II OSK 341/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Paweł Groński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 794/17 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. i K. D. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. solidarnie na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. i K. D. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 9 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 794/17, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2017 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w K. i K. D. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki farmy fotowoltaicznej, uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...], a także poprzedzające ją postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] stycznia 2015 r. i z dnia [...] marca 2015 r. oraz zasądził od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. na rzecz strony skarżącej [...] Sp. z o.o. w K. i K. D. solidarnie kwotę 1014 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W skardze kasacyjnej od ww. wyroku Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R., reprezentowany przez radcę prawnego, działając na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez uznanie, że w postępowaniu administracyjnym naruszono ww. przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2) naruszenie art. 124 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 § 2 p.p.s.a., poprzez niewydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania sądowo-administracyjnego, ustalenie następców prawnych po zmarłej M. O. we własnym zakresie i wezwanie na rozprawę osób, które nie legitymowały się postanowieniem sądowym o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłej ani notarialnym poświadczeniem dziedziczenia. W związku ze wskazanymi podstawami kasacyjnymi, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, 2. zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu od skarżących, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przypisanych, w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, 3. na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie przedstawił argumentację na poparcie zaprezentowanych podstaw kasacyjnych, przytaczając przykłady z orzecznictwa sądowoadmnistracyjnego. Skarżący kasacyjnie nie zgodził się z oceną Sądu, że przedmiotem postępowania nie jest farma fotowoltaiczna, lecz dwie odrębne instalacje o zainstalowanej mocy elektrycznej po 40 kW każda. Jego zdaniem organy w sposób prawidłowy ustaliły, że przedmiotem inwestycji jest obiekt budowlany - budowla, czyli właśnie farma fotowoltaiczna stanowiąca całość techniczno - użytkową, składająca się z zespołu połączonych ze sobą paneli fotowoltaicznych, zbudowana z dwóch instalacji o mocy 40 kW każda, które to instalacje zamocowane są na stalowych podporach, osadzonych w sposób trwały na gruncie. Jako pozostające bez wpływu na wynik sprawy ocenił kwestię warunków przyłączenia, dla źródeł wytwórczych do sieci dystrybucyjnej, dwóch obiektów przyłączonych do siebie. Skarżący kasacyjnie stwierdził, że w wyniku wykonanych robót budowlanych powstał obiekt budowlany tworzący całość techniczno -użytkową służący do produkcji i dystrybucji energii elektrycznej, a roboty te jako całość nie zostały zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Nie podzielił także stanowiska co do konieczności ustalenia, czy sporny obiekt jest przedsięwzięciem, wymagającym przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko albo przedsięwzięciem wymagającym przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000. Organ na tym etapie postępowania legalizacyjnego nie miał bowiem obowiązku wykazania, czy farma ta wymaga czy też nie wymaga decyzji środowiskowej, gdyż było to przedwczesne, a obowiązkiem inwestora jest wykazanie, że wykonany przez niego obiekt budowlany nie wymaga decyzji środowiskowej. Uzasadniając drugi z zarzutów skarżący kasacyjnie wskazał, że art. 124 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązuje sąd administracyjny do zawieszenia postępowania w przypadku śmierci stron i to niezależnie od podjęcia ewentualnych czynności mających na celu doprowadzenie do zgłoszenia się lub wskazania następców prawnych zmarłej strony. Zdaniem organu, w razie śmierci strony, zawieszenie postępowania ma charakter obligatoryjny, tym bardziej, że art. 124 § 1 p.p.s.a., w przeciwieństwie do art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., nie daje podstaw do odstąpienia od zawieszenia postępowania w sytuacji, gdy wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu jest możliwe. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlega oddaleniu. Ponieważ postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. W ocenie NSA w pierwszej kolejności konieczne było odniesienie się do drugiego z postawionych zarzutów tj. naruszenia art. 124 § 1 pkt 1 p.p.s.a., gdyż jego ewentualne skuteczne wywiedzenie miałoby bezpośredni wpływ na ocenę prawidłowości postępowania sądowego, przeprowadzonego przed WSA w Rzeszowie, a tym samym skutkować ewentualnym uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji, niezależnie od merytorycznej oceny dokonanej w tym orzeczeniu. Zarzut ten jest niezasadny, gdyż skarżący kasacyjnie nie wykazał, że w ww. zakresie doszło do naruszenia przepisu procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Z akt sprawy wynika w sposób jednoznaczny i nie jest to kwestionowane przez skarżącego kasacyjnie, że w dniu [...] sierpnia 2017 r. zmarła uczestniczka - M. O. - właścicielka sąsiadujących z instalacjami działek m. in. nr ew. [...],[...],[...] i [...], która to okoliczność ujawniła się już po wyznaczeniu rozprawy na dzień 26 października 2017 r. Pomimo jednak powyższego, kierując się zasadą ekonomii procesowej Sąd nie zawiesił postępowania na podstawie art. 124 § 1 pkt 1 p.p.s.a. lecz podjął we własnym zakresie czynności w celu ustalenia następców prawnych ww. uczestniczki. W rezultacie wezwał pełnomocnika skarżących do wskazania następców prawnych zmarłej oraz wystąpił o podanie stosownych informacji do USC, a następnie – po uzyskaniu stosownych informacji - zawiadomił skutecznie o rozprawie i przedmiocie sprawy córki zmarłej strony. Wprawdzie treść art. 124 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sugeruje co do zasady obligatoryjne zawieszenie postępowania w każdym przypadku śmierci strony, jednakże NSA rozpatrujący niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w wyroku sygn. akt II OSK 2418/12, zgodnie z którym nie tylko postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku może być podstawą dla sądu administracyjnego do ustalenia następców prawnych zmarłego uczestnika postępowania. Należy bowiem wskazać, że w danym przypadku przeprowadzenie postępowania spadkowego nie musi być obligatoryjne, a zawieszenie może pozostawać w sprzeczności z zasadą ekonomii postępowania. Należy zgodzić się ze stanowiskiem, że dopiero wtedy, gdy wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe należy bezwzględnie zawiesić postępowanie. W niniejszej sprawie Sąd powziął wiadomość o śmierci uczestniczki postępowania już na zaawansowanym etapie, po odwołaniu jednego terminu rozprawy, a jednocześnie ustalenie następców prawnych uczestniczki postępowania nie spowodowało żadnych trudności. W tej sytuacji automatyczne zawieszenie postępowania mogłoby zostać uznane za sprzeczne z jedną z podstawowych zasad tj wyrażoną w art. 7 p.p.s.a. zasadą szybkości postępowania. Przede wszystkim zaś skarżący kasacyjnie nie wykazał w najmniejszym nawet stopniu, że ewentualne naruszenie ww. art. 124 § 1 pkt 1 p.p.s.a. miało istotny wpływ na wynik sprawy. Należy bowiem podkreślić, że ten wpływ wyrażałby się ewentualnie w pozbawieniu udziału w postępowaniu i możności obrony praw jego uczestników. Tymczasem skarżący kasacyjnie nie powołuje się na okoliczności związane z naruszeniem jego prawa do czynnego udziału w procedurze sądowoadministracyjnej, lecz na przystąpienie do udziału następców prawnych zmarłej uczestniczki. Przechodząc do pierwszego zarzutu należy uznać, że nieusprawiedliwiona jest podstawa kasacyjna wskazująca na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Należy bowiem podzielić ocenę zawartą w wyroku Sądu I instancji, że organ nie wykazał w sposób dostateczny dlaczego uznał, że przedmiotem postępowania jest jedna farma fotowoltaiczna, stanowiąca jedną całość techniczno-użytkową. Z akt sprawy wynika niewątpliwie, że w sprawie tej występowało dwóch inwestorów tj. [...] sp z o.o. oraz K. D., a w ramach zrealizowanych robót budowlanych wykonano 4 rzędy paneli fotowoltaicznych. Z ustaleń organu nadzoru budowlanego wynika także, że każdy z ww. inwestorów jest odpowiedzialny za zrealizowanie 2 rzędów paneli. Ze stanu faktycznego wynika, że działka, na której zrealizowano inwestycję należy do jednego z nich tj. K. D., choć nie zostało jednoznacznie ustalone, czy inwestycja nie wykracza poza tę działkę i nie zajmuje częściowo sąsiadującej działki należącej do osoby trzeciej. Na podstawie protokołów kontroli znajdujących się w aktach sprawy powstała bowiem rozbieżność w ustaleniach faktycznych dotyczących miejsca realizacji inwestycji. Z oświadczeń inwestorów wynika, że została ona zrealizowana tylko na działce nr [...], w jej południowo - wschodniej części, natomiast z akt sprawy może wynikać, że jeden z rzędów paneli został zlokalizowany w większości na działce nr ewid. [...]. Dodatkowo nie zostało ustalone w oparciu o jakie dowody przyjęto, że jeden z rzędów paneli może nie znajdować się na działce nr ewid. [...]. Z akt sprawy wynika także, że każdy z ww. inwestorów oddzielnie uzyskał w PGE warunki przyłączenia do sieci dystrybucyjnej, zaś sami inwestorzy podnoszą, że ich instalacje są odrębne i każda z nich ma moc 40kW. W ocenie NSA sam fakt, że w sprawie jest dwóch inwestorów wskazuje na nieprawidłowość rozstrzygnięcia organu nadzoru budowlanego, który nakazał im dokonanie rozbiórki całości inwestycji. Ponadto zgodzić się należy z Sądem I instancji, że organ nie wykazał, dlaczego potraktował wszystkie elementy konstrukcyjne jako jedną całość, oraz, że konstrukcja podpór połączonych ze sobą w czterech szeregach jest wspólna. Tymczasem zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 16 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na montażu pomp ciepła, urządzeń fotowoltaicznych o zainstalowanej mocy elektrycznej do 40 kW oraz wolno stojących kolektorów słonecznych. Wyjątkiem jest sytuacja, gdy przedsięwzięcie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko lub przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar NATURA 2000, zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. W związku z powyższym rzeczą niezwykle istotną było dokonanie niezbędnych ustaleń tj. w pierwszej kolejności ustalenie dokładnej lokalizacji inwestycji, czy stanowi ona całość jako jedno zamierzenie inwestycyjne, czy też dwa odrębne zamierzenia (każde o mocy elektrycznej do 40 kW), a jeżeli odrębne, to czy ewentualnie inwestycja wymagała przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Nie ulega przy tym wątpliwości, że w sprawie zabrakło wspomnianych wyżej ustaleń, co doprowadziło do naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.