II OSK 416/16

Dnia 9 listopada 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. p.w. św. W. w W. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 października 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 482/15 w sprawie ze skargi P. p.w. św. W. w W. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [..]r. nr [..] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 482/15 oddalił skargę P. p.w. św. W. w W. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 23 stycznia 2015 r., nr SKO-401/D/70/2015 w przedmiocie uwzględnienia skargi S. F. wniesionej w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [..] r., znak [..] Wójt Gminy R. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie parkingu dla samochodów osobowych na działce nr 6590/10 w Woli Raniżowskiej. W dniu [..] r. S.F. zwrócił się z wnioskiem do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu o "unieważnienie" tej decyzji Wójta wskazując, że budowa parkingu nie stanowi realizacji inwestycji celu publicznego. Ponadto jako strona nie został powiadomiony o wszczęciu postępowania w sprawie oraz nie doręczono mu kwestionowanego rozstrzygnięcia, zaś sama realizacja planowanego parkingu pozbawi go dostępu do drogi publicznej. Decyzją z dnia [..] r., nr [..] SKO odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy R.. Po rozpatrzeniu złożonego przez S. F. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [..] r., nr [..] Kolegium utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [..] r. Organ odwoławczy zauważył, że budowa parkingu prowadzi do realizacji jednego z celów publicznych określonych w art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, gdyż umożliwia korzystanie z dróg poprzez stworzenie możliwości parkowania pojazdów w sposób bezpieczny dla użytkowników drogi. Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem, S.F. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, zarzucając Kolegium błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz dowolną interpretację art. 6 u.g.n. Decyzją z dnia [..] r., nr [..], wydaną na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a., SKO uwzględniło w całości wniesioną skargę i uchyliło własne decyzje z dnia [..] r. odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji Wójta oraz na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 k.p.a. stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy R. z dnia [..] r. o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. W uzasadnieniu Kolegium podało, że ponowna analiza materiału dowodowego w konfrontacji z zarzutami skargi doprowadziła do stwierdzenia, że kwestionowana decyzja Wójta Gminy R. dotknięta jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podzielając stanowisko skarżącego wskazano, że budowy parkingu nie sposób zakwalifikować jako realizacji inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 1 u.g.n., gdyż parking nie jest zarówno elementem drogi, jak i zamierzeniem koniecznym dla realizacji celu publicznego. Wydanie w tym przypadku decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, zamiast decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiło rażące naruszenie art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 6 pkt 1 u.g.n., obligujące organ wyższego stopnia do stwierdzenia jej nieważności. W skargach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Parafia p.w. św. Wojciecha w W. R. oraz Wójt Gminy R. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. Oddalając powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 482/15 skargę P. p.w. św. W. w W. R., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyjaśnił, że merytorycznemu rozpoznaniu podlegała wyłącznie skarga Parafii, zaś skarga Gminy R. została odrzucona jako niedopuszczalna. W ocenie Sądu zarzuty Parafii okazały się niezasadne, albowiem SKO nie dopuściło się naruszenia art. 54 § 3 p.p.s.a., w stopniu którym nakazywałby usunięcie decyzji autokontrolnej przez Sąd. SKO właściwie oceniło decyzję Wójta Gminy R. jako akt wydany bez podstawy prawnej, jak i z rażącym naruszeniem prawa. Brak podstawy prawnej wynikał z tego, że żadna z obowiązujących regulacji nie kwalifikuje parkingu jako celu publicznego w rozumieniu art. 6 u.g.n. Zdaniem Sądu, przepis art. 6 u.g.n. jako regulację dopuszczającą wywłaszczenie nieruchomości, intepretować należy ściśle, a więc przy użyciu reguły wykluczającej dany cel jako publiczny, jeżeli nie został on w tej regulacji wyraźnie wskazany. W związku z tym Sąd nie zgodził się z twierdzeniem skarżącej Parafii, że inwestycja w postaci parkingu jest celem publicznym, o jakim mowa art. 6 u.g.n. Sąd zauważył, że parkingi jak i pozostałe miejsca przeznaczone do postoju samochodów nie są w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.) uznawane za drogi publiczne, a ponadto parking nie jest też obiektem i urządzeniem transportu publicznego, bowiem pojęcie to nie występują w przepisach ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie drogowym (Dz.U. z 2011 r. nr 5, poz. 13). Wobec powyższego uznanie przez Wójta Gminy R. inwestycji realizowanej przez tą Gminę w postaci parkingu dla samochodów osobowych za inwestycję celu publicznego, było niewątpliwie działaniem podjętym bez podstawy prawnej, która taką kwalifikację by dopuszczała. WSA zgodził się z oceną SKO w zakresie zaistnienia w decyzji Wójta przesłanki rażącego naruszenia prawa – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – w postaci przepisów art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. związku z art. 6 u.g.n. Wyjaśnił, że w oparciu o przesłankę rażącego naruszenia prawa można stwierdzać nieważność tych aktów administracyjnych, które są nie tylko oczywiście sprzeczne z obowiązującym porządkiem prawnym, ale jednocześnie skutki tego naruszenia są tego rodzaju, że nie można ich pogodzić ze standardami demokratycznego porządku prawnego. WSA podkreślił, że nie można pogodzić z zasadą demokratycznego państwa prawnego decyzję administracyjną, w której Wójt działając na wniosek Gminy, którą z mocy prawa reprezentuje, dokonuje bez jakiejkolwiek podstawy prawnej kwalifikacji parkingu jako inwestycji celu publicznego. Takie polepszenie sytuacji inwestora – Gminy R. - nastąpiło na skutek nielegalnych działań jej Wójta, co nie pozwala – w ocenie WSA - oceniać wydanej przez niego decyzji inaczej niż jako sprzecznej z ideą demokratycznego państwa prawnego. Z tych też powodów, SKO zasadnie uwzględniło skargę S.F. i stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy R. uchylając swoje dotychczasowe decyzje o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta obarczonej wadami, o jakich mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła P. p.w. św. W. w W. R., zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 156 § 1 k.p.a. w związku z art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez wadliwe uznanie, że wydanie przez Wójta Gminy R. decyzji z dnia 19 maja 2014r., znak [..] nastąpiło bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 6 pkt 1 i 6 u.g.n. poprzez błędną jego interpretację i uznanie, że zamierzenie inwestycyjne pod nazwą "Budowa parkingu dla samochodów osobowych" nie stanowi inwestycji celu publicznego. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że brak jest podstaw do twierdzenia, że decyzja Wójta Gminy R. z dnia 19 maja 2014 r., znak: [..] została wydana bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa, gdyż z art. 50 ust 1 i art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. wynika, że wójt posiada kompetencje do wydania decyzji w sprawach ustalenia lokalizacji celu publicznego. Nie można podzielić stanowiska WSA, że parkingu nie można zaliczyć do obiektów czy urządzeń w zakresie dróg publicznych i nie można w sposób jednoznaczny stwierdzić, iż przedmiotowy parking nie jest inwestycją celu publicznego. Z regulacji zawartej w przepisie art. 6 u.g.n. nie można wyprowadzać wniosku, że inne cele służące zaspokojeniu potrzeb wspólnoty (zbiorowości) nie są celami publicznymi tylko dlatego, że nie zostały ujęte w tym unormowaniu. Ponadto zwrócono uwagę, że w orzecznictwie, jak i doktrynie prezentowane jest stanowisko, iż budowę obiektów takich jak parkingi uznać należy za inwestycję celu publicznego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma ocena czy trafnie Sąd I instancji uznał za prawidłowe przyjęcie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji, że inwestycja polegająca na budowie parkingu dla samochodów osobowych nie stanowi inwestycji celu publicznego. Kwestii tej dotyczą oba zarzuty skargi kasacyjnej, a mianowicie naruszenia art. 50 ust. 1 i 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2017.1073 j.t., dalej u.p.z.p.), zgodnie z którymi inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 50 ust. 1), przy czym decyzje w sprawach ustalenia lokalizacji celu publicznego wydają w odniesieniu do inwestycji celu publicznego o znaczeniu powiatowym i gminnym - wójt, burmistrz albo prezydent miasta (art. 51 ust. 1 pkt 2), jak i naruszenia art. 6 pkt 1 i 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami Dz.U.2016.2147 j.t. dalej u.g.n.), w którym to przepisie wymienione zostały cele publiczne w rozumieniu tej ustawy. Definicję inwestycji celu publicznego ustawodawca zawarł w art. 2 pkt 5 u.p.z.p., zgodnie z którym inwestycją taką są działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ug.n. Przepis art. 6 u.g.n. określa jako cel publiczny m.in. w punkcie 1: wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowę, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji, natomiast w puncie , natomiast w punkcie 6: budowę i utrzymywanie pomieszczeń dla urzędów organów władzy, administracji, sądów i prokuratur, państwowych szkół wyższych, szkół publicznych, a także publicznych: obiektów ochrony zdrowia, przedszkoli, domów opieki społecznej, placówek opiekuńczo-wychowawczych i obiektów sportowych. Jak przyjmuje się w orzecznictwie i doktrynie katalog celów publicznych określony w art. 6 u.g.n stanowi katalog zamknięty w tym sensie, że mogą to być tylko cele wyrażone expressis verbis w art. 6 pkt 1-9, albo zgodnie z art. 6 pkt 10 cele określone w innych ustawach. Oznacza to, iż art. 6 u.g.n. zawiera listę celów publicznych, która nie może zostać rozszerzona w drodze wykładni (tak: NSA w wyroku z dnia 15 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 548/07). Cele publiczne wymienione w katalogu zamieszczonym w art. 6 u.g.n. nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Tak więc katalogu tego nie można uznawać za przykładowy. Cel publiczny nie zależy od uznania jakichkolwiek organów, lecz od przepisów ustawy. Nie każde zatem zamierzenie, którego rezultat dałoby się nawet zakwalifikować jako "dotyczący ogółu, służący ogółowi ludzi, przeznaczony, dostępny dla wszystkich; ogólny, powszechny, społeczny, nieprywatny", może być uznane za cel publiczny w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami, lecz tylko takie, które mieści się w katalogu celów publicznych zawartym w art. 6 u.g.n. lub zostało w innej ustawie uznane za cel publiczny (tak: Ewa Bończak-Kucharczyk Komentarz aktualizowany do art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stan prawny: 2017.07.15, LEX) Nie może budzić wątpliwości, że inwestycja objęta wnioskiem, polegająca na budowie parkingu dla samochodów osobowych nie została wymieniona ani w punkcie 1, ani w punkcie 6 art. 6 u.g.n. Wprawdzie w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2015 r., II OSK 1427/13 i z dnia 8 czerwca 2017 r., II OSK 2738/15 uznano, że budowa parkingu wraz z infrastrukturą techniczną może być uznana za inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt. 6 u.g.n., to jednak stan faktyczny w obu tych sprawach dotyczył budowy ogólnodostępnego parkingu służącego dla obsługi instytucji publicznej - Komendy Policji. Tymczasem w okolicznościach rozpoznawanej sprawy budowa parkingu nie jest inwestycją funkcjonalnie powiązaną i niezbędną do korzystania z budynków instytucji publicznych, o których mowa w art. 6 pkt 6 u.g.n. Wobec powyższego należy uznać , że prawidłowa była dokonana przez organ i Sąd I instancji wykładnia art. 6 pkt 1 i 6 u.g.n. i co za tym idzie nie doszło w sprawie do zarzucanego w skardze kasacyjnej naruszenia art. 156 § 1 k.p.a. w związku z art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Jak słusznie przy tym zauważył Sąd I instancji, nie ma żadnych przeszkód by inwestycję polegającą na budowie parkingu zrealizować po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy wydawanej na wniosek inwestora (art. 52 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 u.p.z.p.). Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi pewien wyjątek i w związku z tym może być wydawana wyłącznie po jednoznacznym ustaleniu, że zostały spełnione ustawowe przesłanki, a przesłanek tych nie można domniemywać. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.