VIII SA/Wa 580/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant Starszy referent Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2017 r. w Radomiu sprawy ze skargi A. S. na orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia zdolności do służby uchyla zaskarżone orzeczenie. Centralna Komisja Lekarska Ministerstwa Spraw Wewnętrznych (dalej CKL MSW) orzeczeniem nr [...] z dnia [...]maja 2017 r. na podstawie art. 47 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (DZ.U z 2014 r., poz. 1822 ze zm. jako ustawa) uchyliła orzeczenie [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej w [...] nr [...] i wydała nowe rozpoznając u A. S. : - [...] z cechami [...] - § 80p1r5C (rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 grudnia 2014 r. w sprawie wykazu chorób i ułomności, wraz z kategoriami zdolności do służby w Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej oraz Biura Ochrony Rządu (DZ.U. z 2014 r., poz. 1898, dalej jako rozporządzenie); - [...]- § 85p1r5C rozporządzenia; - [...]- § 47p1r5B rozporządzenia; - [...] ([...].06.2010 r.) z następową [...]z powodu [...]- § 111p2r5B rozporządzenia; - [...]po przebytej [...]- § 73p3r5B; - [...]- § 74p1r5A rozporządzenia; - [...], bez [...] i [...] z okresowym zespołem bólowym - § 73p1r5A rozporządzenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia CKL MSW wskazała, że po zapoznaniu się z dokumentacją orzeczniczą A. S., w tym dokumentacją dostarczoną w dniu [...] marca 2017 r., w postaci wpisów z wizyt ambulatoryjnych u [...] dr P. S. oraz zaświadczenia przez niego wystawionego oraz zaświadczenia o stanie zdrowia lek. med. B. (nazwisko nieczytelne) postanowiła uchylić zaskarżone orzeczenie i w jego miejsce wydać własne z powodu błędu merytorycznego pod postacią błędnej kwalifikacji prawnej rozpoznanego schorzenia z punktu 11.3 rozpoznań. Komisja orzekała po ponownej analizie dokumentacji leczniczej odnośnie stanu zdrowia [...]oraz ocenie konsultacji [...] dr W.. Materiał został uzupełniony o aktualny wynik badania [...], który został przeprowadzony na podstawie analizy testów osobowościowych oraz tzw. ,,organicznych’’. W badaniu [...]rozpoznano ,, [...]". Organ odwoławczy w zakresie stanu zdrowia [...]uznał, iż organ pierwszej instancji prawidłowo rozpoznał – [...] oraz zaburzenia [...] i zastały zakwalifikowane - § 80p1 i § 85p1) – kategoria C (niezdolny do służby) rozporządzenia oraz prawidłowo uznano, iż nie mają związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby oraz nie pozostają w związku ze służbą ponieważ nie zostały wyszczególnione w załączniku 1 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 29 września 2005 roku w sprawie wykazu schorzeń i chorób pozostających w związku ze służbą w Policji, Straży Granicznej, Biurze Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz załączniku nr 2 w sprawie wykazu chorób i schorzeń, które istniały przed przyjęciem do służby, lecz uległy pogorszeniu lub ujawniły się w czasie trwania służby (DZ.U. z 2005 r., nr 206, poz. 1723 dalej rozporządzenie w sprawie wykazu schorzeń i chorób). W zakresie schorzenia wymienionego w punkcie 11.3 – rozpoznania [...], które jest leczone od kilkunastu lat, obecnie dobrze kontrolowane. Wartości [...]utrzymują się na górnych granicach normy, sporadycznie wzrastają po zdenerwowaniu, co w ocenie organu nie sięga znamion inwalidztwa. Należy je zakwalifikować z § 47p1 – kategoria B – zdolny do służby z ograniczeniami. Schorzenie nie pozostaje w związku ze szczególnymi warunkami i właściwościami służby oraz w związku ze służbą gdyż nie spełnia wymogów z załączników 1 i 2 rozporządzenia w sprawie wykazu schorzeń i chorób. Schorzenie wymienione w punkcie 11.4 – [...]był leczony operacyjnie w czerwcu 2010 r. z następową [...]. Lekarz medycyny pracy dopuścił skarżącego do służby. Należy je zakwalifikować z § 111p2 rozporządzenia – kategoria B (zdolny do służby z ograniczeniami). [...] będąca następstwem przebytej [...]powodująca dolegliwość pod postacią zaburzeń [...] powoduje trwałe ograniczenie, ale nie może być podstawą do przyznania renty inwalidzkiej z uwagi na swoją rozległość i stopień nasilenia i należy zakwalifikować jako § 73p3r5 – kategoria B, nie pozostaje w związku ze szczególnymi właściwościami i warunkami służby i w związku ze służbą. Schorzenie z punktu 11.6 - [...] zlokalizowane w [...]ujawnione badaniu MR nie powodują w aktualnym badaniu [...]istotnych zmian w OUN – kategoria A – zdolny do służby. Zmiany te również nie pozostają w związku ze szczególnymi właściwościami i warunkami służby i w związku ze służbą. Schorzenie z punktu 11.7 rozpoznań – [...] bez kompresji struktur [...]i [...]. Należy je zakwalifikować zgodnie z § 73p1 – kategoria A/B gdyż schorzenie nie wymagało zastosowania żadnej z form leczenia zachowawczego. Nie pozostaje w związku ze szczególnymi właściwościami i warunkami służby i w związku ze służbą. Skargę na decyzję organu odwoławczego wniósł A. S. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 47 ust1 pkt 2 ustawy poprzez zaniechanie zawarcia w zaskarżonym orzeczeniu wydanego rozstrzygnięcia w zakresie tego, czy komisja lekarska uchyliła orzeczenie w całości, czy w części i w jakim zakresie wydała swoje orzeczenie, co stanowi wadę kwalifikowaną wydanego orzeczenia; - art. 42 ust.1 ustawy poprzez jego oczywiste uchybienie przez organ pierwszej instancji, co skutkuje wadą kwalifikowaną; - art. 39 ust.5 w związku z art. 107 § 1 pkt 5 i 6 oraz §3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (DZ.U. z 2017 r. poz.1257 dalej jako k.p.a.) w związku z art. 11 k.p.a. oraz art. 4 ustawy poprzez zawarcia w uzasadnieniu wydanego orzeczenia na okoliczności, które przemawiały za odmową mocy dowodowej i wiarygodności złożonych dowodów z dokumentów – w postaci dokumentacji dr P. S., a także dokumentacją w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. oceny ryzyka zawodowego oraz czynników szkodliwych występujących na stanowiskach zajmowanych przez skarżącego, ograniczając się wywodu, który nie odpowiada art. 39 ust.5 ustawy – tj. bez wskazania na konkretne przepisy prawa materialnego, które to uchybienia w sposób oczywisty prowadzą do niemożliwości dokonania kontroli prawidłowości wydanego orzeczenia. W związku z powyższym skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz poprzedzającego go orzeczenia organu pierwszej instancji – w części dotyczącej zdolności do służby. W uzasadnieniu skargi podnosił, że uzasadnienie decyzji nie zawiera elementów o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a. Organ nie wskazał na fakty, które uznał za nieudowodnione, dowodów, którym odmówił mocy dowodowej, a przede wszystkim przyczyn z powodu których tym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W związku z powyższym w ocenie skarżącego na obecnym etapie orzeczenie organu odwoławczego nie poddaje się w zasadzie żadnej kontroli. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności czy celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Przede wszystkim zaś Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012 r., poz. 270 dalej jako p.p.s.a.). Przedmiotem skargi było orzeczenie CKL MSW z dnia [...] maja 2017 roku, które dotyczyło ustalenia stanu zdrowia oraz ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej funkcjonariusza do służby, jak również związku poszczególnych chorób ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby. Powyższe rozstrzygniecie zostało wydane w oparciu o przepisy ustawy z 28 listopada 2014 roku o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 grudnia 2014 r. w sprawie wykazu chorób i ułomności wraz z kategoriami do służby w Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej oraz Biurze Ochrony Rządu oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 29 września 2005 roku w sprawie wykazu schorzeń i chorób pozostających w związku ze służbą w Policji, Straży Granicznej, Biurze Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że wspomniane komisje lekarskie podległe właściwemu ministrowi do spraw wewnętrznych są w omawianym przypadku organami administracji publicznej, a ich orzeczenia w przedmiocie zdolności do służby stanowią decyzje administracyjne (wyrok NSA z 30 kwietnia 2010 roku, sygn. akt I OSK 93/10, LEX nr 595620). Zgodnie z art. 39 ust.1 ustawy, orzeczenie komisji lekarskiej zawiera rozpoznanie lekarskie w języku polskim według terminologii klinicznej, z uwzględnieniem lokalizacji i stopnia nasilenia oraz z powołaniem na odpowiednie pozycje, paragrafy i punkty lub inne jednostki klasyfikacyjne z wykazów, o których mowa w art. 33 ust.3. Ustawa nie precyzuje, jakie elementy powinno zawierać uzasadnienie orzeczenia komisji lekarskiej, poza stwierdzeniem, że powyższe orzeczenia uzasadnia się szczegółowo (art. 39 ust.5 ustawy). Uwzględniając, że ustawodawca w art.4 ustawy postanowił, że w zakresie nieuregulowanym w ustawie stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego należy wywieść, że uzasadnienie faktyczne orzeczenia komisji lekarskich, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Stosownie do treści § 1pkt 1 rozporządzenia określa ono wzór orzeczenia komisji lekarskiej, w którym w części F powinno być zawarte ,,szczegółowe uzasadnienie orzeczenia’’. Wskazać należy, że prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także prawidłowości rozstrzygnięcia przez sąd. Treść uzasadnienia powinna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Konieczność taka wynika z art. 11 k.p.a.- zasady przekonywania. Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej powinny wyjaśnić stroną zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy, aby w ten sposób w miarę możliwości doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem zarówno w odwołaniu, jak i w skardze do sądu. Uzasadnienie, którego treść nie pozwala na poznanie motywów, którymi się kierował organ przy załatwianiu sprawy skutkuje wadliwością uzasadniającą uchylenie decyzji z tego powodu, że nie poddaje się kontroli i ocena jego legalności nie jest możliwa( wyrok NSA z 28 października 1998 roku, sygn. akt I SA/Gd 1651/96). Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. A. S. w złożonym odwołaniu zarzucał naruszenie prawa materialnego – przepisów rozporządzenia, podnosząc, iż niewłaściwie zostało zakwalifikowane jego schorzenie z działu XV – stan [...]istniejących zaburzeń [...]mieszanych z § 80 p1r5C, mimo, że z posiadanej i załączonej dokumentacji wynika, że zaburzenia te winny być zakwalifikowane z § 78p3r5C – jako forma [...] znacznie upośledzających zdolności adaptacyjne – utrwalone. Nieprawidłowo zakwalifikowano schorzenie z zakresu zaburzeń [...]mieszanych z obniżeniem nastroju na zaburzenia [...] z § 85 p1r5C, a powinno być z § 78p3 r5C. Nieprawidłowe było zakwalifikowanie [...] z § 74 p1r5B, zamiast z § 47p1r5C. W przypadku schorzenia wynikającego ze stanu po usunięciu [...] i leczeniu [...]zakwalifikowano z § 111p2r5B, a powinno się zakwalifikować z § 111p2r5C. Następnie wskazywał na niewłaściwą kwalifikację schorzenia [...] po przebytej [...]z § 73p1r5B, a powinno zostać zakwalifikowane z § 73p1r5C. Organ odwoławczy wydając swoje rozstrzygnięcie uchylił rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, z tym że merytoryczne rozstrzygnięcie zmienił tylko w zakresie [...]kwalifikując go z § 47p1r5B rozporządzenia. Należy zauważyć, że Centralna Komisja Lekarska w swoim orzeczeniu nie zawarła rozstrzygnięcia zgodnego z katalogiem rozstrzygnięć, zawartym w art. 47 ust.1 ustawy gdzie jest zobowiązana do określenia – czy utrzymuje w mocy zaskarżone orzeczenie w całości lub w części i wydaje nowe, albo czy uchyla zaskarżone orzeczenie i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Żadnego z tych rozstrzygnięć nie można się domyślać, a powinno być zawarte w orzeczeniu wprost. Organ odwoławczy w sytuacji gdy nie podziela zarzutów niewłaściwej kwalifikacji schorzeń skarżącego i ich związku z wykazem chorób powstałych w związku ze szczególnymi właściwościami lub warunkami służby w policji, określonych w rozporządzeniu 29 września 2005 roku, winien odnieść się do tych kwestii, przedstawiając pełną argumentację. Należy zwrócić uwagę, iż szczególnie jest to istotne w kontekście zasady z art.11 k.p.a. – zasady przekonywania, w sytuacji gdy przedmiotem są zagadnienia specjalistyczne, które dla strony, jak również dla sądu, którzy nie są specjalistami i dlatego wymagają pełnej i jasnej argumentacji. Sąd nie dysponując wiedzą medyczną nie jest w stanie ocenić, czy stwierdzona kwalifikacja schorzenia jest prawidłowa i dlaczego zarzuty A. S. z odwołania są niezasadne, w tym kwalifikowania zdolności do służby. To na organie odwoławczym ciąży obowiązek ustosunkowania się do wszystkich podniesionych w odwołaniu argumentów strony, zgodnie z wymaganiami określonymi w przepisach prawa. Zdaniem Sądu organ odwoławczy dopuścił się również naruszenia przepisu art. 8 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów praworządnego państwa i stosowanego przez nie prawa. Należy też podkreślić, iż w prawie administracyjnym obowiązuje zharmonizowana z Konstytucją RP ogólna zasada, w myśl której wszelkie ograniczenia obywateli w zachowaniach zgodnych z ich wolą mogą wynikać wyłącznie z przepisów prawa. Zasada ta oznacza, iż organ wydający decyzję administracyjną nie może nałożyć na obywatela obowiązku, ani odmówić mu przyznania uprawnienia, jeżeli nie wykaże, że upoważniają go konkretne normy prawa materialnego administracyjnego (A.Wróbel/ M. Jaśkowska Kodeks postępowania administracyjnego – komentarz, Zakamycze 2005, s.135). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rolą organu będzie takie skonstruowanie rozstrzygnięcia w zakresie uchylenia orzeczenia organu pierwszej instancji w całości lub w części oraz takie skonstruowanie uzasadnienia orzeczenia, aby zawierało odniesienie do zarzutów odwołania, motywów dlaczego argumentacja skarżącego co kwalifikacji poszczególnych schorzeń jest nieprawidłowa i nie mają one związku z pełnioną przez niego służbą w policji. Z tych też względów biorąc za podstawę art. 145 § 1pkt 1 lit.c) p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.