II OSK 437/15

Dnia 21 stycznia 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ sędzia del. WSA Paweł Groński Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.S. i E.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 listopada 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 565/14 w sprawie ze skargi M.S. i E.S. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 27 listopada 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 565/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę M. S. i E. S. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie na art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), dalej w skrócie: "K.p.a." oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo Budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania M. S. i E. S. od wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kaliszu (dalej: "PINB") decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], sprostowanej postanowieniem PINB z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję PINB w całości i nałożył na inwestorów obowiązek wykonania – w terminie do 10 października 2014 r., według załącznika nr 1, pod nadzorem osoby posiadającej uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej bez ograniczeń, w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem – robót budowlanych przy nadbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego z częścią usługową o lokal mieszkalny i sklep spożywczy, zlokalizowanego w miejscowości K. ul. [...] (działka nr [...]). Określił, że roboty budowlane mają polegać na: rozebraniu pokrycia dachowego z blachodachówki; rozebraniu izolacji dachowej; rozebraniu konstrukcji dachowej; rozebraniu ścianek kolankowych; rozebraniu stropu nad parterem; a także częściowym rozebraniu ścian szczytowych, tj. w kalenicy do wysokości 6,15 m oraz na wysokości gzymsu elewacji frontowej do poziomu 3,00 m. W uzasadnieniu wskazano, że wprawdzie inwestorzy uzyskali pozwolenie na nadbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego z częścią usługowo-handlową o lokal mieszkalny i sklep spożywczy decyzją Starosty Kaliskiego z dnia [...] września nr [...], jednakże na skutek wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją, decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Wojewody Wielkopolskiego decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. znak: [...]. Jednocześnie organ ten odmówił wydania pozwolenia na nadbudowę i przebudowę przedmiotowego budynku mieszkalnego. W związku z powyższym PINB wszczął postępowanie administracyjne w sprawie prawidłowości budowy i jakości materiałów budowlanych zastosowanych przy nadbudowie i przebudowie przedmiotowego budynku mieszkalnego. Oceniając uchyloną decyzję organu pierwszej instancji Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że PINB prawidłowo prowadził postępowanie na podstawie przepisów art. 51 ustawy Prawo budowlane, a to na skutek wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę. Nadto wskazał, że zalegalizowanie inwestycji nie jest możliwe bez wcześniejszego dostosowania budowy do przepisów prawa regulujących możliwość posadowienia inwestycji wobec zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (decyzji o warunkach zabudowy) i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ prowadzący postępowanie naprawcze bierze też pod uwagę przyczyny, z powodu których uchylona została decyzja o pozwoleniu na budowę. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił stanowisko organu pierwszej instancji dotyczące niezgodności zrealizowanej inwestycji z obowiązującą, ostateczną decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] kwietnia 2005 r., wydaną przez Wójta Gminy Koźminek. Podkreślił, że decyzja o warunkach zabudowy jest w obrocie prawnym i niecelowe jest oczekiwanie na ustalenie innych warunków zabudowy. Zaznaczył, że nieprawomocnym wyrokiem z 4 lutego 2014 r. (sygn. akt IV SA/Po 101/14) WSA w Poznaniu oddalił skargę na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2013 r. Tym postanowieniem organ odwoławczy – opierając się na wyroku WSA w Poznaniu z dnia 10 października 2013 r. (sygn. akt IV SA/Po 661/13) wydanym w sprawie ustalenia nowych warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji – wskazał, że wniosek z 2011 r., którego złożenie stanowiło podstawę do zawieszenia postępowania prowadzonego przez PINB, jest tożsamy z wnioskiem z 2010 r. załatwionym ostateczną decyzją Wójta z dnia [...] kwietnia 2010 r., i dalej, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, a co za tym idzie: ustalenie warunków zabudowy na wniosek złożony przez inwestorów w dniu 25 lipca 2011 r. nie stanowi zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 91 § 1 pkt 4 K.p.a. W ocenie organu odwoławczego nie budzi wątpliwości fakt zmiany wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (gzymsu) z 2,60 m – 3,00 m do 4,30 m, skutkiem czego organ pierwszej instancji prawidłowo orzekł o rozbiórce izolacji dachowej, konstrukcji dachowej, ścianek kolankowych, stropu nad parterem, częściowo ścian szczytowych, tj. w kalenicy do wysokości 6,15 m oraz na wysokości gzymsu elewacji frontowej do poziomu 3,00 m. Bez znaczenia dla oceny legalności inwestycji pozostaje podnoszona w odwołaniu konieczność zachowania funkcji mieszkalnej poddasza. Organ ten zauważył, że zmiana wysokości górnej krawędzi elewacji (gzymsu) nie spowodowała naruszenia pozostałych warunków decyzji o warunkach zabudowy, tj. kąta nachylenia połaci dachowej (wymagane 45°) oraz maksymalnej wysokości górnej krawędzi kalenicy, która w rzeczywistości wynosi 7,30 m, a decyzja o warunkach zabudowy określa ją na maksymalnie do 7,5 m. Z kolei nakaz rozbiórki pokrycia z blachodachówki wynika z zaleceń konserwatorskich, określających wykonanie pokrycia dachowego z dachówki. Nieuzasadnione jest natomiast nakazanie rozebrania kominów – orzeczone przez PINB – skoro konstrukcja dachu zostanie rozebrana. Dalej organ odwoławczy podkreślił, że inną rzeczą jest konieczność zabezpieczenia substancji budowlanej po rozbiórce (murów zewnętrznych, pomieszczeń, kominów) przed działaniem czynników zewnętrznych (wiatr, deszcz) – wykonanie tych czynności jest zależne od woli inwestorów. Ponadto w postępowaniu naprawczym organ zobowiązany jest doprowadzić inwestycję do stanu zgodnego z prawem (w tym wypadku m.in. do zgodności z ostateczną decyzją o warunkach zabudowy), a ewentualne dokończenie inwestycji pozostaje wolą inwestora. W postępowaniu tym (jeżeli nie dotyczy ono istotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego) nie wydaje się bowiem pozwolenia na wznowienie robót. Doprowadzenie do stanu zgodnego z przepisami dotyczy robót już zrealizowanych. Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących niewstrzymania robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, organ odwoławczy wyjaśnił, że skoro w dniu kontroli (18 grudnia 2008 r.) roboty nie były wykonywane (stan surowy zamknięty), to nie było podstaw do wydania postanowienia o wstrzymaniu robót. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzję z dnia [...] kwietnia 2014 r., inwestorzy wnieśli o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zakwestionowanym decyzjom zarzucili naruszenie: art. 6 K.p.a. w zw. z art. 170 oraz art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej w skrócie: "P.p.s.a.", art. 7, art. 75 i art. 77 K.p.a.; art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 8 i art. 11 K.p.a.; art. 15 K.p.a., art. 80 K.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 17 listopada 2014 r. uczestnicy postępowania – B. i J. S., zarzucili, że inwestor w dalszym ciągu wykonuje prace budowlane bez pozwolenia. W ocenie uczestników, organ odwoławczy wydał słuszną decyzję. Ponadto uczestnicy podkreślili, że w dniu 1 października 2014 r. WSA w Poznaniu (wyrokiem o sygn. akt IV SA/Po 583/14 – uwaga Sądu) oddalił skargę inwestorów na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie warunków zabudowy, co oznacza, że nie można wydać kolejnej decyzji o warunkach zabudowy, gdyż każda kolejna byłaby tożsama z pozostającą w obrocie prawnym decyzją o warunkach zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 P.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, względnie stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu organy administracji dostatecznie wyczerpująco zebrały i wszechstronnie rozpatrzyły cały materiał dowodowy niezbędny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy – w tym, uwzględniły wykonaną na potrzeby tego postępowania przez mgra inż. R. Z. ekspertyzę techniczną z kwietnia 2009 r., której ustalenia posłużyły organom do odparcia zarzutów zgłoszonych przez uczestników, dotyczących stanu technicznego przedmiotowego budynku i na tej podstawie dokonały prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Ustalenia te Sąd w pełni podzielił i uczynił integralną częścią swoich ustaleń oraz podstawą dalszych rozważań. W ocenie Sądu organy nie naruszył także art. 8 i 11 K.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest poprawne pod względem formalnym – obejmuje wymagane elementy, o których mowa w art. 107 § 3 K.p.a., ale także w sposób dostatecznie jasny, komunikatywny i wyczerpujący wyjaśnia motywy, jakie legły u podstaw nałożenia na inwestorów obowiązków wyszczególnionych w decyzji, umożliwiając tym samym ich intersubiektywną weryfikację w ramach kontroli sądowoadministracyjnej. Stwierdzono, że organ nie naruszył także art. 15 K.p.a., które to naruszenie miało wyrażać się, jak wynika z uzasadnienia skargi, w rozstrzygnięciu sprawy co do istoty przez organ odwoławczy w oparciu o inny przepis prawa materialnego, niż uczynił to PINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. W ocenie Sądu zarzucane naruszenie nie wystąpiło, gdyż zarówno PINB, jak i organ odwoławczy orzekały w oparciu o ten sam przepis prawa materialnego – art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane – a powołane dodatkowo w decyzji organu pierwszej instancji przepisy art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane są przepisami ustrojowymi, normującymi podstawowe obowiązki organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego (art. 81 ust. 1 ustawy Prawo budowlane) oraz właściwość powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji (art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane), i jako takie pozostają bez wpływu na ustalenie istnienia tożsamości sprawy administracyjnej. Dalej Sąd zacytował przepis art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a następnie wskazał, iż w sprawie zostało wydane postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane – postanowienie PINB z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...]. W ocenie Sądu kwestia ta pozostaje jednak bez wpływu na prawidłowość kontrolowanej tu decyzji, gdyż w zakreślonym w art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane terminie 2 miesięcy od wydania tego postanowienia organ wydał jedną z decyzji wyszczególnionych w tym przepisie – decyzję PINB z dnia [...] września 2009 r. nr [...] nakazującą inwestorom zaniechanie robót budowlanych – wyczerpując tym samym wymóg dochowania tego terminu. Następnie Sąd przytoczył przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wskazując, iż celem nałożenia przewidzianego w tym przepisie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych jest doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do "stanu zgodnego z prawem", a więc także i do zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z tego względu, w ocenie Sądu, w sytuacji, gdy w obrocie prawnym pozostaje decyzja o warunkach zabudowy, w oparciu o którą wydano pozwolenie na budowę, następnie wyeliminowane – co, jak w niniejszej sprawie, sprowadziło konieczność prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane – badanie legalizowanego przedsięwzięcia pod kątem jego zgodności z prawem obejmuje także analizę zgodności tego przedsięwzięcia z postanowieniami owej nadal obowiązującej decyzji o warunkach zabudowy. W konsekwencji organy obu instancji zasadnie poddały ocenie rezultat wykonanych przez inwestorów robót budowlanych pod kątem zgodności z ustaleniami obowiązującej decyzji o warunkach zabudowy. W sprawie bezspornym jest fakt, że w wyniku wykonanych robót budowlanych nastąpiła zmiana wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (gzymsu) przedmiotowego budynku, z określonej w decyzji o warunkach zabudowy wielkości mieszczącej się w przedziale 2,60 – 3 m do wysokości 4,30 m, co implikowało konieczność usunięcia w toku postępowania naprawczego zaistniałej sprzeczności. Dalej Sąd zauważył, że kwestia uzyskania nowej decyzji o warunkach zabudowy nie jest zagadnieniem wstępnym w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu chybiony okazał się także zarzut skargi co do naruszenia art. 6 K.p.a. w zw. z art. 170 i art. 153 P.p.s.a. poprzez niezastosowanie "wiążącej wykładni" zawartej w prawomocnym wyroku WSA w Poznaniu z dnia 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 1284/11, dotyczącym warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Zdaniem Sądu wyrok w sprawie IV SA/Po 1284/11 wprawdzie odnosi się do tej samej inwestycji, ale do jej innego aspektu prawnego (ustalenia warunków zabudowy), a co za tym idzie: innej administracyjnej oraz sądowoadministracyjnej "sprawy" w rozumieniu art. 153 P.p.s.a. niż sprawa rozpatrywana w niniejszym postępowaniu. Uznano, że wyrok ten nie wiąże w sposób o jakim mowa w art. 153 P.p.s.a. Wskazując zaś na art. 170 P.p.s.a Sąd wyjaśnił, że ww. wyrokiem zostało przesądzone, że M. i E. S., w postępowaniu naprawczym, mogą ubiegać się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w celu zalegalizowania wykonanych robót. Jednakże należy odróżnić sytuację, gdy w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Tym samym niecelowe jest oczekiwanie w postępowaniu naprawczym na ewentualnie inne ustalenie warunków zabudowy. Dodano, iż w wyroku tym WSA w Poznaniu w ogóle nie zajmował się kwestią wpływu kontrolowanego postępowania o ustalenie warunków zabudowy na tok postępowania naprawczego, tym bardziej nie mógł zobowiązać jakichkolwiek organów do dokonania legalizacji przedmiotowej inwestycji. Powyższe uwagi mają analogiczne zastosowanie do pozostałych wskazywanych przez skarżących wyroków sądu, tj. do wyroku z dnia 10 października 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 661/13 oraz wyroku z dnia 1 października 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 583/13. Dalej Sąd podkreślił, że art. 153 P.p.s.a. znajduje zastosowanie w odniesieniu do wyroku WSA w Poznaniu z dnia 26 czerwca 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 71/10. W wyroku tym WSA w Poznaniu ocenił, że słusznie organy nadzoru budowlanego uznały, iż w przedmiotowej sprawie winna znaleźć zastosowanie procedura legalizacyjna określona w art. 51 ustawy Prawo budowlane. Ta ocena prawna nie jest na obecnym etapie postępowania kwestionowana, co znalazło wprost swój wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w którym organ drugiej instancji stwierdził, że na skutek wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, PINB prawidłowo prowadzi postępowanie naprawcze na podstawie przepisów art. 51 ustawy Prawo budowlane Ponadto WSA w Poznaniu w referowanym tu wyroku nakazał organowi dokonanie, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, oceny przedłożonej w niniejszej sprawie ekspertyzy technicznej, co też zostało przez organy obu instancji uczynione. Powyższe, w ocenie Sądu, prowadzi do wniosku o bezzasadności zarzutów skargi również w zakresie naruszenia art. 6 K.p.a. w zw. z art. 170 i art. 153 P.p.s.a. W dalszych motywach wyroku Sąd zauważył, że wbrew twierdzeniom skargi, przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane może stanowić podstawę do nałożenia obowiązku wykonania także prac o charakterze rozbiórkowym, skoro przez użyte w tym przepisie pojęcie "robót budowlanych" należy rozumieć – zgodnie z definicją legalną zamieszczoną w art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane – jako budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub, właśnie, rozbiórce obiektu budowlanego. Wyjaśnił także, że nie może uchodzić z pola widzenia istotna różnica pomiędzy pracami o charakterze rozbiórkowym ordynowanymi na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, ust. 3 pkt 2 lub ust. 5 ustawy Prawo budowlane, a "klasyczną" rozbiórką przewidzianą m.in. w art. 51 ust. 1 pkt 1 lub ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane W pierwszym przypadku może bowiem chodzić o rozebranie poszczególnych elementów wzniesionego obiektu i to tylko w zakresie niezbędnym do osiągnięcia stanu zgodnego z prawem (tu przede wszystkim: z postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy); w drugim – o rozbiórkę całości prac wykonanych w warunkach samowoli (tu: wykonanych na podstawie uchylonej decyzji o pozwoleniu na budowę). Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu drugiej instancji, że wykonanie robót budowlanych w zakresie wskazanym w zaskarżonej decyzji jest konieczne, a zarazem wystarczające, do doprowadzenia inwestowanego obiektu do stanu zgodnego z prawem, co w tym przypadku oznacza przede wszystkim konieczność doprowadzenia do zgodności z postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] kwietnia 2005 r. Jednocześnie wyjaśniono, że organy nadzoru budowlanego, oprócz badania zgodności inwestycji z ostateczną decyzją o warunkach zabudowy oraz warunkami technicznymi, zbadały budowę pod kątem innych nieprawidłowości, zgłaszanych w toku postępowaniu przede wszystkim przez uczestników, i dały temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli skarżący kwestionując go w całości. Wyrokowi temu zarzucono: I. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1/ art. 133 § 1 P.p.s.a., z uwagi na fakt pominięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (co wynika z uzasadnienia wyroku) części dowodów zgromadzonych w aktach sprawy, dotyczących szeregu istotnych zagadnień w przedmiotowym postępowaniu, wskazanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, 2/ art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez zaniechanie dokonania szczegółowego uzasadnienia wyroku, 3/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 6 K.p.a. w zw. z art. 170 oraz art. 153 P.p.s.a. poprzez niezastosowanie wiążącej wykładni zawartej w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego, który zobowiązał wszystkie organy do dokonania legalizacji przedmiotowej inwestycji, 4/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 15 K.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności w ten sposób, że Sąd nie dostrzegł, że organ drugiej instancji rozstrzygnął w swej decyzji jednocześnie rozstrzygnięcie legalizacyjne i rozbiórkowe które powinno być ewentualnym następstwem niezastosowania rozstrzygnięć legalizacyjnych, 5/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niedostrzeżenie w postępowaniu organów pierwszej i drugiej instancji przekroczenia zasady swobodnej oceny dowodów, 6/ art. 151 P.p.s.a., poprzez niesłuszne nieuwzględnienie skargi w sytuacji oczywistej jej zasadności i w konsekwencji niesłuszne jej oddalenie. II. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. naruszenie: 1/ art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie faktu, że przy prawidłowej cenie stanu faktycznego i prawnego organy powinny były odmówić nałożenia na skarżących obowiązków na podstawie wskazanej powyżej, 2/ art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie faktu, że organy błędnie orzekły poprzez wydanie decyzji bez poprzedzenia jej postanowieniem określonym w art. 50 ust. 1 powyższej ustawy, 3/ art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie faktu, że organy błędnie orzekły o faktycznej rozbiórce zamiast o dokonaniu czynności zmierzających do legalizacji budowy, wyznaczając przy tym termin, który będzie niemożliwy do dochowania. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 P.p.s.a. skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowego oraz kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu przed sądami pierwszej i drugiej instancji wg norm przepisanych. W uzasadnieniu zawarto obszerną argumentację na poparcie ww. zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się zaistnienia przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego stosownie do normy art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia podkreślić należy, że nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 133 § 1 P.p.s.a. W ocenie skarżących Sąd naruszył ten przepis, gdyż pominął część dowodów zgromadzonych w aktach sprawy, przy czym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że owo pominięcie dotyczy faktu, że prowadzone przez organy postępowanie jest postępowaniem rozbiórkowym, a nie legalizacyjnym, gdyż zakres prac nakazanych przez organy polega na rozbiórce wszystkiego, co zostało zbudowane oraz iż skarżący w toku postępowania wykonywali wszystkie możliwe do spełnienia zalecenia i wezwania organów. Zgodnie z treścią art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Zatem podstawą orzekania przez sąd jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed tymi organami. Sąd bierze ponadto pod uwagę fakty powszechnie znane, a także dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a. Mając zatem na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, by Sąd pierwszej instancji uchybił przepisowi art. 133 § 1 P.p.s.a. Brak jest bowiem podstaw do uznania, że Sąd pominął część dowodów znajdujących się w aktach sprawy. Takich pominiętych dowodów nie wskazują także sami skarżący. Z akt sprawy nie wynika również, by Sąd przedmiotem oceny uczynił inną decyzję, niż będącą przedmiotem zaskarżenia, a ta bezsprzecznie została wydana w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane zmierzającym do doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Tak zwane "postępowanie legalizacyjne" jest postępowaniem prowadzonym w trybie art. 48 lub 49b ustawy Prawo budowlane wówczas gdy inwestor zrealizował obiekt budowlany samowolnie bez wymaganego prawem pozwolenia lub zgłoszenia. Natomiast skarżący legitymowali się stosownym pozwoleniem na budowę (decyzja z dnia [...] września 2006 r.), lecz pozwolenie to zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, stąd też wdrożono postępowanie naprawcze w trybie art. 50 i 51 cytowanej ustawy, aby doprowadzić tak wykonane roboty do stanu zgodnego z prawem, zaś kwestionowane rozstrzygnięcie wydane zostało na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane i legalność tej decyzji w kontekście zgromadzonego materiału oceniano w zaskarżonym wyroku i dokonano tego w sposób właściwy z uwzględnieniem charakteru tej sprawy. Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez zaniechanie dokonania szczegółowego uzasadnienia wyroku. Zdaniem skarżących "w sprawie zabrakło uzasadnienia rozstrzygnięcia Sądu w zakresie faktycznego prowadzenia postępowania rozbiórkowego przez organ I i II instancji". Z treści art. 141 § 4 P.p.s.a. wynika, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W niniejszej sprawie, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, te wszystkie elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera. Sąd wyczerpująco wyjaśnił dlaczego uznał, że zaskarżona decyzja Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r., wydana m. in. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, jest prawidłowa. Uzasadnienie Sądu w tym zakresie jest spójne i logiczne, a zajęte stanowisko poparte właściwymi orzeczeniami Naczelnego Sądu Administracyjnego i poglądami doktryny. Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 6 K.p.a. oraz art. 170 i 153 P.p.s.a. poprzez niezastosowanie wiążącej wykładni zawartej w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego, który zobowiązał wszystkie organy do dokonania legalizacji przedmiotowej inwestycji. Wyrokiem o którym mowa w tym zarzucie, jak zdaje się wynikać z uzasadnienia skargi kasacyjnej, jest orzeczenie WSA w Poznaniu z dnia 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 1284/11 wydane w przedmiocie warunków zabudowy. Kwestia ta została już wyjaśniona w wyroku Sądu pierwszej instancji, a argumentację tam zawartą Naczelny Sąd Administracyjny podziela. Zatem nie ma potrzeby ponownego jej przytaczania. Za uzasadniony nie może zostać uznany także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 15 K.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania. Ta fundamentalna zasada postępowania administracyjnego polega na tym, że każda sprawa ma być dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta – pierwszy raz w pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji. Przy czym sprawa administracyjna będąca przedmiotem rozpoznania i rozstrzygnięcia przez organy obu instancji musi być tożsama przedmiotowo i podmiotowo. Zatem granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w drugiej instancji wyznacza rozstrzygnięcie decyzji pierwszej instancji. Wykroczenie przez organ odwoławczy poza te granice narusza zasadę dwuinstancyjności (patrz: B. Adamiak [w:] A. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. C.H. Beck Warszawa 2011 i wskazane tam orzecznictwo, str. 84). W niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z naruszeniem przez organ odwoławczy art. 15 K.p.a., co trafnie ocenił Sąd pierwszej instancji. W niniejszej sprawie nie doszło do zmiany tożsamości sprawy, gdyż zachowany został podmiot, przedmiot i stan faktyczny sprawy przy niezmienionym stanie prawnym. Natomiast zarzut skargi kasacyjnej, że "organ drugiej instancji rozstrzygnął w swej decyzji jednocześnie rozstrzygnięcie legalizacyjne i rozbiórkowe, które powinno być ewentualnym następstwem niezastosowania rozstrzygnięć legalizacyjnych" ze swej istoty nie może stanowić naruszenia art. 15 K.p.a., skoro decyzja organu pierwszej instancji zawierała rozstrzygnięcie wydane na tej samej podstawie prawnej i swym zakresem obejmowała w zasadzie tożsame rozstrzygnięcie – organ drugiej instancji uchylił decyzję organu pierwszej instancji i nakazał wykonanie takich samym robót budowlanych, za wyjątkiem częściowego rozebrania komina, albowiem uznał, że nieuzasadnione jest nakazanie rozebrania kominów skoro konstrukcja dachu zostanie rozebrana. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie nie mamy także do czynienie z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów, a zatem również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 80 K.p.a. nie zasługiwał na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się uchybień w tym zakresie, a skarga kasacyjna nie wskazuje na czym to naruszenie prawa miałoby konkretnie polegać, a w szczególności jaki dowód winien być, zdaniem autora skargi kasacyjnej, przez organy przeprowadzony. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, albowiem zdaniem autora skargi kasacyjnej organy winny były w tej sprawie "odmówić nałożenia na skarżących obowiązków na podstawie wskazanej powyżej". W przedmiotowej sprawie po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji Starosty Kaliskiego z dnia [...] września 2006 r. nr [...] o pozwoleniu na nadbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego z częścią usługowo-handlową o lokal mieszkalny i sklep spożywczy organy nadzoru budowlanego wszczęły postępowanie naprawcze w trybie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organ administracji zasadnie zastosował w tej sprawie przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nakładając na inwestora obowiązek wykonania szeregu wymienionych w decyzji robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych wykonanych w związku z realizacją tej inwestycji. Zgodnie z treścią ww. artykułu przed upływem dwóch miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Definicja legalna pojęcia "robót budowlanych" zawarta jest w art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z treścią tego przepisu ilekroć w ustawie jest mowa o robotach budowlanych należy przez to rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Zatem obowiązek nałożony na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane może polegać także na wykonaniu określonych robót polegających na rozbiórce. Istotne jest bowiem, by nałożony obowiązek miał na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że zrealizowane przez skarżących roboty budowlane, wskazane w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, nie mogły zostać przez organy administracji zalegalizowane z uwagi na sprzeczność z postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] kwietnia 2005 r. Z decyzji tej wynika, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (gzymsu) winna się mieścić w przedziale 2,60 – 3 m. Tymczasem niesporne jest, że skarżący realizując roboty budowlane zmienili wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na 4,30 m, co zobowiązywało organ do usunięcia w toku postępowania naprawczego stwierdzonej nieprawidłowości. Zatem, żeby doprowadzić wykonane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem konieczne było nakazanie rozebrania elementów wskazanych w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji. Przy czym wyjaśnić należy, że w toku postępowania skarżący nie uzyskali nowej decyzji o warunkach zabudowy, w pełni odpowiadającej w swej treści zrealizowanym robotom budowlanym. W tej sytuacji, wobec sprzeczności wykonanych robót z postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy, organ nie miał innej możliwości jak zakończyć postępowanie naprawcze poprzez nałożenie określonych obowiązków w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. W niniejszej sprawie ten cel zgodności z prawem wykonanych robót nie mógł zostać inaczej osiągnięty jak poprzez nakazanie rozbiórki elementów wskazanych w rozstrzygnięciu decyzji organu odwoławczego. Zatem zarzuty naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie faktu, że przy prawidłowej ocenie stanu faktycznego i prawnego organy winny odmówić nałażenia na skarżących obowiązków oraz poprzez nieuwzględnienie faktu, że organy błędnie orzekły o faktycznej rozbiórce zamiast o dokonaniu czynności zmierzających do legalizacji budowy, wyznaczając przy tym termin, który będzie niemożliwy do dochowania, nie mogły zostać uwzględnione. Przy czym formułując ten ostatni zarzut autor skargi kasacyjnej nie wskazał jakie to czynności, inne niż wskazane w decyzji, mogłyby być ewentualnie przez organ nakazane, by możliwe było doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Zatem twierdzenia w tym zakresie należy uznać za nieuzasadnioną polemikę ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji. Nie można również podzielić twierdzenia skargi kasacyjnej by wyznaczony przez organ odwoławczy termin "do 10 października 2014 r." do wykonania nałożonego obowiązku "był niemożliwy do dochowania", a to z tego względu, że formułując zarzut w tym zakresie skarżący nie podał powodów, które legły u podstaw takiej konkluzji. A Naczelny Sąd Administracyjny nie może poszukiwać za stronę argumentów na poparcie przedstawianych przez nią zarzutów. Za niezasadny należy także uznać zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie faktu, że organy orzekały wydając decyzje bez poprzedzenia jej postanowieniem wskazanym w art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Z akt sprawy wynika bowiem, że w sprawie takie postanowienie, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane, zostało wydane – postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] PINB wstrzymał prowadzone roboty budowlane przy nadbudowie i przebudowie spornego budynku mieszkalnego, a następnie w ciągu dwóch miesięcy została wydana decyzja na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, tj. decyzja PINB z dnia [...] września 2009 r. nr [...]. Wprawdzie decyzja ta została w konsekwencji wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r., jednakże nie ma to znaczenia dla zachowania ww. terminu, bowiem w takiej sytuacji postanowienie takie jako skonsumowane pozostaje w obrocie prawnym, co trafnie również przyznał Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku. Tym samym także zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. nie mógł odnieść zamierzonego przez skarżących skutków, skoro brak było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Zatem rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji oddalające skargę odpowiada prawu. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, iż wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione nie zasługiwały na uwzględnienie. Dlatego, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.