7 grudnia - 23 grudnia 1952 r. (pismo Prezydium DRN Warszawa-W. z 29 grudnia 1952 r.). Następnie Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych Warszawa –Wschód zgłosiła organowi 17 stycznia 1953 r. wniosek wywłaszczeniowy (wniosek ten nie zachował się, ale został wskazany w uzasadnieniu orzeczeń wywłaszczeniowych z 1953 r. i 1956 r.). Pismem z 12 maja 1953 r. Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie skierowało w trybie obwieszczenia do J. S. zawiadomienie o terminie rozprawy wywłaszczeniowej, wskazując termin rozprawy na 29 maja 1953 r. Orzeczeniem z [...] maja 1953 r. Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie orzekło w pkt 14 o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości. Uchwałą Prezydium Rządu nr [...] z [...] maja 1955 r. postanowiono przekazać Osiedle Mieszkaniowe P. w zarząd i użytkowanie Ministerstwu Szkolnictwa Wyższego wraz z urządzeniami i pełnym wyposażeniem. Z wytycznych do planu wykorzystania Osiedla P. (załącznik do uchwały nr 354/55) wynika, że Minister Szkolnictwa Wyższego ma zapewnić zakwaterowanie na tym Osiedlu ok. 3000 studentów i podjąć niezwłoczne czynności przygotowawcze dla przejęcia części mieszkalnej Osiedla w porozumieniu z pełnomocnikiem Rządu ds. budowy Pałacu Kultury i Nauki oraz administracją radziecką Osiedla J.. Następnie orzeczeniem z [...] maja 1956 r. Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie, działając na podstawie art. 100 r.p.a. orzekło w pkt 1 o uchyleniu w całości orzeczenia z [...] maja 1953 r. nr [...]. Tego samego dnia Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie ponownie wydało orzeczenie o tej samej sygnaturze i w pkt 14 orzekło o wywłaszczeniu tej samej nieruchomości. Stwierdzenie prawomocności orzeczenia z 1956 r. nastąpiło 12 stycznia 1970 r. Decyzją z [...] stycznia 1970 r., nr [...] Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie sprostowało orzeczenie wywłaszczeniowe z 1956 r. W kompleksowych wytycznych urbanistycznych stanowiących załącznik do decyzji lokalizacyjnej Nr [...] wskazano, że na terenie J. zrealizowano kompleksowo w latach 1950-1951 osiedle mieszkaniowe dla budowniczych PKiN. Z kolei z pisma Urzędu Dzielnicowego Warszawa – W. z 4 listopada 1982 r. wynika, że teren objęty decyzją lokalizacyjną nr [...] z 19 października 1979 r. od 1950 r. pozostaje w użytkowaniu Zarządu Osiedla Akademickiego P. O wybudowaniu budynków typu hotelowego na terenie Osiedla P. w latach 1950-1951 i o władaniu tym Osiedlem przez Ministerstwo Edukacji Narodowej wspomina Raport z oszacowania nieruchomości z 10 stycznia 1994 r. Władanie przez Ministerstwo Szkolnictwa Wyższego terenem Osiedla P. od 1955 r. lub od 1956 r. potwierdza też Ministerstwo Edukacji Narodowej w piśmie z 5 sierpnia 1993 r. i 15 czerwca 1992 r. Z kolei następny raport z szacowania nieruchomości z 10 stycznia 1994 r. wspomina o wybudowaniu 6 budynków drewnianych, stanowiących część Osiedla P., które zostało wybudowane w 1950-1951 r. dla potrzeb budowniczych PKiN i które po zakończeniu budowy Pałacu zostało przekazane i przeznaczone na osiedle mieszkaniowe dla studentów i pracowników warszawskich uczelni wyższych. Zdaniem Sądu pierwszej instancji trafnie zatem wskazali skarżący, że w niniejszej sprawie nie zostało wyjaśnione, czy sporna nieruchomość w okresie od złożenia wniosku o wywłaszczenie do daty wydania orzeczenia wywłaszczeniowego z [...] maja 1956 r. była cały ten czas niezbędna dla realizacji narodowego planu gospodarczego w postaci budowy osiedla pracowniczego dla budowniczych PKiN, czy też na spornej części nieruchomości J. S. już przed złożeniem wniosku wywłaszczeniowego lub przed wydaniem orzeczenia wywłaszczeniowego z [...] maja 1956 r. to osiedle pracownicze zostało zrealizowane, a infrastruktura osiedlowa została przekazana na potrzeby szkolnictwa wyższego. Okoliczność ta ma istotne znaczenie dla sprawy, ponieważ jeżeli już w momencie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego lub w toku postępowania wywłaszczeniowego okazałoby się, że nie istniały lub odpadły powody stanowiące podstawę do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego (nieruchomość od początku była lub w toku postępowania przestała być niezbędna na cel wywłaszczenia), to organ zobligowany byłby do wydania orzeczenia o odmowie wywłaszczenia (art. 21 ust. 1 dekretu). Zrealizowanie w całości celu wywłaszczenia na nieruchomości przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej powoduje to, że stosunki między inwestorem, a właścicielem nieruchomości kształtują się według zasad prawa cywilnego, a roszczenia z tego tytułu należą do drogi postępowania cywilnego. W takim przypadku zastosowanie instytucji wywłaszczenia kwalifikowane jest jako rażące naruszenie prawa (por. wyrok NSA z 7 października 2003 r. sygn. akt I SA 3160/01). Sąd ten zauważył, że z akt niniejszej sprawy wynika, że brak ujawnienia nabycia spornej nieruchomości przez Skarb Państwa w księdze wieczystej wynika nie tyle z wadliwie określonego przedmiotu wywłaszczenia, ale z zaniechania dokonania tego we właściwym czasie, tj. przed ujawnieniem swych praw spadkowych przez spadkobierców J. S. (postanowienie Sądu Okręgowego z [...] września 2011 r., sygn. akt [...]). Wobec tego, że Minister w ramach postępowania odwoławczego nie wyjaśnił w sposób dokładny i wszechstronny opisanych wyżej zagadnień eksponowanych w pkt 1 i 2 wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z istotnym i mogącym mieć wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd ten nie podzielił zarzutu z pkt 3 skargi. W ocenie tego Sądu Minister prawidłowo uznał, że wezwanie J. S. do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń. Wezwanie zbiorowe było przekazane do trybu obwieszczenia zgodnie z zezwoleniem z 20 grudnia 1951 r. Stołeczna Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych zwróciła się pismem z 31 grudnia 1951 r. do Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa - W. o wywieszenie na tablicy ogłoszeń przedmiotowego wezwania zbiorowego. Prezydium DRN Warszawa – W. pismem z 29 grudnia 1952 r. zwróciło wezwania i poinformowało Dyrekcję Budowy Osiedli Robotniczych Warszawa – Wschód, że wezwania były wywieszone na tablicy od 7 grudnia do 23 grudnia 1953 r. Okoliczności te, zdaniem Sądu pierwszej instancji, tworzą spójny ciąg zdarzeń i nie budzą wątpliwości. W niniejszej sprawie nie było podstaw do zaofiarowania J. S. nieruchomości zamiennej tytułem odszkodowania, ponieważ jak wykazała wizja w terenie (styczeń 1952 r.) projektowana do wywłaszczenia część nieruchomości J. S. nie była zabudowana budynkami mieszkalnymi i gospodarskimi, a więc stanowiła grunt rolny, a nie gospodarstwo rolne (wniosek terenowy nr [...], wykaz z 18 stycznia 1952 r.- poz. 6). Brak wskazania w wezwaniu konkretnej ceny nabycia nie stanowił też rażącego naruszenia prawa (por. uchwała NSA z 21 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OPS 2/08). Zdaniem Sądu pierwszej instancji dla niniejszej sprawy nie miało istotnego znaczenia to, czy Skarb Państwa dokonał wpisu prawa własności do księgi wieczystej na podstawie orzeczenia wywłaszczeniowego z 1956 r. i obciążenie nieruchomości w późniejszym czasie hipoteką. Badanie legalności tego orzeczenia w aspekcie wad nieważności z art. 156 § 1 k.p.a. dotyczyło bowiem stanu faktycznego i prawnego najpóźniej z daty wydania tego orzeczenia. Sąd ten w wytycznych nakazał Ministrowi wyjaśnienie i ocenę czy kwestionowane orzeczenie wywłaszczeniowe z [...] maja 1956 r. w dacie jego wydania dotyczyło sprawy już poprzednio rozstrzygniętej orzeczeniem z [...] maja 1953 r., a także, czy, a jeżeli tak, to kiedy na przedmiotowej części nieruchomości zrealizowano osiedle pracownicze dla budowniczych PKiN, a następnie oceni to zagadnienie w kontekście przesłanki "niezbędności" tej części nieruchomości dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Organ odwoławczy oceni, czy zgromadzony dotychczas materiał dowodowy jest wystarczający do wyjaśnienia wskazanych wyżej zagadnień. Jeżeli Minister uzna, że zebrane dowody nie są wystarczające do ustalenia stanu faktycznego sprawy, to przeprowadzi z urzędu uzupełniające postępowanie dowodowe w trybie art. 136 k.p.a. Odnosi się to zwłaszcza do wyjaśnienia kwestii realizacji infrastruktury osiedla pracowniczego dla budowniczych PKiN, ponieważ dostępne dowody nie wskazują, czy sporny grunt rolny J. S. był zagospodarowany pod konkretne elementy tego osiedla, a jeżeli tak, to kiedy. Z akt administracyjnych nie wynika zwłaszcza to, czy zrealizowanie celu wywłaszczenia nastąpiło między grudniem 1951 r., a majem 1952 r., jak twierdzą skarżący. W zależności od poczynionych ustaleń organ odwoławczy wyda stosowne rozstrzygnięcie, które uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Z tych względów Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z lit. a p.p.s.a. orzekł jak na wstępie. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli: Minister Infrastruktury i Budownictwa oraz Prezydent m.st. Warszawy. Minister reprezentowany przez radcę prawnego zaskarżył wyrok w całości. Domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenia skargi, ewentualnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Nadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania. I. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 w zw. z art. 5 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (tj. Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31) przez błędną wykładnię, polegającą na: - przyjęciu nietrafnej tezy, iż wywłaszczenie nieruchomości na gruncie przepisów dekretu było niedopuszczalne, jeżeli cel wywłaszczenia, rozumiany jako inwestycja budowlana, został zrealizowany przed wydaniem orzeczenia wywłaszczeniowego, - błędnym uznaniu, że celem wywłaszczenia mogła być tylko realizacja inwestycji budowlanej, podczas gdy z dotychczasowego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że celem wywłaszczenia jest również późniejsze korzystanie z nieruchomości przez państwową jednostkę organizacyjną i realizacja na tej nieruchomości zadań publicznych. II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z. z art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. przez: - błędne uznanie, iż organ nie wyjaśnił kwestii niezbędności przedmiotowej nieruchomości dla realizacji narodowych planów gospodarczych; - błędne uznanie, że organ nadzoru w decyzji z [...] kwietnia 2017 r. nie wyjaśnił, czy orzeczenie z [...] maja 1956 r. zostało wydane w sprawie uprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną; - błędne uznanie, że organ nie odniósł się do zagadnień eksponowanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, podczas gdy kwestie te zostały wyjaśnione już w decyzji organu z [...] października 2015 r. i nie było konieczności powielania w całości tego samego uzasadnienia, skoro utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję; 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do argumentacji zawartej w decyzji z [...] października 2015 r., nr [...], (która to decyzja została utrzymana w mocy decyzją z [...] kwietnia 2017 r., nr [...]), na poparcie tezy, iż objęcie nieruchomości we władanie przed wywłaszczeniem lub też zrealizowanie celu wywłaszczenia przed wydaniem orzeczenia wywłaszczeniowego, nie stanowi na gruncie dekretu z 26 kwietnia 1949 r. przejawu rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., która to argumentacja została oparta na treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1252/14; 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. 153 p.p.s.a przez: - błędne sformułowanie wytycznych co do dalszego postępowania, tj. brak wskazania konkretnych czynności, które powinien wykonać organ w celu uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie; - sformułowanie wytycznych co do dalszego postępowania, które już zostały zrealizowane przez organ nadzoru w trakcie postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji; 4. art. 106 § 4 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie faktów powszechnie znanych, tj. faktu zrealizowania inwestycji (budowy osiedla robotniczego "P.") w 1952 r. oraz faktu przekazania tego osiedla w zarząd Ministerstwu Edukacji Narodowej w 1955 r.; 5. art. 133 § 1 p.p.s.a. przez oparcie wyroku na niepełnej analizie i nietrafnej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, co przejawia się w niedostrzeżeniu okoliczności, iż akta archiwalne dotyczące kontrolowanego orzeczenia na skutek upływu ok. 60 lat od daty wywłaszczenia zachowały się tylko w szczątkowym zakresie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Minister rozwinął powyższe zarzuty. Prezydent m.st. Warszawa reprezentowany przez radcę prawnego zaskarżył wyrok Sądu pierwszej instancji w całości. Wniósł o uchylenie tego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 1 pkt 4 p.p.s.a. w związku z art. 73 i 100 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem poprzez niedokonanie w uzasadnieniu wyroku wyjaśnienia prawnego obejmującego wykładnię przepisów rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. Nr 36 poz. 341, ze zm.) i wskazanie skutków prawnych wydania w tym samym dniu decyzji kasacyjnej i rozstrzygającej ponownie w przedmiocie sprawy, a powierzenie wyjaśnienia i oceny prawnej tego zagadnienia Ministrowi Infrastruktury i Budownictwa; 2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z lit a p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. i art. 101 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem poprzez brak wyjaśnienia i wskazania uzasadnienia prawnego dla uznania, że wystąpiła przesłanka nieważności polegająca na pozostawaniu w obrocie dwóch orzeczeń w tym samym przedmiocie, w sytuacji, gdy w dacie wydania orzeczenia z [...] maja 1956 r. nie obowiązywały przepisy przewidujące stwierdzenie nieważności z powodów określonych w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., a art. 101 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnem takiej przesłanki nieważności nie identyfikował; 3. naruszenie przepisów postępowania poprzez przyjęcie, że nie wyjaśniono czy nieruchomość była w okresie od złożenia wniosku o wywłaszczenie do daty wydania orzeczenia wywłaszczeniowego cały czas niezbędna dla realizacji narodowego programu gospodarczego (art. 21 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych), podczas gdy ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika, że nieruchomość była cały czas niezbędna dla realizacji narodowego planu gospodarczego polegającego na budowie osiedla pracowniczego, które taką funkcję posiada do czasów obecnych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Prezydent rozwinął powyższe zarzuty. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Ministra skarżący wnieśli o jej oddalenie w całości i zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydenta skarżący także wnieśli o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Na wstępie zważyć należy, że zaskarżone do sądu administracyjnego w niniejszej sprawie decyzje zostały podjęte w nadzwyczajnym trybie stwierdzenia nieważności decyzji określonym w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji stanowi nadzwyczajny środek weryfikacji decyzji administracyjnej, będący wyjątkiem od zasady trwałości decyzji wyrażonej w art. 16 k.p.a. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej wymaga jednoznacznego ustalenia, że decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy (oczywisty) przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., które to wady, wyliczone w sposób wyczerpujący w ww. przepisie prawa, stanowią przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Przesłanki te należy interpretować w sposób ścisły. Wskazać należy, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej organ administracji orzeka jako organ kasacyjny na podstawie przepisów i stanu faktycznego obowiązujących w dacie wydani decyzji podlegającej ocenie pod względem istnienia przesłanek do stwierdzenia jej nieważności. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Dla stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) nie wystarczy jednak sama "oczywistość" naruszenia. Należy bowiem również stwierdzić "rażący" charakter tego naruszenia, dokonując jego oceny przede wszystkim przez pryzmat skutków prawnych wywołanych przez decyzję. Przy tym skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 170/10, LEX nr 672887). O rażącym naruszeniu prawa decydują zatem występujące łącznie: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Z uwagi na to, że dla stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. konieczne jest wykazanie, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, w tego rodzaju postępowaniu nie wystarczy powołanie się na okoliczność naruszenia prawa jak w zwykłym postępowaniu odwoławczym. W tym postępowaniu istnieje konieczność wykazania kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1433/07, LEX nr 490611). Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 883/05, LEX nr 299873). Dodać przy tym należy, że organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie rozstrzyga sprawy co do meritum. Podkreślenia wymaga, że w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji nie przeprowadza się nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, która jest przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania. W wyroku z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1822/11 (LEX nr 1336326) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych i nie może stanowić trybu konkurencyjnego w stosunku do postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym, w którym doszłoby do ponownego badania sprawy od strony faktycznej. Z tego względu w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności nie mogą być korygowane nieprawidłowości w zakresie postępowania dowodowego. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć tylko ustalenia, czy decyzje - których wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy - obarczone są wadami, enumeratywnie wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a." Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2006 r. sygn. I OSK 883/2005). Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów skarg kasacyjnych wniesionych w niniejszej sprawie należy stwierdzić, że obydwie skargi kasacyjne zawierają usprawiedliwione podstawy. Z niekwestionowanych okoliczności faktycznych niniejszej sprawy wynika, że orzeczeniem z [...] maja 1953 r. Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie, na skutek wniosku Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych Warszawa – Wschód, zgłoszonego 17 stycznia 1953 r., orzekło w pkt 14 o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa części nieruchomości, zapisanej w księdze wieczystej [...] o pow. 30.045 m2, stanowiącej własność J. S.. Orzeczenie to weszło do obrotu prawnego poprzez doręczenie w formie obwieszczenia w trybie art. 24 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 2 dekretu (było wywieszone w siedzibie Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa-W. od 10 czerwca do 25 czerwca 1953 r.). Następnie orzeczeniem z [...] maja 1956 r. Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie, działając na podstawie art. 100 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm.), dalej r.p.a., orzekło w pkt 1 o uchyleniu w całości orzeczenia z [...] maja 1953 r. Orzeczenie kasacyjne przekazano Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa-W. 23 maja 1956 r. celem doręczenia go w trybie obwieszczenia poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń na okres 14 dni. [...] 1956 r. Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie ponownie orzekło w pkt 14 o wywłaszczeniu części ww. nieruchomości. Kluczowym zagadnieniem w sprawie jest kwestia czy orzeczenie kasacyjne z [...] maja 1956 r. i orzeczenie wywłaszczeniowe z [...] maja 1956 r. można traktować jako jedno orzeczenie zmieniające wydane na podstawie art. 100 rozporządzenia Prezydenta RP z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. Nr 36, poz. 341 z zm.), a w konsekwencji czy orzeczenie wywłaszczeniowe z [...] maja 1953 r., nr [...] zostało skutecznie uchylone przez orzeczenie z [...] maja 1956 r., nr [...] oraz czy w niniejszej sprawie doszło do wystąpienia przesłanki nieważności określonej w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Trafnie zauważa Prezydent m.st. Warszawy we wniesionej skardze kasacyjnej, podnosząc zarzut naruszenia art. 141 § 1 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 73 i art. 100 r.p.a. oraz naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. i art. 101 r.p.a., że Sąd pierwszej instancji na str. 7 uzasadnienia zaskarżonego wyroku stwierdza, że "w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy nie można uznać, że [...] 1956 r. orzeczenie z 1953 r. zostało uchylone i że wobec tego nie wystąpiła przesłanka nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 Kpa", natomiast na ostatniej stronie wskazuje, że organ w ponownie prowadzonym postępowaniu "wyjaśni i oceni, czy kwestionowane orzeczenie wywłaszczeniowe z [...] maja 1956 r. w dacie jego wydania dotyczyło sprawy już poprzednio rozstrzygniętej orzeczeniem z [...] maja 1953 r." Trafnie również tenże skarżący kasacyjnie podnosi, że przesądzenie możliwości wydania w sprawie [...] 1956 r. orzeczenia ponownie rozstrzygającego sprawę, po uchyleniu w tym samym dniu orzeczenia pierwotnego z [...] maja 1953 r. o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości należy do sądu orzekającego w sprawie, a nie do organów administracji. Jest to bowiem zagadnienie ze sfery interpretacji przepisów procesowych zawartych w uchylonej już procedurze z 1928 r. i jako takie wymaga przesądzenia przez sąd orzekający, tym bardziej, że na rozstrzygnięciu ww. kwestii opiera się m.in. wniosek stron o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 1956 r. Zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie Prezydentem m.st. Warszawy, że nie jest możliwe, by organ wydający decyzję mógł wyjaśnić to zagadnienie, uzupełniając materiał dowodowy. Trafnie w tym kontekście zauważa skarżący kasacyjnie Minister Infrastruktury i Budownictwa w ramach zarzutu sformułowanego w pkt. II.1., że orzeczenie kasacyjne z [...] maja 1956 r. i orzeczenie wywłaszczeniowe z [...] maja 1956 r., jak wskazuje data ich podjęcia, zostały wydane w tym samym dniu. Orzeczenie wywłaszczeniowe z [...] maja 1956 r. zostało podjęte na podstawie art. 100 r.p.a., który to przepis został powołany w jego podstawie prawnej. Zgodnie z art. 100 r.p.a. prawomocne decyzje, na mocy których strony lub osoby inne nabyły już prawa, mogą być uchylane lub zmieniane przez władzę, która je wydała, za zgodą tych stron lub osób, o ile temu nie sprzeciwiają się ustawy. Ww. przepis prawa jest odpowiednikiem art. 155 k.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 154 § 2 k.p.a., właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji. Mając na uwadze treść art. 100 r.p.a. należy przyjąć, że orzeczenia wydane w dniu [...] 1956 r. – kasacyjne i wywłaszczeniowe – w istocie stanowią jedno orzeczenie (decyzję) zmieniającą wydaną na podstawie art. 100 r.p.a. Zasadnie podnosi Minister Infrastruktury i Budownictwa w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z. z art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. przez błędne uznanie, że organ nadzoru w decyzji z [...] kwietnia 2017 r. nie wyjaśnił, czy orzeczenie z [...] maja 1956 r. zostało wydane w sprawie uprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Zauważyć należy, że niniejsze postępowanie nadzorcze prowadzone jest po upływie ponad 60 lat od postępowania, w którym wydano orzeczenia będące przedmiotem kontroli w trybie nadzoru. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest szczątkowy. W aktach sprawy nie zachował się wniosek inicjujący postępowanie zakończone wydaniem [...] 1956 r. orzeczenia na podstawie art. 100 r.p.a. Nie jest zatem znany zakres żądania wnioskodawcy. Z treści orzeczeń wywłaszczeniowych z [...] maja 1953 r. i z [...] maja 1956 r. można wywieść, że wnioskodawca wywłaszczenia w całości popierał pierwotny wniosek wywłaszczeniowy z 17 stycznia 1953 r. (wniosek ten nie zachował się ale został wskazany w uzasadnieniu orzeczeń z [...] maja 1953 r. i z [...] maja 1956 r.). Przedmiot wywłaszczenia nie uległ zmianie. Jak wynika z akt sprawy, 24 listopada 1951 r. sporządzony został plan sytuacyjno-wysokościowy. Na planie tym w obszarze oznaczonym A-B-C-D-A znajdowała się część przedmiotowej nieruchomości (opinia geodezyjna z 26 marca 2015 r. wraz z załącznikami). W zaświadczeniu lokalizacyjnym z 17 grudnia 1951 r. wskazano, że teren ten przewidziany jest dla Stołecznej Dyrekcji Osiedli Robotniczych i Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie wyraziło zgodę na lokalizację szczegółową na tymże gruncie osiedla pracowniczego. Z wniosku Stołecznej Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w Warszawie z 20 grudnia 1951 r. o zezwolenie na nabycie m.in. tego terenu pod budownictwo osiedlowe w trybie dekretu, zezwolenia z 21 grudnia 1951 r. i wniosku terenowego z 22 grudnia 1951 r. wynika, że nabycie spornego terenu pod budowę osiedla J. jest niezbędne celem realizacji narodowego planu gospodarczego (planu inwestycyjnego na rok 1952). 20 grudnia 1951 r. Państwowa Komisja Planowania Gospodarczego wyraziła zgodę na lokalizację ogólną osiedla mieszkaniowego i bazy sprzętu dla Pałacu Kultury i Nauki (zaświadczenie lokalizacyjne Nr [...]). 20 grudnia 1951 r. Z-ca Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego wydał Stołecznej Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w Warszawie jako wykonawcy narodowych planów gospodarczych zezwolenie na nabycie spornego gruntu pod budownictwo osiedlowe i na zbiorowe wezwanie wszystkich właścicieli Z akt sprawy wynika również, co zostało w sprawie ustalone prawidłowo, że po wydaniu orzeczenia z [...] maja 1953 r. Uchwałą Prezydium Rządu nr [...] z 9 maja 1955 r. postanowiono przekazać Osiedle Mieszkaniowe P. w zarząd i użytkowanie Ministerstwu Szkolnictwa Wyższego wraz z urządzeniami i pełnym wyposażeniem. Z wytycznych do planu wykorzystania Osiedla P. (załącznik do uchwały nr 354/55) wynika, że Minister Szkolnictwa Wyższego ma zapewnić zakwaterowanie na tym Osiedlu ok. 3000 studentów i podjąć niezwłoczne czynności przygotowawcze dla przejęcia części mieszkalnej Osiedla w porozumieniu z pełnomocnikiem Rządu ds. budowy Pałacu Kultury i Nauki oraz administracją radziecką Osiedla J.. W tych okolicznościach w dniu [...] maja 1956 r. Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie wydało dwa ww. orzeczenia, jedno na podstawie art. 100 r.p.a., którym orzekło w pkt 1 o uchyleniu w całości orzeczenia z [...] maja 1953 r. nr [...] i drugie, o tej samej sygnaturze, którym w pkt 14 orzekło o wywłaszczeniu tej samej nieruchomości. Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że celem wywłaszczenia była budowa osiedla mieszkaniowego. Cel wywłaszczenia nie uległ zmianie. Kwestią wtórną bowiem jest, kto na ww. osiedlu mieszkał – budowniczowie PKiN czy studenci i pracownicy nauki. Rozważając zatem kwestię istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z [...] maja 1956 r. w części dotyczącej wywłaszczenia części nieruchomości położonej w G. stanowiącej własność J. L. S., należy mieć na względzie, że orzeczenie to zostało wydane po uchyleniu w tym samym dniu na podstawie art. 100 r.p.a. orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia [...] maja 1953 r. dotyczącego tej samej nieruchomości. Odnosząc się do kwestii czy w sprawie wystąpiła przesłanka nieważności określona w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. wskazać należy, że w aktach archiwalnych sprawy nie zachował się dowód publicznego obwieszczenia ani zwrotne potwierdzenia doręczenia orzeczenia z [...] maja 1956 r. wydanego na podstawie art. 100 r.p.a. Na ww. orzeczeniu widnieje jedynie informacja o wpływie przedmiotowego orzeczenia do Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa - W. w dniu 25 maja 1956 r. Z adnotacji na orzeczeniu wywłaszczeniowym z [...] maja 1956 r. wynika zaś, iż zostało ono wywieszone na tablicy ogłoszeń w dniach 29 maja 1956 r. -14 czerwca 1956 r. Przedmiotowe orzeczenia zostały wysłane również pocztą, a brak zwrotnych potwierdzeń odbioru w aktach archiwalnych nie pozwala na ustalenie dat doręczenia tych rozstrzygnięć inwestorowi. Okoliczność ta ma kluczowe znaczenie dla sprawy, bowiem nie jest możliwe bezsporne ustalenie czy obydwa ww. orzeczenia weszły do obrotu prawnego jednocześnie, czy też w różnych datach. Szczątkowy materiał dowodowy nie pozwala bezspornie ustalić powyższej kwestii a niedopuszczalne jest domniemywanie zaistnienia przesłanek stwierdzenia nieważności, albowiem zakazuje tego zasada trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.). Ponadto, co trafnie podnosi skarżący kasacyjnie Prezydent m.st. Warszawy (pkt 2 skargi kasacyjnej), przepisy r.p.a. nie przewidywały w art. 101 rygoru nieważności z powodu, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze nie można uznać aby w przedmiotowej sprawie doszło do zaistnienia przesłanki nieważności określonej w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Za usprawiedliwiony także uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Budownictwa zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 w zw. z art. 5 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (tj. Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31) przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że wywłaszczenie nieruchomości na gruncie przepisów dekretu było niedopuszczalne, jeżeli cel wywłaszczenia, rozumiany jako inwestycja budowlana, został zrealizowany przed wydaniem orzeczenia wywłaszczeniowego oraz błędnym uznaniu, że celem wywłaszczenia mogła być tylko realizacja inwestycji budowlanej. Trafnie podnosi skarżący kasacyjnie, że z dotychczasowego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że celem wywłaszczenia jest również późniejsze korzystanie z wywłaszczonej nieruchomości przez państwową jednostkę organizacyjną i realizacja na tej nieruchomości zadań publicznych. Zauważyć należy, że warunki wywłaszczenia nieruchomości w niniejszej sprawie określały przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (tj. Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31). Zgodnie z art. 1 dekretu, nieruchomości lub ich części niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych mogły być przejmowane, nabywane, zbywane i przekazywane zgodnie z przepisami dekretu. Zgodnie z art. 5 ust. 1 dekretu zezwolenia na nabycie nieruchomości udziela Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na wniosek wykonawcy narodowych planów gospodarczych - na podstawie opinii prezydium właściwej wojewódzkiej rady narodowej jeżeli uznał, iż nieruchomość była niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz że przewidziane były środki na jej nabycie. Dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych nie zawierał definicji legalnej "nieruchomości niezbędnej dla realizacji narodowych planów gospodarczych". W wyroku z 3 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 1252/14 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że nieruchomością niezbędną w rozumieniu dekretu jest taka nieruchomość, która ma służyć wykonaniu planu, a więc musi istnieć funkcjonalny związek pomiędzy celem wywłaszczenia a nieruchomością. Trafnie w tej sytuacji podnosi Minister Infrastruktury i Budownictwa, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku błędnie uznał, że celem wywłaszczenia mogła być tylko realizacja inwestycji budowlanej (wybudowanie osiedla dla robotników PKiN - "Osiedle P."), podczas gdy z dotychczasowego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że celem wywłaszczenia mogło być również późniejsze korzystanie z nieruchomości przez państwową jednostkę organizacyjną i realizacja na tej nieruchomości zadań o charakterze publicznym. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, iż wykonanie zamierzenia budowlanego, jak i korzystanie z nieruchomości przez jednostkę organizacyjną Skarbu Państwa w celu realizacji narodowych planów gospodarczych mogło stanowić cel wywłaszczenia. Z niekwestionowanych okoliczności sprawy wynika, że przedmiotowa nieruchomość wywłaszczona została w celu wybudowania osiedla mieszkaniowego i zakwaterowania w nim pracowników zajmujących się budową PKiN. Bez znaczenia w sprawie pozostaje okoliczność, o czym była już mowa wyżej, że następnie ww. osiedle mieszkaniowe w związku z podjęciem Uchwały Prezydium Rządu nr [...] z 9 maja 1955 r. zostało przekazane w zarząd i użytkowanie Ministerstwu Szkolnictwa Wyższego wraz z urządzeniami i pełnym wyposażeniem. Wykonanie inwestycji przed wydaniem orzeczenia wywłaszczeniowego nie powodowało, że cel wywłaszczenia został zrealizowany i odpadła podstawa do wydania orzeczenia wywłaszczeniowego. Przedmiotowa nieruchomość bowiem w dalszym ciągu była niezbędna jednostkom podległym Skarbowi Państwa na cele mieszkaniowe związane z realizacją ważnych zadań publicznych. Zachodził zatem w dalszym ciągu funkcjonalny związek pomiędzy celem wywłaszczenia a nieruchomością. Trafnie podnosi Minister Infrastruktury i Budownictwa, że uszło uwadze Sądu pierwszej instancji, że dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. wyraźnie przewidywał możliwość zrealizowania inwestycji przed wydaniem orzeczenia wywłaszczeniowego. W szczególności należy zwrócić uwagę na treść art. 6 ust. 1 i 2 dekretu, który upoważniał Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego do wydawania zezwoleń na niezwłoczne objęcie nieruchomości. Na wniosek wykonawcy planu gospodarczego, który uzyskał zezwolenie na objęcie nieruchomości, prezydium powiatowej rady narodowej dokonywało w terminie 7 dni szczegółowego opisu nieruchomości niezbędnego do określenia odszkodowania. Objęcie nieruchomości następowało natychmiast po dokonaniu opisu. W aktach archiwalnych dotyczących zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z 20 grudnia 1951 r. znajduje się opis m.in. nieruchomości stanowiącej własność J. L. S., sporządzony w dniach 10 stycznia 1952 r. – 14 stycznia 1952 r., którego istnienie w znacznym stopniu uprawdopodabnia, że zezwolenie na objęcie nieruchomości zostało wydane już na etapie postępowania prowadzonego przed Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego. Jak to trafnie zauważa skarżący kasacyjnie Minister, co prawda zezwolenie takie nie zachowało się w szczątkowych aktach archiwalnych, to jednak nie budzi wątpliwości, iż inwestycja mająca zapewnić zakwaterowanie dla budowniczych PKiN była inwestycją kluczową z punku widzenia ówczesnych władz państwa polskiego, bowiem umożliwiała wybudowanie Pałacu Kultury i Nauki (co stanowiło priorytetowe zadanie w relacjach pomiędzy PRL a ZSRR). Ponadto należy wskazać, iż zezwolenie na objęcie nieruchomości pozwalało inwestorowi na wykonanie zamierzenia budowlanego przed zakończeniem postępowania wywłaszczeniowego. Było to zatem działanie przewidziane przepisami dekretu, które nie mogło skutkować odpadnięciem celu wywłaszczenia. Ponadto zauważyć należy, iż w trakcie postępowania wywłaszczeniowego prowadzonego przed organem wojewódzkim przepisy dekretu również przewidywały możliwość wydania zezwolenia na objęcie nieruchomości przez inwestora (art. 19 ust. 1 dekretu). Brak pełnych akt archiwalnych uniemożliwia jednak bezsporne ustalenie okoliczności istotnych dla sprawy, a tym samym organ nie może domniemywać rażącego naruszenia prawa. Mając powyższe rozważania na uwadze należy wskazać, iż wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji organ nadzoru w decyzji z [...] kwietnia 2017 r. wyjaśnił kwestię niezbędności przedmiotowej nieruchomości dla realizacji narodowych planów gospodarczych, gdyż zgromadził i ocenił materiał dowodowy możliwy do pozyskania po ok. 60 latach od wydania kontrolowanego orzeczenia. W postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów dekretu z dnia 1949 r. o niezbędności nieruchomości na cele realizacji narodowych planów gospodarczych rozstrzygał Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego (PPKPG) wydając stosowne zezwolenie (art. 5 dekretu). W niniejszej sprawie zostało wydane zezwolenie z 21 grudnia 1951 r. przez PPKPG, w którym stwierdzono niezbędność przedmiotowej nieruchomości dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Bezsporne w sprawie jest zakończenie inwestycji budowlanej przed wydaniem orzeczenia wywłaszczeniowego. Przepisy dekretu dopuszczały możliwość realizacji inwestycji przed wywłaszczeniem, o czym była już mowa wyżej. Wydawanie inwestorom zezwoleń na objęcie nieruchomości w postępowaniach wywłaszczeniowych prowadzonych na podstawie dekretu z dnia 1949 r. było powszechną praktyką. W związku z zakończeniem budowy Pałacu Kultury i Nauki osiedle to w 1955 r. zostało przekazane w zarząd Ministerstwu Szkolnictwa Wyższego, o czym była już mowa wyżej. Zmieniono wprawdzie sposób wykorzystania przedmiotowej nieruchomości z osiedla robotniczego na osiedle studenckie, co jak już także wyżej wskazano, nie ma znaczenia w sprawie. Oznacza to, że w dacie wydania orzeczenia wywłaszczeniowego nieruchomość w dalszym ciągu była wykorzystywana na cel wywłaszczenia. Trafnie podnosi skarżący kasacyjnie, że zmiana jednostki władającej nieruchomością nie wpływa na "niezbędność" nieruchomości dla realizacji narodowych planów gospodarczych. W świetle powyższego za usprawiedliwiony także uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Budownictwa zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Za usprawiedliwiony także uznać należało zarzut skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Budownictwa naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do argumentacji zawartej w decyzji z [...] października 2015 r., nr [...], która to decyzja została utrzymana w mocy decyzją z [...] kwietnia 2017 r., nr [...], na poparcie tezy, iż objęcie nieruchomości we władanie przed wywłaszczeniem lub też zrealizowanie celu wywłaszczenia przed wydaniem orzeczenia wywłaszczeniowego, nie stanowi na gruncie dekretu z 26 kwietnia 1949 r. przejawu rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., która to argumentacja została oparta na treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1252/14. Zasadny także okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 4 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie faktów powszechnie znanych, tj. faktu zrealizowania inwestycji (budowy osiedla robotniczego "P.") w 1952 r. oraz faktu przekazania tego osiedla w zarząd Ministerstwu Szkolnictwa Wyższego Uchwałą z 9 maja 1955 r. W konsekwencji ww. uchybienia Sąd pierwszej instancji niezasadnie domagał się od organu nadzoru uzupełnienia materiału dowodowego w tym zakresie. Za usprawiedliwiony także uznać należało zarzut skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Budownictwa dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 133 § 1 p.p.s.a. przez oparcie wyroku na niepełnej analizie i nietrafnej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, co przejawia się w niedostrzeżeniu okoliczności, że akta archiwalne dotyczące kontrolowanego orzeczenia na skutek upływu ok. 60 lat od daty wywłaszczenia zachowały się tylko w szczątkowym zakresie. Zasadnie także w świetle powyższego Minister Infrastruktury i Budownictwa podniósł w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. 153 p.p.s.a przez błędne sformułowanie wytycznych co do dalszego postępowania, tj. brak wskazania konkretnych czynności, które powinien wykonać organ w celu uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie oraz sformułowanie wytycznych co do dalszego postępowania, które już zostały zrealizowane przez organ nadzoru w trakcie postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji. Trafnie zauważa tenże skarżący kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji nakazał uzupełnienie materiału dowodowego w zakresie okoliczności realizacji osiedla pracowniczego dla budowniczych PKiN oraz w zakresie umożliwiającym dokonanie oceny orzeczenia wywłaszczeniowego z [...] maja 1956 r. przez pryzmat przesłanki zawartej w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., nie skonkretyzował jednak tych wytycznych przez wskazanie źródeł pozyskania materiału dowodowego. Nie wskazał też innych czynności, jakie powinien wykonać organ nadzoru aby uzupełnić materiał dowodowy i ustalić stan faktyczny sprawy. Powyższe daje podstawy do przyjęcia, że nie zostały w sprawie określone w sposób prawidłowy wytyczne co do dalszego postępowania, które mogłyby być wykonane w trakcie postępowania nadzorczego. Trafnie podnosi skarżący kasacyjnie, że w wytycznych co do dalszego postępowania Sąd pierwszej instancji wymaga od organu wyjaśnienia kwestii, które zostały już wyjaśnione i ocenione w trakcie postępowania nadzorczego i bezspornie wynikają ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, tj. fakt zrealizowania inwestycji w 1952 r., jak i fakt przekazania "Osiedla P." w zarząd i użytkowanie Ministerstwu Szkolnictwa Wyższego Uchwałą Prezydium Rządu z 9 maja 1955 r. Nr [...]. Powyższe okoliczności są zarazem faktami powszechnie znanymi. Zagospodarowanie przedmiotowej nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia wynika zaś z opinii geodezyjnej z 26 marca 2015 r. W konsekwencji należy uznać, iż przedmiotowy wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez wadliwe sformułowanie wskazań co do dalszego postępowania. Mając na względzie wyżej zaprezentowaną argumentację, Naczelny Sąd Administracyjny - działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. - uwzględnił obydwie skargi kasacyjne, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Rozpoznając sprawę ponownie Sąd ten oceni zgodność zaskarżonych decyzji z mającymi zastosowanie w sprawie przepisami prawa, z uwzględnieniem przedstawionej powyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny prawnej. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.