II SA/Ol 741/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2017 r. sprawy ze skargi D. B. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie warunków pełnienia służby 1/ uchyla zaskarżoną decyzję; 2/ zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej na rzecz skarżącego D. B. kwotę 497 zł (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 20 września 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wpłynęła skarga D. B. (dalej zwanego skarżącym) na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia "[...]" w przedmiocie warunków pełnienia służby celnej. Skarga ta została przekazana tutejszemu Sądowi przez organ, którego decyzję zaskarżono, wraz z aktami osobowymi skarżącego i odpowiedzią na skargę. Jak wynika z przekazanych przez organ akt osobowych, skarżący na podstawie umowy o pracę (k. 1), z dniem 28 czerwca 1993 r. został zatrudniony w Urzędzie Celnym w G. na czas określony (do dnia 27 września 1993 r.) i powierzono mu obowiązki młodszego kontrolera celnego. Kolejną umową o pracę (k. 10), z dniem 28 września 1993 r. skarżący został zatrudniony w Urzędzie Celnym w G. na okres służby przygotowawczej (do dnia 27 czerwca 1996 r.) i powierzono mu obowiązki młodszego kontrolera celnego. Następnie zaś, na podstawie umowy o pracę, zawartej w dniu 28 czerwca 1996 r. (k. 33), skarżący został zatrudniony w Urzędzie Celnym w G. (stałe miejsce pracy: B.) na czas nieokreślony i powierzono mu obowiązki kontrolera celnego. Z dniem 21 października 1997 r. skarżący został przeniesiony z Urzędu Celnego w G. do Urzędu Celnego w O. (k. 47), gdzie z dniem 1 marca 1999 r. powierzono mu pełnienie obowiązków kierownika zmiany w Oddziale Celnym w B. (k. 57), a z dniem 1 września 1999 r. stanowisko kierownika zmiany w Oddziale Celnym w B. (k. 64), zaś z dniem 1 grudnia 1999 r. powierzono skarżącemu pełnienie obowiązków Naczelnika Oddziału Celnego w B. (k. 69). Z dniem 1 czerwca 2000 r. skarżący został mianowany do służby stałej w Urzędzie Celnym w O. na stanowisko Naczelnika Oddziału i nadano mu stopień służbowy starszego aspiranta celnego (akt mianowania k. 78). Z dniem 1 maja 2002 r. skarżącemu wyznaczono miejsce pełnienia służby w Izbie Celnej w O. – Urząd Celny w O. i powierzono stanowisko kierownika Oddziału (k. 91). W latach 2005-2007 skarżącemu powierzono wykonywanie innych obowiązków służbowych w Urzędzie Celnym w O. (związanych z tworzeniem i funkcjonowaniem Sekcji Zarządzania Ryzykiem w tym Urzędzie, a w tym kierowania tą Sekcją oraz pełnienia obowiązków Kierownika Referatu Kontroli Wewnętrznej) i przeniesiono go czasowo z Oddziału Celnego w B. do Urzędu Celnego w O. (k. 121, 126, 128,135, 141, 146, 148, 150). Z dniem 1 lipca 2006 r. skarżącemu ustalono stanowisko służbowe: ekspert celny (decyzja k. 136). Natomiast, z dniem 28 września 2007 r. skarżący został przeniesiony z Oddziału Celnego w B. do dalszej służby w Urzędzie Celnym w O., Referat Kontroli Wewnętrznej (decyzja o przeniesieniu k. 153) i powołany na stanowisko Kierownika tego Referatu (akt powołania k. 154). Z dniem 30 listopada 2009 r. skarżącego mianowano na stopień służbowy komisarza celnego w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej (k. 183), a z dniem 21 września 2010 r. na stopień służbowy nadkomisarza celnego w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej (k. 188a). Od 21 września 2010 r. skarżącemu powierzono pełnienie obowiązków zastępcy naczelnika urzędu celnego w Urzędzie Celnym w O. (k. 192, 196), a z dniem 3 marca 2011 r. powołano go na stanowisko Zastępcy Naczelnika Urzędu Celnego w O. (k. 201). Z dniem 21 września 2014 r. skarżący został mianowany na stopień służbowy podinspektora celnego zaliczony do korpusu oficerów starszych Służby Celnej (k. 246), a z dniem 21 września 2016 r. na stopień służbowy młodszego inspektora celnego zaliczony do korpusu oficerów starszych Służby Celnej (k. 269). Od 1 stycznia 2016 r. uposażenie zasadnicze skarżącego ustalono wg XXII grupy uposażenia zasadniczego określonego mnożnikiem kwoty bazowej wynoszącym 2,828 (k. 266), zaś z dniem 21 września 2016 r. ustalono skarżącemu dodatek za stopień służbowy wg mnożnika 0,705 kwoty bazowej dla funkcjonariuszy Służby Celnej (k. 269a). Na stanowisku zastępcy naczelnika urzędu celnego skarżący miał ustalony także dodatek funkcyjny przy zastosowaniu mnożnika kwoty bazowej 0,321 (k. 204 i 279). Skarżący posiada wykształcenie wyższe, które uzyskał na kierunku Administracja. W okresie pełnienia służby w Urzędzie Celnym w O. skarżący systematycznie podnosił swoje kwalifikacje i uczestniczył w licznych szkoleniach. W okresie tym skarżący był także wielokrotnie wyróżniany w tym także często w formie nagród pieniężnych za szczególne osiągnięcia w Służbie Celnej i za wzorowe wykonywanie obowiązków. Wobec skarżącego nie prowadzono żadnych postępowań wyjaśniających i dyscyplinarnych. Uzyskiwał także pozytywne oceny okresowe. Z upływem dnia 28 lutego 2017 r. skarżący został odwołany ze stanowiska zastępcy naczelnika urzędu celnego w Urzędzie Celnym w O. (k. 277), z tym dniem cofnięto mu także dodatek funkcyjny określony mnożnikiem kwoty bazowej 0,321 (k. 279). Od 1 marca 2017 r. skarżący pełnił służbę w Izbie Administracji Skarbowej, realizując zadania w Urzędzie Celno-Skarbowym w O., gdzie z dniem 10 marca 2017 r. powierzono mu koordynowanie pracą w Drugim Dziale Kontroli Celno-Skarbowej Rynku do czasu obsadzenia stanowiska kierownika w tej komórce (k. 278). Natomiast decyzją z dnia "[...]", którą skarżący otrzymał w dniu "[...]", Dyrektor Izby Administracji Skarbowej (dalej zwany organem), powołując art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm.); dalej jako "P.w.u.KAS", złożył skarżącemu propozycję określającą warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej, a w tym: 1) rodzaj służby – służba stała; 2) stopień służbowy - młodszy inspektor 3) stanowisko służbowe – kierownik działu, zaliczane do kategorii kierowniczych stanowisk służbowych funkcjonariuszy; 4) jednostka organizacyjna KAS, w której skarżący będzie realizować zadania - Urząd Celno-Skarbowy, Delegatura w O., 5) komórka organizacyjna - Drugi Dział Kontroli Celno-Skarbowej Rynku, 6) miejsce pełnienia służby – O., Jednocześnie określono także warunki uposażenia zasadniczego (według mnożnika 2,321 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej), wysokość dodatku za stopień służbowy (według mnożnika 0,705 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej), sposób ustalenia wysokości dodatku za wieloletnią służbę oraz wysokość dodatku funkcyjnego (według mnożnika 0,214 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej). Ponadto wskazano, że zaproponowane warunki służby, po ich przyjęciu, będą obowiązywać od 1 maja 2017 r., przy czym nie podano żadnego uzasadnienia określonych warunków w przedstawionej propozycji. Pouczono też, że zgodnie z art. 169 ust. 4 i 5 P.w.u.KAS, niniejsza propozycja pełnienia służby stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, od której, w terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji służby, przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W dniu 5 czerwca 2017 r. skarżący złożył oświadczenie, że przyjmuje propozycję służby w Izbie Administracji Skarbowej. Natomiast w dniu 19 czerwca 2017 r. skarżący wniósł do organu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy żądając uchylenia pierwotnej treści złożonej mu propozycji służby w części dotyczącej wysokości wynagrodzenia oraz dnia obowiązywania, a także ustalenia stanowiska starszego eksperta Służby Celno-Skarbowej w okresie od 1 marca 2017 r. do 4 czerwca 2017 r. Przedmiotowej propozycji skarżący zarzucił rażące naruszenie przepisów: 1) art. 165 ust. 7, 6 P.w.u.KAS, poprzez nieuwzględnienie w przedłożonej propozycji jego kwalifikacji oraz przebiegu dotychczasowej służby. Skarżący opisał przy tym przebieg swojej kariery zawodowej, wyjaśnił, że uzyskał szereg certyfikatów, a następnie wywiódł, że pomimo posiadania przez niego wysokich kompetencji, dużego doświadczenia oraz kwalifikacji, w przedstawionej propozycji wskazano mu najniższy z możliwych na danym stanowisku służbowym mnożnik wynagrodzenia oraz najniższy z możliwych na danym stanowisku dodatek służbowy. Podał, że w latach 2012 - 2014 był autorem koncepcji i kierownikiem projektu, który został wdrożony na wszystkich przejściach granicznych w kraju, co było istotne w okresie EURO 2012. Podał też, że w latach 2012 – 2014 i w latach 2015 – 2016 był powołany decyzją Szefa Służby Celnej do szeregu zespołów usprawniających organizację i funkcjonowanie Służby Celnej, systemów elektronicznych, a zaproponowane przez niego rozwiązania przyjęto do realizacji. Wskazał, że jego kompetencje zawodowe i doświadczenie doceniono w procesie transformacji w Krajowej Administracji Skarbowej bowiem w styczniu 2017 r. został powołany do zespołu w sprawie określenia struktur i zasad funkcjonowania Urzędu Celno-Skarbowego. Przygotował regulamin organizacyjny Urzędu oraz uczestniczył w zespole ds. propozycji służby/pracy w KAS. Zatem postępowanie organu skarżący uznał za naruszające przepis ustawowy nakazujący uwzględnienie w przedłożonej propozycji dotychczasowego doświadczenia i kwalifikacji zawodowych. Jednocześnie zauważył, że posiadany przez niego dotychczasowy mnożnik wynagrodzenia (2,82) mieści się w średnich widełkach Kierownika Działu (2,321-3,400). W tych okolicznościach, obniżenie podstawy wynagrodzenia do najniższych z możliwych na wyznaczonym stanowisku służbowym, o kwotę około "[...]" zł., ocenił jako krzywdzącą i niezgodną z wymaganiami ustawowymi oraz zaleceniami szefa KAS; 2) art. 113 ustawy o Służbie Celnej w zw. z art. 190 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej poprzez niewyznaczenie w okresie od 1 marca do 4 czerwca 2017 r. stanowiska starszego eksperta Służby Celno-Skarbowej, pomimo pisemnego wezwania z dnia 10 maja 2017 r. do usunięcia naruszenia przepisów; 3) art. 110 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.); dalej jako k.p.a., poprzez wskazanie wsteczne, to jest przed wydaniem decyzji przez organ oraz przyjęciem przez adresata, mocy obowiązywania decyzji administracyjnej ustalającej nowe warunki pełnienia służby. Decyzją z dnia "[...]" organ, powołując art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 169 ust. 4 i ust. 6 P.w.u.KAS, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję zawartą w treści propozycji z dnia "[...]" określającej warunki pełnienia służby. W uzasadnieniu tej decyzji organ podał, że zgodnie z art. 165 ust. 3 P.w.u.KAS, skarżący stał się z dniem 1 marca 2017 r. funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej pełniącym służbę w Izbie Administracji Skarbowej. Jednocześnie ocenił, że w 165 ust. 7 P.w.u.KAS ustawodawca nie ograniczył w żaden sposób kompetencji organu co do ustalenia treści przedłożonej propozycji, a w tym warunków pełnienia służby. Przyjął, że mając zatem wyłączne prawo kształtowania stosunku służbowego, złożył skarżącemu pisemną propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby, która uwzględnia posiadane przez skarżącego kwalifikacje i przebieg jego dotychczasowej służby, a także miejsce zamieszkania. Wskazał, że przedkładając skarżącemu nowe warunki pełnienia służby miał na uwadze doświadczenie skarżącego związane z zarządzaniem kadrą, posiadane przez niego wykształcenie, a także szerokie kompetencje organizacyjne. Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącego dotyczącego niewłaściwego ustalenia wysokości wynagrodzenia organ wyjaśnił - bez uszczegółowienia motywów, że powierzając skarżącemu stanowisko służbowe kierownika działu w nowo tworzonej komórce organizacyjnej wziął pod uwagę posiadane przez niego kwalifikacje, doświadczenie zawodowe oraz przebieg dotychczasowej służby. Pomimo podniesionych przez skarżącego argumentów, nie odnosząc się do nich, organ postanowił podtrzymać swoje stanowisko w zakresie wysokości określonego uposażenia zasadniczego wg mnożnika 2,321 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej wraz z pochodnymi. Podał przy tym, że mnożnik uposażenia zasadniczego skarżącego został ustalony zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 28 lutego 2017 r. w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej (Dz.U. poz. 446), które dla stanowiska kierownika działu Służby Celno-Skarbowej przewiduje rozpiętość w granicach 2,321-3,400, zaś mnożnik dodatku za stopień służbowy i dodatek funkcyjny zostały ustalone na podstawie rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 24 lutego 2017 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej (Dz. U. poz. 414). Natomiast odnosząc się do wniosku skarżącego w zakresie żądania ustalenia stanowiska starszego eksperta Służby Celno-Skarbowej w okresie od 1 marca 2017 r. do 4 czerwca 2017 r. oraz jego wątpliwości co do daty obowiązywania przedłożonej propozycji pełnienia służby, organ wyjaśnił, że proces przedkładania propozycji pełnienia służby był procesem bardzo czasochłonnym i złożonym, dlatego też propozycje były składane funkcjonariuszom sukcesywnie, po analizie przesłanek wynikających z art. 165 ust. 7 P.w.u.KAS. Podał, że nie wyznaczył skarżącemu stanowiska po odwołaniu ze stanowiska Zastępcy Naczelnika Urzędu Celnego, gdyż powstały wątpliwości prawne, czy wyznaczenie takiego stanowiska nie jest równoznaczne z przedłożeniem propozycji pełnienia służby zgodnie z art. 165 ust. 7 P.w.u.KAS. Skonstatował, że mając powyższe na uwadze, pismem z dnia "[...]" przedłożył skarżącemu propozycję określająca warunki pełnienia służby od dnia 1 maja 2017 r., a zgodnie z art. 171 ust. 1 P.w.u.KAS, z dniem określonym w propozycji dotychczasowy stosunek służbowy skarżącego przekształcił się w stosunek służby w Służbie Celno-Skarbowej. Dodał, że przedkładając tą propozycję wziął pod uwagę potrzeby pracodawcy, zadania ustawowe jakie zostały nałożone na jednostkę, przy jednoczesnym zachowaniu limitu etatów funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej i środków przeznaczonych na ich uposażenie, jak również kwalifikacje, jakimi legitymuje się skarżący. W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucił organowi naruszenie: 1) z wielokrotnie powtarzaną tą samą argumentacją przepisów postępowania, co miało wpływ na treść zaskarżonej decyzji, to jest: art. 107 § 3 w zw. z art. 8, art. 11 i w zw. z art. 80 k.p.a., a ponadto art. 77 k.p.a., art. 10 w zw. z art. 81 k.p.a., poprzez niewłaściwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji - bez odniesienia się do zarzutów podnoszonych przez skarżącego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a także przez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego pomimo podnoszenia w tym wniosku istotnych dla sprawy okoliczności, a ponadto poprzez pozbawienie skarżącego prawa do czynnego udziału w postępowaniu, w tym poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zgromadzonego w sprawie materiału przed wydaniem decyzji; 2) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 113 ustawy o Służbie Celnej w zw. z art. 190 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej w zw. z § 10 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 maja 2010 r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych, trybu awansowania oraz dokonywania zmian na stanowiskach służbowych (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 334), poprzez jego niezastosowanie pomimo obowiązku wyznaczenia stanowiska starszego eksperta Służby Celno-Skarbowej począwszy od 1 marca 2017 r. W oparciu o te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do rozpoznania organowi, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wynoszących kwotę 2.460 zł. podług załączonej faktury VAT. Ponadto skarżący, powołując art. 106 § 3 p.p.s.a., wniósł o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów takich jak: akta osobowe skarżącego, propozycji określających nowe warunki pełnienia służby konkretnie wskazanych osób oraz aktów powołania tych osób na stanowiska kierownicze, a także wykazu osób pełniących służbę w Izbie Celnej w O. w stopniu młodszego inspektora celnego, który miałby sporządzić organ na wniosek sądu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w przedłożonej skarżącemu propozycji służby. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi organ stwierdził, że przeszkodą do uwzględnienia słusznego interesu skarżącego, o którym mowa w art. 7 k.p.a., polegającego na ustaleniu wyższego uposażenia zasadniczego niż w propozycji, jest interes społeczny polegający na potrzebie zapewnienia sprawnej, efektywnej i skutecznej organizacji, m.in. poprzez dobór kadr gwarantujących osiągnięcie takich efektów. Podał, że propozycja określające nowe warunki pełnienia służby złożona została na podstawie art. 165 ust. 7 P.w.u.KAS, a w procesie przedkładania tego rodzaju propozycji sytuacja każdej osoby, a w tym i skarżącego, była rozpatrywana indywidualnie pod kątem przesłanek ustawowych, to jest: posiadanych kwalifikacji, doświadczenia zawodowego i miejsca zamieszkania. Zdaniem organu, o indywidualnym rozpatrywaniu każdej sprawy i dogłębnym badaniu przesłanek ustawowych świadczy fakt, że skarżącemu złożono propozycję pełnienia służby a nie pracy. Organ dodał, że uposażenie skarżącego ustalono w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Na rozprawie, która odbyła się przed tutejszym Sądem w dniu 9 listopada 2017 r. pełnomocnik skarżącego zmodyfikował skargę w ten sposób, że ograniczył ją do kwestii zbyt niskiego uposażenia i dodatków, a pominął kwestie związane z bezczynnością organu w wyznaczeniu stanowiska służbowego po odwołaniu skarżącego ze stanowiska Zastępcy Naczelnika Urzędu Celnego. Natomiast pełnomocnik organu ocenił, że nie ma możliwości weryfikacji sposobu ustalenia uposażenia, gdyż jest to kompetencja realizowana przez organ w ramach uznania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności należy odnieść się jednak do zawartego w skardze wniosku o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów takich jak: akta osobowe skarżącego, propozycji określających nowe warunki pełnienia służby konkretnie wskazanych osób oraz aktów powołania tych osób na stanowiska kierownicze, a także wykazu osób pełniących służbę w Izbie Celnej w O. w stopniu młodszego inspektora celnego, który miałby sporządzić organ na wniosek sądu. Wniosek o przeprowadzenie tych dowodów został zgłoszony na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.), w świetle którego, "sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". Nie może przy tym budzić wątpliwości, że przedmiotem dowodu uzupełniającego nie mogą być dokumenty znajdujące się w aktach sprawy sądowoadministracyjnej. Akta tej sprawy tworzą zaś akta sądowe i akta sprawy administracyjnej, które organ, na podstawie art. 54 § 2 p.p.s.a., jest zobowiązany przesłać sądowi wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę w terminie 30 trzydziestu dni od dnia otrzymania skargi. Na podstawie tych akt, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok. W kontrolowanej sprawie akta sprawy administracyjnej tworzą akta osobowe skarżącego, które zostały przekazane tutejszemu Sądowi przez organ wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę w dniu 20 września 2017 r. Skoro zaś akta te, z mocy prawa, będą stanowiły podstawę faktyczną wydania wyroku w sprawie, to bezprzedmiotowe jest stawianie wniosku o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z tych akt. W odniesieniu zaś do pozostałych dokumentów, objętych wnioskiem skarżącego o przeprowadzenie z nich dowodu uzupełniającego, należy ocenić, że nie wystąpiły łącznie przesłanki określone w art. 106 § 3 p.p.s.a. Wymaga bowiem podkreślenia, że propozycja określające warunki pełnienia służby, o której mowa w art. 165 ust. 7 P.w.u.KAS, jest rozstrzygnięciem wydawanym w indywidualnej sprawie dotyczącej konkretnego funkcjonariusza. Sąd nie może natomiast badać postępowań organu i rozstrzygnięć podjętych względem innych funkcjonariuszy. Przechodząc do rozpatrzenia zasadności skargi wniesionej w niniejszej sprawie należy przede wszystkim wyjaśnić, że stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Naruszenia prawa, stanowiące podstawę do uwzględnienia skargi na decyzję administracyjną, zostały zaś wymienione w art. 145 § 1 p.p.s.a. W świetle tego przepisu, sąd uchyla zaskarżoną decyzję w razie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w sprawie zakończonej zaskarżoną do tutejszego Sądu decyzją organu z dnia "[...]" w przedmiocie ustalenia warunków pełnienia służby celnej. Podstawę materialnoprawną wydania tej decyzji stanowił art. 165 ust. 7 P.w.u.KAS, w świetle którego, "dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania". Nie może przy tym budzić wątpliwości, że wymienione w tym przepisie kryteria – takie jak: posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania - odnoszą się nie tylko do etapu wyboru osób, którym organ przedstawia propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, ale także do etapu ustalenia nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby. W niniejszej sprawie, elementami nierozerwanie związanymi z przebiegiem dotychczasowej służby funkcjonariusza celnego są zaś warunki, na jakich dany funkcjonariusz pełnił dotychczas służbę. Na warunki te składają się nie tylko posiadany przez funkcjonariusza stopień służbowy i zajmowane przez niego stanowisko służbowe, ale także uposażenie zasadnicze i dodatki do tego uposażenia. Te elementy winny być więc także wzięte pod uwagę przez organ przy składaniu funkcjonariuszowi propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby. Wymaga bowiem podkreślenia, że stosunek służbowy funkcjonariuszy jest objęty dalej idącymi gwarancjami trwałości niż klasyczne reguły stabilizacji stosunku pracy. Zgodnie bowiem z art. 60 Konstytucji RP "obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach". W orzecznictwie TK przyjmuje się, że przepis ten obejmuje nie tylko etap naboru do służby publicznej, lecz również – co ważne w niniejszej sprawie - zasady wykonywania tej służby, a także zasady zwalniania ze służby publicznej (zob. np. wyrok TK z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt K 51/12, OTK 2014, nr 1, poz. 4). Należy także podkreślić, że do państwa jako pracodawcy zastosowanie znajdują odmienne standardy konstytucyjne niż w odniesieniu do pracodawców prywatnych. W tych relacjach konieczne jest bowiem respektowanie zasady zaufania osób pełniących służbę do państwa jako pracodawcy (art. 2 Konstytucji RP), jak też zasady działania organów państwa wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, a więc z wyłączeniem arbitralności (art. 7 Konstytucji RP). Swoboda państwa w odniesieniu do "swoich" pracowników (funkcjonariuszy) jest zatem znacznie węższa, a tym samym ochrona stabilności stosunku służbowego osób pełniących służbę publiczną jest silniejsza, niż ma to miejsce w przypadku pracowników zatrudnionych u prywatnych pracodawców. Każda zatem zmiana warunków pełnienia służby, aby była dopuszczalna, musi być podyktowana obiektywnymi przyczynami. W przypadku zaś reorganizacji i zmiany warunków pełnienia służby na niekorzyść funkcjonariusza, z czym mamy do czynienia także w niniejszej sprawie w związku m.in. z obniżeniem skarżącemu wysokości uposażenia zasadniczego, konieczne jest także wykazanie, że istnienie tych konkretnych przyczyn tworzy w danej sprawie interes społeczny, któremu należy przyznać pierwszeństwo przed słusznym interesem funkcjonariusza. Taki obowiązek organu wynika bowiem z art. 7 in fine k.p.a., w świetle którego, "w toku postępowania organy administracji publicznej (...) podejmują wszelkie czynności niezbędne (...) do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli". Chybiony jest zatem pogląd organu, wyrażony na rozprawie przed tutejszym Sądem, że nie ma możliwości weryfikacji sposobu ustalenia uposażenia, gdyż jest to kompetencja realizowana przez organ w ramach uznania administracyjnego. Wymaga bowiem podkreślenia, że z mocy art. 169 ust. 4 i 7 P.w.u.KAS, propozycja pełnienia służby stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, która podlega kontroli sądu administracyjnego. Przeprowadzona zaś przez ten sąd kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta wydana została z naruszeniem przez organ przepisów prawa. Należy przede wszystkim zauważyć, że organ w ogóle nie podał w decyzji i nie uzasadnił, stosownie do art. 107 § 3 k.p.a., obiektywnych przyczyn, z powodu których, obniżył skarżącemu uposażenie zasadnicze. Za taką przyczynę nie może być bowiem uznane ogólnikowe stwierdzenie organu, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że mnożnik uposażenia zasadniczego skarżącego został ustalony zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 28 lutego 2017 r. w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej (Dz. U. poz. 446), które dla stanowiska kierownika działu Służby Celno-Skarbowej przewiduje rozpiętość w granicach 2,321-3,400. Jak słusznie bowiem zauważył skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, posiadany przez niego dotychczasowy mnożnik wynagrodzenia (2,82) mieści się w "średnich widełkach" mnożnika kwoty bazowej uposażenia zasadniczego określonego dla stanowiska kierownika działu (2,321-3,400). W okolicznościach niniejszej sprawy, za obiektywną przyczynę nie może być też uznane ogólne stwierdzenie przez organ (zawarte ponadto dopiero w odpowiedzi na skargę, a nie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji), że "przeszkodą do uwzględnienia słusznego interesu skarżącego, o którym mowa w art. 7 k.p.a., polegającego na ustaleniu wyższego uposażenia zasadniczego niż w propozycji, jest interes społeczny polegający na potrzebie zapewnienia sprawnej, efektywnej i skutecznej organizacji, m.in. poprzez dobór kadr gwarantujących osiągnięcie takich efektów". Wymaga bowiem podkreślenia, że skarżący posiada wykształcenie wyższe, które uzyskał na kierunku Administracja. Niesporne jest także, że skarżący posiada duże doświadczenie związane z zarządzaniem kadrą, a także szerokie kompetencje organizacyjne. W okresie pełnienia służby w Urzędzie Celnym skarżący systematycznie podnosił swoje kwalifikacje, uzyskał szereg certyfikatów i uczestniczył w licznych szkoleniach zawodowych, o których mowa w jego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy i co wynika z jego akt osobowych. W okresie tym skarżący był także wielokrotnie wyróżniany w formie nagród pieniężnych za szczególne osiągnięcia w Służbie Celnej i za wzorowe wykonywanie obowiązków. Dwie nagrody pieniężne za szczególne zaangażowanie i profesjonalizm w wykonywaniu obowiązków służbowych skarżący otrzymał pełniąc służbę już w strukturach KAS. Wobec skarżącego nie prowadzono żadnych postępowań wyjaśniających i dyscyplinarnych. Uzyskiwał także pozytywne oceny okresowe. Podane okoliczności wskazują w niniejszej sprawie na słuszny interes skarżącego, będącego funkcjonariuszem publicznym, który przemawia za istnieniem domniemania prawnego, wyprowadzonego z art. 2, art. 7 i art. 60 Konstytucji RP, art. 165 ust. 7 P.w.u.KAS, a także z art. 7 in fine k.p.a., że przedstawione temu funkcjonariuszowi nowe warunki pełnienia służby co do zasady nie powinny być gorsze niż te, na jakich pełnił służbę dotychczas, chyba, że zaistniały okoliczności na które organ nie wskazał w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Obalenie tego domniemania, o czym już wspomniano, jest możliwe tylko w sytuacji wykazania, że konkretne okoliczności, tworzące w danej sprawie interes społeczny, przemawiają za zmianą (pogorszeniem) sytuacji prawnej funkcjonariusza. Skoro w kontrolowanej sprawie organ nie wykazał istnienia takich okoliczności, a mimo to w zaskarżonej decyzji obniżył wysokość uposażenia zasadniczego skarżącego, to można uznać, że wydając tą decyzję dopuścił się naruszenia art. 2, art. 7 i art. 60 Konstytucji RP, art. 165 ust. 7 P.w.u.KAS, a także z art. 7 in fine k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W okolicznościach niniejszej sprawy organ winien był także podać konkretne przyczyny z powodu których ustalił dodatek funkcyjny dla skarżącego na najniższym z możliwych poziomie, to jest według mnożnika 0,214 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej. Także w tym przypadku, za niewystarczające należało uznać jedynie wskazanie przez organ, że mnożnik dodatku za stopień służbowy i dodatek funkcyjny zostały ustalone na podstawie rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 24 lutego 2017 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej (Dz. U. poz. 414). Należy bowiem zauważyć, że w załączniku nr 2 (II.) do tego rozporządzenia, mnożnik kwoty bazowej służącej do ustalenia wysokości dodatku funkcyjnego dla stanowiska służbowego: kierownik działu wynosi: 0,214 - 0,321 – 0,427. Jednocześnie w § 3 ust. 2 tego rozporządzenia podano, że "wysokość dodatku funkcyjnego jest ustalana z uwzględnieniem: 1) liczby funkcjonariuszy pełniących służbę lub osób zatrudnionych, odpowiednio, w podległej jednostce, pionie lub komórce organizacyjnej; 2) zakresu odpowiedzialności na zajmowanym stanowisku służbowym". W świetle tej regulacji prawnej nie może budzić wątpliwości, że określenie wysokości dodatku funkcyjnego wymaga podania przez organ konkretnych przyczyn pozwalających na obiektywną ocenę zasadności ustalenia tego dodatku z zastosowaniem jednego z trzech wymienionych powyżej mnożników kwoty bazowej. Ponadto należy zauważyć, że skarżący do 28 lutego 2017 r. zajmował stanowisko służbowe: zastępcy naczelnika urzędu celnego, na którym miał przyznany dodatek funkcyjny określony mnożnikiem kwoty bazowej wynoszącym 0,321 (k. 204 i 279). Dodatek ten został przyznany skarżącemu na podstawie rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 8 kwietnia 2011 r. w sprawie warunków otrzymywania dodatków do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy celnych oraz wysokości tych dodatków (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 568 ze zm.). Przepisy tego rozporządzenia przewidywały zaś, oprócz kryteriów wymienionych także w obecnie obowiązującym rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 24 lutego 2017 r., także dodatkowe warunki, które należy uwzględnić przy ustalaniu wysokości dodatku funkcyjnego. W świetle bowiem § 3 ust. 2 oznaczonego powyżej rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 8 kwietnia 2011 r., "wysokość dodatku funkcyjnego dla funkcjonariuszy pełniących służbę na stanowisku kierowniczym jest ustalana z uwzględnieniem: 1) liczby funkcjonariuszy pełniących służbę lub osób zatrudnionych, odpowiednio w podległej jednostce, pionie lub komórce organizacyjnej; 2) zakresu odpowiedzialności na zajmowanym stanowisku służbowym; 3) miejsca pełnienia służby; 4) wykonywania zadań centralnych, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej; 5) wartości zadań opisanych zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 114 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej". Dlatego, kryteria, jakimi kierowano się przyznając skarżącemu poprzedni dodatek funkcyjny, jak i mnożnik kwoty bazowej, który zastosowano przy ustalaniu jego wysokości, zasadnym byłoby uwzględnić także przy ocenie wystąpienia w niniejszej sprawie przesłanek określonych w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 24 lutego 2017 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej. Gdyby bowiem okazało się, że na skutek powierzenia skarżącemu stanowiska kierowniczego w nowo utworzonej jednostce organizacyjnej - względem poprzedniego stanowiska kierowniczego - nie uległy zmianie (zmniejszeniu) okoliczności wypełniające kryteria, w oparciu o które ustalono skarżącemu wysokość poprzedniego dodatku funkcyjnego, to przy zastosowaniu powołanych powyżej standardów konstytucyjnych, dokładnie rozważone winny być podstawy do obniżenie skarżącemu mnożnika kwoty bazowej z 0,321 na 0,214, przy którego zastosowaniu ustala się wysokość dodatku funkcyjnego. Taka ocena wymagała jednak podania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przed dokonaniem konkretnych ustaleń. Natomiast w zaskarżonej decyzji brak stosownego uzasadnienia dla ustalenia skarżącemu wysokości dodatku funkcyjnego z zastosowaniem mnożnika 0,214 kwoty bazowej, ale także brak w aktach sprawy zakresu obowiązków i uprawnień skarżącego na stanowisku służbowym kierownika działu. W tych okolicznościach należy uznać, że ustalenie skarżącemu wysokości dodatku funkcyjnego mogło nastąpić z naruszeniem § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 24 lutego 2017 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, a także z naruszeniem art. 2, art. 7 i art. 60 Konstytucji RP oraz art. 165 ust. 7 P.w.u.KAS w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Wykazane powyżej uchybienia w działaniu organu wypełniają także znamiona naruszenia wymienionych w skardze przepisów art. 107 § 3 w zw. z art. 8, art. 11 i w zw. z art. 80 k.p.a., a ponadto art. 77 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Takiego wpływu nie można jednak przypisać naruszeniu przez organ art. 10 w zw. z art. 81 k.p.a., gdyż pomimo zaniechania realizacji przez organ obowiązku umożliwienia skarżącemu wypowiedzenia się co do zgromadzonego w sprawie materiału przed wydaniem decyzji, organ ten nie pozbawił skarżącego czynnego udziału w postępowaniu, czego wyrazem jest chociażby skuteczne wniesienie przez niego środków zaskarżenia w niniejszej sprawie. Natomiast podniesiony w skardze zarzut naruszenia przez organ prawa materialnego, wobec modyfikacji zakresu skargi, dokonanej przez pełnomocnika skarżącego na rozprawie przed tutejszym Sądem, nie podlegał rozpoznaniu w niniejszej sprawie. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ winien uwzględnić ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku. Przed wydaniem decyzji należy umożliwić skarżącemu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W uzasadnieniu wydanej w sprawie decyzji należy zaś podać, jakie konkretnie przyczyny przemawiają za ustaleniem wysokości poszczególnych składników uposażenia skarżącego, oddzielnie co do wysokości uposażenia zasadniczego i oddzielnie co do wysokości dodatków. Konieczne jest także odniesienie się przez organ do twierdzeń skarżącego zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i tych, które ewentualnie zostaną zgłoszone w toku postępowania odwoławczego. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego, będącego adwokatem oraz wysokość opłaty skarbowej za złożenie dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa. Należy jednak wyjaśnić, że w niniejszej sprawie, przy ustalaniu wynagrodzenia pełnomocnika skarżącego, Sąd za konieczne uznał skorzystanie z art. 206 p.p.s.a. W świetle tego przepisu, "sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu". Wprawdzie w sprawach ze stosunku służbowego wpis nie jest pobierany, ale oceniając nakład pracy pełnomocnika skarżącego Sąd wziął pod uwagę, że aktywność adwokata sprowadzała się w istocie do napisania skargi, której zakres został następnie przez tego pełnomocnika ograniczony na rozprawie przed tutejszym Sądem. Ponadto skarga ta, choć wyjątkowo obszerna w swej treści wobec powtarzających się tych samych wywodów, zmierzała jedynie do wykazania, że organ, wydając zaskarżoną decyzję, dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, to jest: art. 107 § 3 w zw. z art. 8, art. 11 i w zw. z art. 80 k.p.a., a ponadto art. 77 k.p.a., art. 10 w zw. z art. 81 k.p.a. Podniesiony w skardze zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczył bowiem jedynie niewyznaczenia skarżącemu przez organ stanowiska starszego eksperta Służby Celno-Skarbowej począwszy od 1 marca 2017 r., a ta część skargi nie została podtrzymana na rozprawie przez pełnomocnika skarżącego. Należy także zauważyć, że skarga została uwzględniona przede wszystkim na skutek stwierdzenia przez Sąd naruszenia przez organ prawa materialnego, to jest: art. 2, art. 7 i art. 60 Konstytucji RP, art. 165 ust. 7 P.w.u.KAS i § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 24 lutego 2017 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, a na naruszenie tych przepisów nie wskazywano w skardze. Co prawda Sąd uznał, że działanie organu w kontrolowanej sprawie wyczerpywało także znamiona naruszenia przepisów postępowania wskazanych w skardze, to jednak ocena ta dotyczyła tylko niektórych z tych przepisów. W tych okolicznościach stwierdzić należy, że uwzględnienie skargi wniesionej w niniejszej sprawie nastąpiło w znacznej mierze na skutek dostrzeżenia przez Sąd z urzędu naruszeń prawa. Takie działanie Sądu umożliwia art. 134 § 1 p.p.s.a., w świetle którego, "sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a". Skoro nakład pracy pełnomocnika jedynie w niewielkim zakresie przyczynił się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy, to uprawnione było miarkowanie wynagrodzenia pełnomocnika przez dostosowanie tego wynagrodzenia do stopnia zawiłości sprawy i koniecznego nakładu pracy pełnomocnika na podstawie art. 206 p.p.s.a. Pogląd o możliwości dostosowania wynagrodzenia pełnomocnika do stopnia zindywidualizowania sprawy i koniecznego nakładu pracy znajduje oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. postanowienia NSA z dnia 7 czerwca 2016 r., sygn. akt I OZ 544/16 oraz z 1 lipca 2016 r., sygn. akt II GZ 668/16, dostępne pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl).