IV SA/Po 643/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Anna Jarosz Protokolant ref. staż. Ewa Stawicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 listopada 2017 r. sprawy ze skargi M. S., E. S. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej też jako "WWINB" lub "organ II instancji") – po rozpatrzeniu zażalenia (i późniejszego "sprostowania do zażalenia") M. i E. S. na wydane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej też jako "PINB" lub "organ I instancji") postanowienie z [...] lutego 2017 r. Nr [...] (znak [...]) o odmowie wszczęcia postępowania naprawczego dotyczącego [...] – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej w skrócie "k.p.a."), utrzymał ww. postanowienie PINB w mocy. Zaskarżone postanowienie WWINB, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Pismem z [...] stycznia 2017 r. M. i E. S. (dalej też łącznie jako "Inwestorzy" lub "Skarżący") wnieśli do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o wszczęcie postępowania naprawczego dot. [...]. PINB, przywołanym wyżej postanowieniem z [...] lutego 2017 r., na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia wnioskowanego postępowania naprawczego. Zażalenie na to postanowienie złożyli Inwestorzy. Utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie PINB – przywołanym na wstępie postanowieniem z [...] kwietnia 2017 r. – Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że ostateczną decyzją z [...] kwietnia 2014 r. (znak: [...]) uchylił decyzję PINB z [...] stycznia 2014 r. Nr [...] (znak [...]) i nałożył na Inwestorów, w terminie do [...] października 2014 r., pod nadzorem osoby posiadającej uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej bez ograniczeń – w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem – obowiązek wykonania robót budowlanych przy [...] polegających na: rozebraniu pokrycia dachowego z blachodachówki, rozebraniu izolacji dachowej, rozebraniu konstrukcji dachowej, rozebraniu ścianek kolankowych, rozebraniu stropu nad parterem, częściowym rozebraniu ścian szczytowych, tj. w kalenicy do wysokości 6,15 m oraz na wysokości gzymsu elewacji frontowej do poziomu 3,00 m. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 27 listopada 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 565/14, skarga Inwestorów na ww. decyzję WWINB została oddalona, a Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z 21 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 437/15, oddalił ich skargę kasacyjną. Dalej organ II instancji wskazał, że wobec protokolarnego ustalenia, iż ww. obowiązki nie zostały wykonane, PINB – decyzją z [...] listopada 2016 r. Nr [...] (znak: [...]) – nałożył na Inwestorów obowiązek rozbiórki, w terminie do [...] marca 2017 r., części [...] polegającej na: rozebraniu pokrycia dachowego z blachodachówki, rozebraniu izolacji dachowej, rozebraniu konstrukcji dachowej, rozebraniu ścianek kolankowych, rozebraniu stropu nad parterem, częściowym rozebraniu ścian szczytowych, tj. w kalenicy do wysokości 6,15 m oraz na wysokości gzymsu elewacji frontowej do poziomu 3,00 m. WWINB uchylił ww. decyzję PINB w części określającej termin wykonania obowiązków i w tej części umorzył postępowanie organu I instancji, a w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Mając na względzie przytoczone okoliczności faktyczne organ II instancji podkreślił, że prowadzone przez PINB postępowanie legalizacyjne (naprawcze, w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane), dotyczące nadbudowy i przebudowy budynku mieszkalnego [...], miało charakter dwuetapowy. W pierwszej kolejności organ wydał decyzję w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, ze zm.; dalej w skrócie "pr.bud.") w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Decyzja ta nie kończyła sprawy, a jedynie etap postępowania. Właściwa decyzja wydana została w oparciu o art. 51 ust. 3 pr.bud. W konkluzji WWINB stwierdził, że w aktualnym stanie faktycznym i prawnym PINB prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania "naprawczego", skoro bez wątpienia takie postępowanie było przeprowadzone. Odnosząc się zaś do uwag zażalenia, organ II instancji podkreślił, że prowadzone przez PINB postępowanie dot. nadbudowy i przebudowy [...] było, wbrew twierdzeniom Skarżących, postępowaniem naprawczym, legalizacyjnym (choć de facto nakazano w nim częściową rozbiórkę obiektu), toczącym się w następstwie uchylenia przez Wojewodę Wielkopolskiego, decyzją z [...] czerwca 2009 r. (znak [...]), decyzji Starosty [...] z [...] marca 2009 r. (znak [...]) i orzeczenia o uchyleniu decyzji Starosty [...] z [...] września 2006 r. (znak [...]) i odmowie wydania pozwolenia na nadbudowę i przebudowę przedmiotowego budynku mieszkalnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisane postanowienie WWINB, M. i E. S. wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia PINB – a to z powołaniem się na zarzuty naruszenia prawa procesowego, tj.: art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie; art. 107 § 1 oraz § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. poprzez wadliwe sformułowanie uzasadnienia postanowienia, które doprowadziło do naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli; art. 75 i art. 77 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie; art. 80 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów, a także naruszenia prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 3 w zw. z art. 51 ust 1 pkt 2 pr.bud. poprzez jego wadliwe zastosowanie, podczas gdy przy prawidłowej ocenie stanu faktycznego organ powinien był orzec o przeprowadzeniu postępowania naprawczego wobec uzyskania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy (której, notabene, pomimo deklaracji autora skargi, do samej skargi załączono). W uzasadnieniu Skarżący podkreślili m.in., że: - wbrew twierdzeniom organu, w przedmiotowej sprawie nigdy nie było prowadzone żadne postępowanie legalizacyjne ani naprawcze, tylko od razu rozbiórkowe; - budowa była zgodna z przepisami prawa budowlanego, gdyż wykonywano ją bez odstępstw od posiadanego pozwolenia na budowę, które przez 3 lata funkcjonowało w obrocie pranym, a problem z zalegalizowaniem tej budowy wynikał z faktu niezgodności wykonanych robót budowalnych z ówcześnie posiadaną decyzją o warunkach zabudowy; - obecnie Skarżący posiadają nową ostateczną decyzję o warunkach zabudowy z [...] marca 2016 r. (znak: [...]), a mimo to organy nadzoru chcą rozebrać ich dom mieszkalny; tymczasem zgodnie z ww. decyzją wykonane roboty mieszczą się w projekcie oraz w warunkach zabudowy, tak więc główny powód nałożenia obowiązku rozbiórki odpadł, czego organ w ogóle nie bierze pod uwagę; - przedmiotowy budynek jest nieruchomością zamieszkałą, więc wykonanie tak szerokiego zakresu prac rozbiórkowych pozbawiłoby miejsca zamieszkania Skarżących, którzy zarazem nie mają szans na uzyskanie lokalu socjalnego; - w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ w sposób zawiły i niezrozumiały dla Skarżących próbował przedstawić dotychczasowy przebieg sprawy; zajęło to znacząca część uzasadnienia, w zasadzie w całości je wyczerpując. - organ powinien umożliwić dostosowanie warunków zabudowy przedmiotowego terenu do stanu faktycznego; organ nie powinien w sposób bezwzględny wykorzystywać swych uprawnień, bowiem godzi w ten sposób w zasady ogólne k.p.a., stojące na straży postępowania administracyjnego; organ winien był wyjaśnić, czy przesłanki określone w przepisach art. 51 ust. 1 oraz art. 51 ust. 3 pr.bud. mają w przedmiotowej sprawie zastosowanie, a jeśli tak, to z jakich powodów stosowałby je. W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie WWINB odpowiada prawu. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, przy czym, do tej kategorii postanowień należy niewątpliwie postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego (co expressis verbis wynika z art. 61a § 2 k.p.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonego postanowienia WWINB – którego przedmiotem była orzeczona na podstawie art. 61a k.p.a. odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego tzw. naprawczego, dotyczącego inwestycji polegającej na [...], tj. postępowania toczonego w trybie art. 50 i art. 51 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, z późn. zm.; w skrócie "pr.bud.") – Sąd nie dopatrzył się przy wydaniu tego postanowienia naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością jego uchylenia albo stwierdzenia nieważności, względnie stwierdzenia jego wydania z naruszeniem prawa. Od razu należy podkreślić, że w niniejszej sprawie przedmiotem rozpoznania przez organy obu instancji oraz kontrolujący je Sąd była tylko kwestia istnienia (bądź nie) podstaw do wszczęcia wnioskowanego postępowania naprawczego, a nie to, czy aktualnie możliwe byłoby zalegalizowanie przedmiotowej inwestycji. W konsekwencji w sprawie tej nie mogła mieć istotnego znaczenia w szczególności taka okoliczność, jak podnoszony w skardze fakt uzyskania przez Skarżących nowej decyzji o warunkach zabudowy (z [...] marca 2016 r.). Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia WWINB wynika, że orzeczona odmowa wszczęcia postępowania było zasadna ze względu na wystąpienie w tym przypadku "innej uzasadnionej przyczyny" uniemożliwiającej wszczęcie postępowania w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a., a polegającej na tym, że wniosek Skarżących z [...] stycznia 2017 r. o wszczęcie postępowania naprawczego dotyczył sprawy rozstrzygniętej już uprzednio decyzją ostateczną. W takim przypadku istotne znaczenie miały rzeczywiście tylko te okoliczności – niesporne pomiędzy stronami i znajdujące potwierdzenie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy – na które wskazał organ II instancji w uzasadnieniu swej decyzji, a mianowicie, że: - decyzją ostateczną z [...] kwietnia 2014 r. nr [...] W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, uchyliwszy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] stycznia 2014 r. Nr [...], nałożył na Inwestorów obowiązek wykonania – w terminie do [...] października 2014 r., według załącznika nr [...], pod nadzorem osoby posiadającej uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej bez ograniczeń, w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem – robót budowlanych przy nadbudowie i przebudowie [...] które to roboty miały polegać na: rozebraniu pokrycia dachowego z blachodachówki; rozebraniu izolacji dachowej; rozebraniu konstrukcji dachowej; rozebraniu ścianek kolankowych; rozebraniu stropu nad parterem; a także częściowym rozebraniu ścian szczytowych, tj. w kalenicy do wysokości 6,15 m oraz na wysokości gzymsu elewacji frontowej do poziomu 3,00 m. Opisana decyzja WWINB stała się prawomocna na skutek oddalenia skargi Inwestorów przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z 27 listopada 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 565/14, od którego wywiedzioną przez Inwestorów skargę kasacyjną oddalił Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z 21 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 437/15; - wobec stwierdzenia, że obowiązki nałożone ww. decyzją WWINB nie zostały wykonane, PINB – decyzją z [...] listopada 2016 r. nr [...] – nałożył na Inwestorów obowiązek rozbiórki części przedmiotowego obiektu, w terminie do [...] marca 2017 r., polegającej na: rozebraniu pokrycia dachowego z blachodachówki, rozebraniu izolacji dachowej, rozebraniu konstrukcji dachowej, rozebraniu ścianek kolankowych, rozebraniu stropu nad parterem, częściowym rozebraniu ścian szczytowych, tj. w kalenicy do wysokości 6,15 m oraz na wysokości gzymsu elewacji frontowej do poziomu 3,00 m. Decyzją ostateczną z [...] stycznia 2017 r. nr [...], WWINB uchylił ww. decyzję PINB w części określającej termin wykonania obowiązków i w tej części umorzył postępowanie organu I instancji, a w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję PINB w mocy. Sądowi wiadomym jest z urzędu, że ww. decyzja WWINB stała się prawomocna na skutek oddalenia skargi Inwestorów przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z 03 sierpnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 321/17, oraz że od ww. wyroku nie została wywiedziona skarga kasacyjna ani nawet nie zawnioskowano o pisemne uzasadnienie tego wyroku. W tych okolicznościach faktycznych nie sposób odmówić racji stwierdzeniu organu II instancji, że postępowanie "naprawcze", którego wszczęcia żądają obecnie Skarżący (wnioskiem z [...] stycznia 2017 r.), bez wątpienia już się w odniesieniu do inkryminowanej inwestycji toczyło. Było nim mianowicie postępowanie administracyjne, w którym zapadły ww. decyzje ostateczne WWINB: z [...] kwietnia 2014 r., a następnie z [...] stycznia 2017 r. Taka ocena znajduje potwierdzenie także w treści zapadłych w tej sprawie prawomocnych wyroków: WSA w Poznaniu z 27 listopada 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 565/14 oraz NSA z 21 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 437/15. Godzi się bowiem zauważyć, że w uzasadnieniach tych wyroków postępowanie zakończone ww. decyzją WWINB z 07 kwietnia 2014 r. zostało expressis verbis określone (zakwalifikowane) jako "postępowanie naprawcze". Przy tym nie ulega wątpliwości, że Sąd w niniejszym składzie jest tymi wyrokami związany – zgodnie z art. 170 p.p.s.a., w myśl którego orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Skoro, jak z powyższego wynika, żądane przez Skarżących postępowanie naprawcze już się w przedmiotowej sprawie toczyło i zostało zakończone ostateczną (i prawomocną) decyzją administracyjną, to tym samym zachodzi "inna uzasadniona przyczyna uniemożliwiająca wszczęcie postępowania" w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a. Taką przyczyną jest bowiem w szczególności – zachodzący w niniejszej sprawie – stan tzw. res iudicata, tj. sytuacja, gdy żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzja ostateczną (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, art. 61a Nb 8). Wobec tego żaden z zarzutów skargi nie mógł odnieść zamierzonego skutku. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.