II GSK 355/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 listopada 2017 r., sygn. akt III SA/Po 487/17 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 9 listopada 2017 r., sygn. akt III SA/Po 487/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. Spółki z o.o. w P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 14 marca 2017 r. w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie przewozu regularnego bez zezwolenia, w punkcie pierwszym, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] listopada 2016 r., w punkcie drugim, zasądził od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że [...] września 2016 r. w W. inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego przeprowadzili kontrolę pojazdu marki VOLVO o nr rej. [...], którym kierował S] K]. Pojazdem wykonywano krajowy transport drogowy osób na trasie W]-P]-D]-W.. w ramach przewozów szkolnych do szkoły podstawowej i gimnazjum w W. Organ ustalił, że transport wykonywała A. Sp. z o.o. Kierowca okazał wypis z licencji na wykonywanie krajowego transportu osób wydany przez S. W. W trakcie kontroli ustalono, że wykonywany transport odbywa się w ramach przewozów regularnych specjalnych jako przewozy szkolne na wskazanej trasie. Kierowca nie okazał i nie posiadał zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych. Decyzją z [...] listopada 2016 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej: WITD), na podstawie art. 92a ust. 1, 6, 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1907 ze zm.; dalej: u.t.d.) w zw. z zał. nr 3 lp. 2.1. do u.t.d., nałożył na spółkę karę pieniężną w wysokości 8000 zł. Decyzją z [...] marca 2017 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: GITD) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. GITD wyjaśnił, że przewóz wykonywany przez spółkę w dniu kontroli był przewozem regularnym specjalnym, zaś materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie zawiera żadnych przesłanek wskazujących na konieczność zastosowania art. 92c u.t.d. O wydanie zezwolenia strona zwróciła się bowiem dopiero po przeprowadzonej kontroli drogowej. Skargę na powyższą decyzję wniosła spółka. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w sprawie na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369; dalej: p.p.s.a.), wskazał, że wobec dokonanych ustaleń faktycznych nie ma wątpliwości co do prawidłowości uznania spornych przewozów za przewozy regularne specjalne i - wbrew zarzutom skarżącej - w kontrolowanej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest art. 4 pkt 9 w zw. z pkt 11 i pkt 22 oraz art. 18 ust. 1 i art. 92a ust. 1 u.t.d. Jednocześnie, Sąd I instancji podzielił ocenę skarżącej, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. a także art. 8 k.p.a. Organy uznając, że nie zaistniały okoliczności wymienione w art. 92c u.t.d. nie odniosły się bowiem szczegółowo do treści złożonych przez skarżącą dokumentów związanych z wystąpieniem do organu gminy o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych, ani do zawartej przez spółkę umowy z [...] lipca 2016 r. Tymczasem, w ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom GITD, skarżąca powołała się na okoliczności, które wpisują się w przesłanki egzoneracyjne z art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Sąd wskazał, że skarżąca w piśmie z dnia [...] października 2016 r., oświadczyła, że po wygraniu przetargu sprawdziła informacje na temat wykonywania transportu i wymaganych zezwoleń i stwierdziła, że wykonywane przez jej przedsiębiorstwo usługi nie kwalifikują się do przewozów regularnych specjalnych albowiem nie mają wyznaczonych przystanków, ani stałych godzin dojazdu i odwozu. Znalazło to potwierdzenie w wyrażonym w ramach kontrolowanego postępowania stanowisku Burmistrza W., z którego wynika, że w odpowiedzi na wniosek skarżącej o udzielenie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych w krajowym transporcie drogowym osób na przewóz uczniów z szkół podstawowych i gimnazjów Burmistrz wskazał, że przewozy wykonywane przez skarżącą na podstawie umowy z dnia [...] lipca 2016 r., nie stanowią wykonywania przewozów regularnych specjalnych w transporcie drogowym i odmówiono skarżącej udzielenia zezwolenia. W ocenie Sądu I instancji, powyższe okoliczności nie były przez organ zasadniczo kwestionowane. Wskazanie przez organ, że do spółki należało sporządzenie wniosku tak, by spełniał wymogi konieczne do uzyskania zezwolenia było według WSA o tyle nietrafne, gdyż - jak wynikało ze stanowiska Burmistrza W. z [...] grudnia 2016 r. - przyczyną braku wydania zezwolenia nie było nieprawidłowe sformułowanie wniosku, a nie korzystanie z przystanków określonych dla komunikacji publicznej. W tych okolicznościach WSA uznał, że skarżąca dochowała należytej staranności i przezorności jako profesjonalny i doświadczony podmiot wykonujący przewozy drogowe. Z jej oświadczeń wynika bowiem, że przed wydaniem decyzji przez organ I instancji wystąpiła do Urzędu Gminy W. z zapytaniem o konieczność posiadania zezwolenia na wykonywanie spornych przewozów, uzyskując odpowiedź wskazującą na brak takiego wymogu, o czym informowała w odwołaniu, dołączając stanowisko Burmistrza Gminy W. z [...] grudnia 2016 r. Trudno zatem, zdaniem Sądu I instancji, oczekiwać od skarżącej, aby mogła ona przewidzieć potrzebę uzyskania takiego zezwolenia i miała wpływ na jego brak, skoro od samego organu administracji publicznej właściwego do jego udzielenia otrzymała informację, która zaprzeczała obowiązkowi jego posiadania. Stanowisko organu Inspekcji Transportu Drogowego, wyrażone zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji, z którego wynika, że w takiej sytuacji skarżąca powinna dodatkowo wystąpić do tego organu z wnioskiem o udzielenie stosownego zezwolenia przed wszczęciem kontroli, WSA uznał za nazbyt daleko idące. W powyższym zakresie, według WSA, doszło do naruszenia art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. i art. 8 k.p.a., powodującego konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji WITD. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł GITD, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wyrokowi zarzucił naruszenie: 1) przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnej ocenie przez Sąd I instancji zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji przyjęcie, że skarżący wykazał, że powstanie naruszenia polegającego na wykonywaniu przewozu regularnego specjalnego bez wymaganego zezwolenia było wynikiem okoliczności, których nie mógł przewidzieć i na które nie miał wpływu, podczas gdy właściwa ocena znajdujących się w aktach sprawy dowodów, prowadzić powinna Sąd I instancji do zupełnie odmiennych wniosków; 2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. poprzez jego błędne zastosowanie, wynikające z przyjęcia przez Sąd I instancji, że w sprawie zrealizowane zostały przesłanki określone w tym przepisie uzasadniające umorzenie postępowania, bowiem skarżący został wprowadzony w błąd przez organ uprawniony do wydania zezwolenia na przewóz regularny specjalny co do rodzaju świadczonych przez siebie usług i braku obowiązku uzyskania wskazanego zezwolenia, podczas gdy skarżący wbrew ciążącej na nim powinności przedstawienia dowodów na okoliczności wyłączające jego odpowiedzialność, takich dowodów nie przedstawił (w szczególności za taki dowód nie można było uznać informacji Burmistrza Gminy W. z dnia [...] grudnia 2016 r.), a w konsekwencji brak było podstaw do zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Z uwagi na powyższe autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Poznaniu, a także o zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W piśmie procesowym z dnia 28 marca 2018 r., spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ, stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W tej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy "polegające na błędnej ocenie przez Sąd I instancji zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji przyjęcie, że skarżąca wskazała, że powstanie naruszenia było wynikiem okoliczności, których nie mogłą przewidzieć i na które nie miała wpływu, podczas gdy właściwa ocena znajdujących się w aktach sprawy dowodów prowadzić powinna Sąd do zupełnie odmiennych wniosków. Po pierwsze za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w powołanym przepisie. Sąd I instancji zawarł w nim opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu administracyjnym oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując, z jakich przyczyn - w jego ocenie - skarga zasługuje na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej orzeczenia WSA w kwestionowanym zakresie. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. W rozpoznawanej sprawie nie występuje żaden z wymienionych przypadków. To natomiast, że autor skargi kasacyjnej nie podziela stanowiska Sądu, czy też jego ocena, iż uzasadnienie wyroku jest dla niego nieprzekonywujące, nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia tego zarzutu (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 470/14). Wskazać należy, że ustalony w niniejszej sprawie przez organy stan faktyczny sprawy nie jest sporny - w ocenie Sądu I instancji nie budzi wątpliwości, że skarżąca spółka w dniu kontroli wykonywała przewóz drogowy z naruszeniem, o którym mowa w lp. 2.1. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym - przewóz regularny specjalny w krajowym transporcie drogowym bez zezwolenia wymaganego stosownie do art. 18 ust. 1 pkt. 1 u.t.d. Z tego tytułu skarżącej powinna być wymierzona kara pieniężna w wysokości 8.000 zł, na podstawie art. 92a ust. 1 w zw. z ust. 6 i lp. 2.1. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Zatem w sprawie Sąd I instancji nie naruszył wskazanych w tym zarzucie przepisów postępowania, których celem jest ustalenie stanu faktycznego sprawy. Natomiast zarzutu błędnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w tej sprawie zasadnie Sądowi I instancji postawić nie można. Przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. W analizowanej sprawie Sąd I instancji postąpił zgodnie z treścią tego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił ocenę dokonaną przez Sąd I instancji odnośnie znaczenia pisma Burmistrza Gminy W. z [...] grudnia 2016 r., z którego skarżąca mogła wyciągnąć błędny wniosek, że dowóz dzieci do szkół nie wymaga przewozu regularnego specjalnego. Fakt, że przedmiotowe pismo zostało wydane w dniu [...] grudnia 2016 r., a więc po dacie wszczęcia postępowania w tej sprawie, nie stanowi przeszkody do uznania za dowód świadczący o tym, że skarżąca została wprowadzona w błąd przez organ administracji publicznej co do kwestii istotnej dla tego postępowania przed dniem kontroli dokonanej przez organ, ponieważ pismo należy powiązać z oceną treści umowy o usługi przewozowe polegające na dowożeniu i odwożenu dzieci do szkół na trasie W.-P.-D.-W. zawartej w dniu [...] lipca 2016, między skarżącym, a organem administracji publicznej – Burmistrzem Gminy W. W piśmie z dnia [...] grudnia 2016 r. Burmistrz Gminy W., w odpowiedzi na wniosek skarżącego o udzielenie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych w krajowym transporcie drogowym osób na przewóz dzieci na wskazanej wyżej trasie, nie "wyraził zezwolenia" wskazując na fakt, że korzystanie z przystanków komunikacyjnych zostało określone Uchwałą Nr XVI/117/2012 Rady Miejskiej W. z dnia [...] września 2012 r. Takie stanowisko organu nie wyjaśnia, czy w przypadku umowy skarżącej zezwolenie na przewóz regularny specjalny był wymagany. Rację ma zatem Sąd I instancji podkreślając, iż: "nie sposób przyjąć, aby Skarżący nie dochował należytej staranności i przezorności jako profesjonalny i doświadczony podmiot wykonujący przewozy drogowe. Z oświadczeń skarżącego wynika bowiem, że występował on do Urzędu Gminy W. z zapytaniem o konieczność posiadania zezwolenia na wykonywanie spornych przejazdów, uzyskując odpowiedź wskazującą na brak takiego wymogu. Na szczególna uwagę zasługuje przy tym to, że Burmistrz Gminy W. nie jest przypadkowym organem administracji publicznej, lecz organem właściwym do udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów regionalnych specjalnych w krajowym transporcie drogowym (art. 18 ust. 1 pkt 1 u.t.d.). Trudno zatem oczekiwać od skarżącego, aby mógł on przewidzieć potrzebę uzyskania takiego zezwolenia i miał wpływ na jego brak, skoro od samego organu administracji publicznej właściwego do jego udzielenia otrzymał informację, która zaprzeczała obowiązkowi jego posiadania. Bez wątpienia skarżącego nie można przy tym obciążać działaniami tego organu." Rację ma zatem Sąd I instancji, że organy Inspekcji Transportu Drogowego w analizowanej sprawie dopuściły się istotnego naruszenia art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. i art. 8 k.p.a., co spowodowało konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego obu decyzji tych organów w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i lit. c) p.p.s.a. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1 u.t.d., na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Sąd I instancji zasadnie, powołując się na stanowisko judykatury, podkreślił, że omawiany przepis dotyczy sytuacji wyjątkowych, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy przy zachowaniu należytej staranności i przezorności, nie był w stanie racjonalnie przewidzieć, np. będących rezultatem działania siły wyższej, bądź osoby trzeciej, za której winę przedsiębiorca nie może odpowiadać. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący wykazał, że w okolicznościach faktycznych tej sprawy, zaszły przewidziane w treści art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. przesłanki egzoneracyjne. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w oparciu o art. 184 p.p.s.a. o oddaleniu skargi kasacyjnej.