II SAB/Lu 118/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie WSA Iwona Tchórzewska, WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Radosław Kot, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 listopada 2017 r. sprawy ze skargi K. K. na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Wnioskiem z dnia 31 lipca 2017r., przekazanym drogą elektroniczną, K. K. domagała się od Prezydenta Miasta L. udzielenia informacji, czy Gmina L. była oficjalnie reprezentowana na tegorocznym Kongresie R., kto ją reprezentował i w których częściach /panelach/ Kongresu uczestniczył oraz jakie wydatki i w jakiej wysokości poniesiono w związku z reprezentowaniem Gminy podczas Kongresu. Wniosła ponadto o udostępnienie dokumentów potwierdzających te wydatki. W odpowiedzi z dnia 10 sierpnia 2017r. Sekretarz Miasta L. podał, że to on uczestniczył w tym wydarzeniu i reprezentował Gminę na Kongresie R. Wyjaśnił, że koszty uczestnictwa ponosił organizator, z budżetu Gminy wydatkowano natomiast [..] złotych z tytułu diety związanej z jego delegacją służbową. Dokumentem potwierdzającym ten wydatek jest polecenie wyjazdu służbowego. Według sekretarza polecenia wyjazdów służbowych nie stanowią jednak informacji o zasadach funkcjonowania podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia stosownie do art. 6 ust.1 pkt.3 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz. U z 2016r. poz. 1764 ). Są narzędziem pracodawcy w zakresie kierownictwa przy wykonywaniu pracy przez pracownika i wynikają z zasady podporządkowania pracownika. Informacje z zakresu prawa pracy, co do zasady nie mają charakteru informacji publicznej. Zatem żądanie udostępnienia skanów poleceń wyjazdów służbowych nie może być realizowane w trybie dostępu do informacji publicznej. W tym stanie K. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność Prezydenta. Zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, a także art. 10 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka w zw. z art. 1 ust. 1 oraz art. 16 Ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej wniosła o zobowiązanie organu do udostępnienia żądanej informacji w postaci dokumentów potwierdzających wydatki poniesione w związku z reprezentowaniem Gminy L. podczas Kongresu R. w 2017r. Według niej udzielona 10 sierpnia 2017r. odpowiedź nie jest wyczerpująca. Powołując się na doktrynę i orzecznictwo wskazała, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Jest nią treść dokumentów wytworzonych i posiadanych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Ponadto, zdaniem skarżącej, odmowa udostępnianie informacji publicznej następuje w drodze decyzji. Wskazała również, że w powyższej sytuacji udostępnienie informacji nie narusza prywatności osoby fizycznej, tajemnicy ustawowo chronionej, ani tajemnicy przedsiębiorcy. Organ nie wykazał, że brak środków technicznych stał się przyczyną nieudostępnienia informacji lub nie posiada wnioskowanej informacji. Zatem nic nie stoi na przeszkodzie, by informacja została udostępniona zgodnie z wnioskiem. Odpowiadając na skargę Prezydent Miasta L. wniósł o jej oddalenie. Podał, że przedmiotem informacji publicznej w przypadku organów władzy publicznej i osób pełniących funkcje publiczne jest ich działalność. Konstruując zatem definicję informacji publicznej, trzeba posłużyć się łącznie kryteriami określanymi w literaturze jako kryterium podmiotowe i przedmiotowe. Kryterium podmiotowe wskazuje podmioty, o których informacja może być uznana za informację publiczną. Krąg tych podmiotów określony został w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Należą do nich organy władzy publicznej oraz osoby pełniące funkcje publiczne. Dotyczy to również organów samorządu zawodowego i gospodarczego, a także innych osób i jednostek organizacyjnych, ale tylko w takim zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Nie każde zatem działanie organu władzy publicznej będzie przedmiotem informacji publicznej, lecz tylko takie, które zawiera pewien dodatkowy element w postaci "sprawy publicznej" Odnosi się zatem do funkcjonowania państwa i jego organów, dotyczącego szerszej grupy obywateli lub gospodarowania mieniem publicznym. Jeżeli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, nie podlega udostępnieniu, nawet jeżeli znajduje się w aktach sprawy prowadzonej przez organ. Organ podkreślił, że polecenie wyjazdu służbowego nie może być rozważane w pojęciu zasad funkcjonowania organu o jakim mowa w art. 6 ust.1 pkt.3 ustawy. Należy przez to rozumieć kwestie natury ogólnej dotyczące sposobu wykonywania zadań publicznych, załatwiania spraw i podejmowania decyzji. Tymczasem polecenie wyjazdu służbowego jest jedynie narzędziem pracodawcy w zakresie kierownictwa przy wykonywaniu pracy przez pracownika i wynika z zasady jego podporządkowania. Wydawanie poleceń służbowych jest wyrazem przyznanego pracodawcy uprawnienia w zakresie organizowania i kierowania zakładem pracy. Dotyczą sfery praw i obowiązków danego pracownika i mogą być kształtowane w sposób dowolny z poszanowaniem zasad wynikających z przepisów prawa pracy. Kwestie te mają charakter indywidualny i nie mogą zaliczane do spraw publicznych. Polecenie wyjazdu służbowego jest traktowane jako swoisty akt wewnątrzzakładowy i dotyczy wyłącznie stosunków prawa pracy. Nie ingeruje w sferę publiczną. Jest dokumentem prywatnym, obowiązuje wyłącznie w relacji pracodawca – pracownik i nie może zostać uznany za dokument urzędowy, jako, że nie został zawarty w ramach przyznanych organowi gminy uprawnień do wykonywania władzy publicznej, a jego ocena może być dokonywana tylko na gruncie prawa pracy. Organ podkreślił ponadto, że nie był również uprawniony do wydania decyzji, o której mowa w art. 16 ustawy. Przepis ten dotyczy odmowy udostępnienia informacji, ale tylko takiej, która posiada przymiot publicznej. W przypadku, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, załatwienie wniosku przybiera postać pisma skierowanego do wnioskodawcy, zawiadamiającego o tym, że adresat wniosku nie jest zobowiązany do udostępnienia żądanych danych, ponieważ nie jest to informacja publiczna. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przekonanie skarżącej o pozostawaniu Prezydenta Miasta L. w bezczynności nie ma uzasadnionych podstaw. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że stan bezczynności występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty, lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, albo z przekonaniem, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy. W sprawach dotyczących udostępnienia informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz. U z 2016r. poz. 1764 ze zmianami ) stan bezczynności podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia oznacza sytuację, w której mimo upływu ustawowych terminów organ nie udziela informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia, przy czym dokonuje tego w formie czynności materialno – technicznej; nie informuje wnioskodawcy, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, lub też wskazuje, że nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 cytowanej ustawy), bądź też nie poinformuje, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 ustawy); nie odmawia udostępnienia informacji lub nie umarza postępowanie w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 stosownie do treści art. 16 ustawy w formie decyzji administracyjnej lub nie odmawia udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ustawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się ponadto pogląd, że skargę na bezczynność organu w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej można złożyć nie tylko wobec "milczenia" organu, ale również w sytuacji, w której powstał spór między wnioskodawcą, a adresatem wniosku, co do charakteru żądanej informacji oraz co do zasad i trybu jej udostępnienia (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2016 r., sygn. I OSK 2223/14, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). Podkreśla się również, że bezczynność w sprawie udostępnienia informacji publicznej ma miejsce nie tylko, gdy w terminie wskazanym w art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej adresat wniosku w ogóle nie zareagował na ten wniosek, ale także wówczas, gdy udziela on informacji niebędącej przedmiotem wniosku lub informacji niepełnej, niejasnej czy niewiarygodnej oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, (wyrok NSA z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. I OSK 2321/14, publ.w CBOSA). Zgodzić należy się z Prezydentem Miasta L., że żądana informacja nie jest informacją publiczną podlegającą udostępnieniu w drodze wspomnianej ustawy, co w świetle powyższych uwag wyklucza możliwość uznania jego bezczynności. Słusznie wprawdzie uważa skarżąca, że pojęcie informacji publicznej o jakiej stanowi art. 1 ust.1 ustawy powinno być interpretowane w możliwie szerokim zakresie. Powyższe stanowisko potwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 listopada 2013r. ( P 25/12 opubl. w ZU OTK nr 8A/2013, poz. 122 ), według którego pojęcie informacji publicznej i sprawy publicznej podlega ustaleniu nie tylko na podstawie art. 1 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz także, a nawet przede wszystkim na podstawie art. 61 ust.1 Konstytucji, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zbieżne z tym stanowisko zajmuje również orzecznictwo sądowoadministracyjne, w którym uważa się, że Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona przez władze publiczne i odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Informację publiczną stanowi zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot, ale również tych, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań, przy czym bez znaczenia jest, w jaki sposób dokumenty znalazły się w posiadaniu danego organu. Ważne jest bowiem jedynie to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych i odnosiły się do niego bezpośrednio (wyroki NSA z 20 stycznia 2012 r. I OSK 2118/11, 7 marca 2012 r., I OSK 2265/11 i 27 marca 2012 r. I OSK 155/12 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). Kluczowe dla kwalifikacji informacji publicznej jest zatem, aby zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy dotyczyła "sprawy publicznej", przez co należy rozumieć problem lub kwestie, które mają znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli lub też są ważne z punktu widzenia poprawności funkcjonowania organów państwa. Jak się bowiem podkreśla, ustawa o dostępie do informacji publicznej ma służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu związanemu z funkcjonowaniem publicznych instytucji. W wyroku z dnia 5 października 2017r. (I OSK 3255/15 opubl. w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skoro ustawowe pojęcie sprawy publicznej rozumiane jako sprawa wspólnoty publicznej i wyznaczające ustawowy zakres prawa do informacji publicznej nie może być wykładane w sposób prowadzący do rozszerzenia konstytucyjnych granic tego prawa, to przyjąć należy, że sprawa publiczna oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych. Zdaniem NSA wykładnia prokonstytucyjna art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej prowadzi do wniosku, że informacją o sprawie publicznej jest więc informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy oraz zasadach ich funkcjonowania, ale jedynie w zakresie dotyczącym ich działalności tj. takiej aktywności, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowania określonych interesów i celów publicznych. W tym zakresie nie mieści się działalność podmiotu związana z jego wewnętrzną organizacją ( wyrok NSA z 3 marca 2017r. I OSK 1163/15 opubl. w CBOSA ). Jakkolwiek zatem Prezydent Miasta L., jako organ administracji samorządowej, jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej i informacją taką jest informacja o jego działalności, nie oznacza to jeszcze, że każdy przejaw tej działalności i każdy wytworzony przez ten organ "dokument" zawiera informację publiczną, która podlega udostępnieniu w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jeżeli informacja dotyczy sfery niezwiązanej z działalnością organu, nie podlega udostępnieniu, nawet jeżeli znajduje się w aktach prowadzonej przez niego sprawy. Konsekwencją przyjęcia takiego poglądu jest też uznanie, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że związana jest z jego działalnością, określanych jako dokumenty wewnętrzne, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu. W przeciwieństwie do dokumentu urzędowego którym zgodnie z art. 6 ust.2 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy, przez dokument wewnętrzny rozumie się taki dokument, który został wytworzony w zakresie działania danego podmiotu, ale nie przesądzające o kierunkach jego działania. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu (wyroki NSA z dnia 27 stycznia 2012 r. I OSK 2130/11; 31 lipca 2014 r., I OSK 2770/13; 25 marca 2014 r., I OSK 2320/13 wszystkie opubl. w CBOSA). Również w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjęto, że dokumenty wewnętrzne podlegają wyłączeniu z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego dokumenty wewnętrzne to informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Służą one wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk (por. wyrok TK z dnia z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12, OTK-A 2013, nr 8, poz. 122; zob. też wyrok NSA z dnia 7 października 2015 r., I OSK 1883/14). Do tego rodzaju dokumentów należy zaliczyć także polecenia służbowe w tym polecenie wyjazdu służbowego. Za polecenie służbowe uznaje się ustne lub pisemne zlecenie podwładnemu wykonania konkretnych obowiązków lub czynności. Z treści art. 33 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest kierownikiem urzędu gminy (miasta). Wobec tego jest uprawniony do wykonywania wszystkich zadań, które mieszczą się w pojęciu kierowania jednostką organizacyjną, w tym do wydawania poleceń służbowych podległym pracownikom. Dokument taki nie zawiera danych publicznych i związany jest z aktywnością organu związaną z wewnętrzną organizacją jego funkcjonowania. Ma walor wyłącznie organizacyjny i porządkowy i stanowi narzędzie pracodawcy w zakresie kierowania sposobem wykonywania pracy. Nie stanowi zatem informacji publicznej. Słusznie zatem organ pisemnie poinformował o tym skarżącą. Wbrew natomiast jej przekonaniu organ nie miał podstaw do odmowy udostępnienia informacji w drodze decyzji. Przewidujący taką możliwość art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej ma bowiem zastosowanie tylko wówczas, gdy należy odmówić udzielenia informacji będącej publiczną, a adresat wniosku jest zobowiązany do jej udzielania. Zachowanie przez prezydenta formy decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy wnioskowana informacja nie jest publiczną, oznaczałoby wydanie decyzji nie mającej podstawy w obowiązujących przepisach prawa. W konsekwencji należy stwierdzić, że wydanie decyzji odmownej, jak sugeruje skarżąca, w sytuacji gdy żądana informacja nie jest publiczną, jest niedopuszczalne. Pogląd ten od dawna jest prezentowany w orzecznictwie ( wyrok z dnia 5 lipca 2017r. I OSK 2693/15 i podane tam orzecznictwo opubl. w CBOSA). Z tych powodów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2017r. poz. 1369 ) skargę należało oddalić.