III SA/Kr 1140/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie WSA Barbara Pasternak WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant specjalista Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2017 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 lipca 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Zaskarżoną przez M. C. (dalej skarżąca) decyzją z dnia 17 lipca 2017 r. nr [...] wydaną na podstawie przepisu art. 2 pkt 10, art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (t. jedn., Dz. U. z 2016 r., poz. 195, zwanej dalej ustawą o pomocy państwa w wychowaniu dzieci) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.) w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] 2017 r. nr [...] o odmowie przyznania skarżącej świadczenia wychowawczego na dziecko L. C. Powyższe rozstrzygnięcia zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało uruchomione w wyniku wniosku złożonego przez skarżącą w dnu 2 lutego 2017 r. o przyznanie świadczenia wychowawczego na dziecko L. C. Z wniosku wynika, że skarżąca jest babką macierzystą dziecka i zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia 30 grudnia 2016 r., sygn. akt [...], skarżącej, do czasu zakończenia postępowania w sprawie pozbawienia władzy rodzicielskiej matki dziecka, została powierzona piecza nad małoletnim L. C. Decyzją z dnia [...] 2017 r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy orzekł o odmowie przyznania skarżącej świadczenia wychowawczego na dziecko L. C. Organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci świadczenie wychowawcze przysługuje oprócz matki i ojca dziecka opiekunowi faktycznemu albo opiekunowi prawnemu dziecka. Przez opiekuna faktycznego rozumieć należy, w myśl art. 2 pkt 10 ustawy, osobę faktycznie opiekującą się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka. W ocenie Burmistrza należało odmówić przyznania żądanego świadczenia, gdyż na dzień wydawania decyzji skarżąca nie jest opiekunem prawnym ani też faktycznym dziecka. Samo powierzenie pieczy bieżącej nad dzieckiem przez sąd rodzinny nie uprawnia osoby niebędącej rodzicem do pobierania przedmiotowego świadczenia. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca podniosła, że jej wnuk od 12 roku życia wychowuje się w Polsce w K, gdzie sprawuje nad nim faktyczną opiekę. Tam też został ochrzczony, zapisany do żłobka i gdzie ma zapewnioną opiekę medyczną. Na dzień 3 marca 2017 r. sąd rodzinny wyznaczył rozprawę w sprawie pozbawienia córki skarżącej a matki dziecka praw rodzicielskich i przyznanie ich skarżącej. Matka dziecka nie zajmuje się nim, od kilku lat nie mieszka w Polsce i w żaden sposób nie pomaga jej w wychowaniu wnuka. Opisaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia SKO wskazało, że zasady przyznawania świadczenia zostały określone w art. 4 ust. 2 i 3 oraz art. 5 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu dziecka do dnia ukończenia przez dziecko 18 roku życia w wysokości 500 zł miesięcznie. W przypadku pierwszego dziecka prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza 800 zł (art. 5 ust. 3 ustawy). Dalej Kolegium wskazało, że w art. 2 pkt 10 ustawy zdefiniowano pojęcie opiekuna faktycznego przez którego należy rozumieć osobę faktycznie opiekującą się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka. Po wyjaśnieniu pojęcia przysposobienia Kolegium wskazało, że w przedmiotowej sprawie wnioskująca o przyznanie świadczenia nie spełnia ustawowej przesłanki, albowiem nie jest w rozumieniu powyższego przepisu ani opiekunem faktycznym ani prawnym dziecka. Samo powierzenie bieżącej opieki nad dzieckiem przez sąd rodzinny nie uprawnia osoby niebędącej rodzicem do pobierania przedmiotowego świadczenia. Zarzuty odwołania nie mogły być więc uwzględnione. Zasady przyznawania tego świadczenia zostały bowiem w ustawie określone w sposób jasny a decyzja wydawana w tym przedmiocie nie ma charakteru decyzji uznaniowej. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca powtórzyła okoliczności wskazane w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Podkreśliła, że zapewnia wnukowi wszystkie niezbędne warunki prawidłowego rozwoju emocjonalnego, zdrowotnego i materialnego. Od urodzenia dziecka pomagała małoletniemu i matce dziecka w Austrii, a po ukończeniu przez dziecko pierwszego roku życia, kiedy dziecko zamieszkało z nią w kraju, sprawuje nad nim faktyczną opiekę niezależnie od powierzonej przez sąd tymczasowej pieczy do czasu zakończenia postepowania o pozbawienie praw rodzicielskich córki. Dodała, że w dniu 31 maja 2017 r. córka została pozbawiona praw rodzicielskich i wyrok ten jest prawomocny. Uważa więc, że spełnia wszystkie warunki wymagane prawem, by otrzymać żądane świadczenie wychowawcze. Mając na względzie dobro dziecka wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i pozytywne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpatrując sprawę, zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2014 r., poz. 1647.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t. jedn., Dz. U. z 2016 r., poz. 195, zwanej dalej ustawą o pomocy państwa w wychowaniu dzieci). Ustawa ta określa warunki nabywania prawa do świadczenia wychowawczego oraz zasady ich przyznawania i wypłacania (art. 1 ust. 1 ustawy). Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka. Podkreślić należy, że świadczenie wychowawcze ma na celu częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Charakter i cel tego świadczenia winny mieć nadrzędne znaczenie przy ustalaniu praw do niego. Świadczenie to służy zaspokojeniu potrzeb dziecka, dbałości o jego dobro i ochronę. Skierowane jest do podmiotów, które opiekę nad dzieckiem sprawują. Zauważyć należy, że co do zasady bieżącą pieczę nad osobą dziecka sprawują rodzice, co wynika z art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r., poz. 788; zwanej dalej w skrócie "k.r.o."). W myśl tego przepisu rodzice wychowują dziecko pozostające pod ich władzą rodzicielską i kierują nim. Obowiązani są troszczyć się o fizyczny i duchowy rozwój dziecka i przygotować je należycie do pracy dla dobra społeczeństwa odpowiednio do jego uzdolnień. W rozpoznawanej sprawie ojciec dziecka jest nieznany (vide: uzasadnienie wniosku z dnia 21 grudnia 2016 r. o pozbawienie władzy rodzicielskiej), a matka dziecka, jak podniosła w skardze skarżąca, została w dniu 31 maja 2017 r. prawomocnym wyrokiem pozbawiona władzy rodzicielskiej. W dacie natomiast wydawania decyzji organu I instancji postanowieniem Sądu Rejonowego Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia 30 grudnia 2016 r., sygn. akt [...], wnuk skarżącej został umieszczony pod bieżącą pieczą skarżącej - babki macierzystej. Jednocześnie należy wskazać, co trafnie podniosły organy, że postanowienie to nie jest podstawą, aby uznawać skarżącą za opiekuna prawnego, którego sąd opiekuńczy ustanawia na podstawie przepisów art. 145 – 153 k.r.o. Trafnie zwraca uwagę Wojewódzki sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 29 grudnia 2016 r., sygn. akt VIII SA/Wa 833/16, że obowiązek i prawo wykonywania bieżącej pieczy nad dzieckiem umieszczonym w pieczy zastępczej, jego wychowania i reprezentowania w tych sprawach, a w szczególności w dochodzeniu świadczeń przeznaczonych na zaspokojenie jego potrzeb, należą do rodziny zastępczej, prowadzącego rodzinny dom dziecka albo kierującego placówką opiekuńczo-wychowawczą, regionalną placówką opiekuńczo -terapeutyczną lub interwencyjnym ośrodkiem preadopcyjnym. Pozostałe obowiązki i prawa wynikające z władzy rodzicielskiej należą do rodziców dziecka (art. 112¹ § 1 k.r.o.). Jak wynika z materiału dowodowego sprawy, skarżąca nie została ustanowiona rodziną zastępczą, a matka dziecka nie sprawowała władzy rodzicielskiej w sposób należyty. Regulacja art. 112¹ § 1 k.r.o. nie mogła więc mieć w tej sprawie zastosowania, tak jak i dalsze przepisy oddziału 2a rozdziału II k.r.o. dotyczące pieczy zastępczej. Rzeczywiście ustawa o pomocy państwa w wychowaniu dzieci wśród podmiotów uprawnionych do ubiegania się o świadczenie wychowawcze nie uwzględniła osoby faktycznie opiekującej się dzieckiem z mocy orzeczenia sądu. Ograniczyła więc krąg opiekunów faktycznych do osób, które wystąpiły z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka (art. 2 pkt 10 ustawy). Tym samym pozbawiła opiekuna dziecka, nad którym jest sprawowana piecza bieżąca, możliwości uzyskania przynajmniej częściowego pokrycia wydatków na jego utrzymanie. Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie uznał zatem, że przepisy ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci w sposób niedostateczny chronią prawa rzeczywistego opiekuna dziecka. Wobec powyższego Sąd stanął na stanowisku, że w celu zagwarantowania należytej ochrony interesów opiekuna dziecka należy dokonać prokonstytucyjnej wykładni art. 4 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 10 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Art. 72 ust. 1 zdanie pierwsze i ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej stanowią, że Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę praw dziecka. Dziecko pozbawione opieki rodzicielskiej ma prawo do opieki i pomocy władz publicznych. Ustawa zasadnicza nie ogranicza się więc do zapewnienia dziecku ochrony, ale wprowadza też prawo do żądania od organów władzy publicznej opieki i pomocy. Pomoc władz publicznych jest szczególnie niezbędna w przypadku dziecka pozbawionego opieki rodzicielskiej, stąd art. 72 ust. 2 nakłada na władze tego rodzaju obowiązek (patrz: W. Skrzydło, Komentarz do art. 72 Konstytucji RP, LEX). Zgodnie natomiast z art. 20 Konwencji o Prawach Dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r., a ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską dnia 30 kwietnia 1991 r. (Dz. U. z 1991, nr 120, poz. 526), dziecko pozbawione czasowo lub na stałe swego środowiska rodzinnego lub gdy ze względu na swoje dobro nie może pozostawać w tym środowisku, będzie miało prawo do specjalnej ochrony i pomocy ze strony państwa. Regulacja ta oznacza, że uchwalone przez Sejm i Senat ustawy muszą być z nią zgodne. Ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy (art. 9 i art. 91 ust. 1 Konstytucji RP). We wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych przez publiczne lub prywatne instytucje opieki społecznej, sądy, władze administracyjne lub ciała ustawodawcze, sprawą nadrzędną powinno być jak najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka (art. 3 ust. 1 Konwencji). Osoba odpowiedzialna za utrzymanie dziecka, której Państwo powierzyło pieczę nad jego wychowaniem i rozwojem, ma zatem prawo skutecznego domagania się od tegoż Państwa pomocy w sprawowaniu tej opieki, w tym również pomocy materialnej, a więc przynajmniej częściowego pokrycia kosztów utrzymania dziecka, jeżeli dochód rodziny uprawnia do jej otrzymania. Zgodnie bowiem z Konwencją o Prawach Dziecka, formą sprawowania bieżącej pieczy nad dzieckiem, nad którym nie sprawują pieczy jego rodzice, jest tzw. piecza alternatywna wobec rodzicielskiej, a Państwo, zgodnie ze swym prawem wewnętrznym, powinno zapewnić takiemu dziecku opiekę zastępczą. Skoro wnuk skarżącej postanowieniem Sądu Rejonowego Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia 30 grudnia 2016 r., sygn. akt [...], został umieszczony pod bieżącą pieczą skarżącej - babki macierzystej – nadto córka skarżącej została pozbawiona władzy rodzicielskiej, to doszło do ograniczenia uprawnień dziecka w dostępności do świadczeń rodzinnych. Stanowi to istotne naruszenie praw, wynikających wprost z Konstytucji RP i Konwencji o Prawach Dziecka. Państwo ma bowiem obowiązek uznawać prawo każdego dziecka do poziomu życia odpowiadającego jego rozwojowi fizycznemu, psychicznemu, duchowemu, moralnemu i społecznemu. Rodzice (rodzic) lub inne osoby odpowiedzialne za dziecko ponoszą główną odpowiedzialność za zabezpieczenie (w ramach swych możliwości, także finansowych) warunków życia niezbędnych do rozwoju dziecka. Natomiast Państwo, zgodnie z warunkami krajowymi oraz odpowiednio do swych środków, ma obowiązek podejmować właściwe kroki dla wspomagania rodziców lub innych osób odpowiedzialnych za dziecko w realizacji tego prawa oraz udzielać, w razie potrzeby, pomocy materialnej oraz innych programów pomocy (...) - art. 27 Konwencji. Uwzględniając powyższe uregulowania Konstytucji RP i Konwencji o Prawach Dziecka, za nieuzasadnioną należy uznać taką wykładnię przepisów, w tym art. 4 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 10 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, której rezultatem jest ograniczenie dostępności osób odpowiedzialnych za utrzymanie dziecka do świadczeń rodzinnych, w szczególności do świadczenia wychowawczego, mającego na celu częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, również w sytuacji, gdy władza rodzicielska matki jest ograniczona, czy też gdy władzy tej matka została pozbawiona. Powierzenie przez Państwo bieżącej pieczy nad dzieckiem oznacza podjęcie w ramach tej opieki obowiązków w zakresie wychowania dziecka, zapewnienia mu bezpieczeństwa, zdrowia, wyżywienia, szkoły, utrzymania (a więc również dochodzenia należnych dziecku świadczeń, w tym świadczenia wychowawczego), czyli wszystkiego tego, co łączy się z faktycznym, codziennym sprawowaniem bieżącej opieki na dzieckiem. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, uwzględniając skargę, przyjął zatem jako materialnoprawny wzorzec kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego przepisy Konstytucji RP (art. 72 ust. 1 zdanie pierwsze i ust. 2) oraz Konwencji o Prawach Dziecka (art. 3 ust. 1, art. 20 i art. 27) i uznał, że unormowania te muszą być brane pod uwagę w procesie interpretacji przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Ograniczenia w dostępności do świadczenia wychowawczego na podstawie tej ustawy dla osoby sprawującej pieczę bieżącą nad dzieckiem na mocy prawomocnego orzeczenia sądu rodzinnego godzą bowiem w interes osoby dziecka, chroniony ustawą zasadniczą i umową międzynarodową, co pozwala na wywiedzenie owego uprawnienia z postanowień Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i Konwencji o Prawach Dziecka. Zdaniem Sądu zaprezentowana zatem przez organy w tej sprawie wykładnia art. 4 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 10 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci w zakresie w jakim uznaje za opiekuna faktycznego dziecka tylko osobę faktycznie się nim opiekującą i która wystąpiła do sądu rodzinnego z wnioskiem o przysposobienie dziecka nie uwzględnia norm konstytucyjnych jak i Konwencji o Prawach Dziecka. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 maja 2004 r., sygn. akt SK 38/03, podkreślił, że "Realizacja gwarancji konstytucyjnych powinna przejawiać się - na gruncie istniejącego stanu normatywnego zakładającego przez określony czas obowiązywanie niekonstytucyjnego przepisu - w rezygnacji z tego zakresu jego stosowania, który naruszałby prawa pokrzywdzonego, i w konsekwencji wybór takiego środka proceduralnego, który pozwoli najlepiej na osiągnięcie efektu najbliższego nakazowi wykładni i stosowania prawa w zgodzie z Konstytucją." Orzekające w tej sprawie organy dopuściły się więc naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik tej sprawy poprzez ich niewłaściwą wykładnię i zastosowanie. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji uwzględnią powyższą ocenę prawną zwłaszcza w kontekście konstytucyjnych zasad i norm wynikających z Konwencji o Prawach Dziecka. Zweryfikują twierdzenia skarżącej co do wydania prawomocnego wyroku o pozbawieniu córki skarżącej władzy rodzicielskiej, a następnie przeprowadzą postępowanie wyjaśniające co do spełnienia przesłanek ustawowych i rozważą, czy w okolicznościach faktycznych sprawy sprawująca pieczę bieżącą nad małoletnim wnukiem babka, w sytuacji potwierdzenia dodatkowo okoliczności pozbawienia władzy rodzicielskiej córki, a matki dziecka, nie jest podmiotem uprawnionym do uzyskania świadczenia wychowawczego. Nadto organy przeprowadzą ustalenia co spełnienia pozostałych przesłanek ustawowych do przyznania skarżącej żądanego świadczenia. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. 2017 r., poz. 1369), orzekł jak w sentencji wyroku.