II SA/Bd 524/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. A. na decyzję Rektora Uniwersytetu z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] w przedmiocie zgody na zaliczenie przedmiotów w roku akademickim [...] postanawia odrzucić skargę. Pismem z dnia 21 grudnia 2016 r. M. A. zwróciła się do Prorektora ds. Studenckich i [...] z prośbą o wyrażenie zgody na zaliczenie przedmiotów z piątego roku w ramach programu [...] Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] Dziekan Wydziału [...] nie wyraził zgody na zaliczenie w roku akademickim [...] przedmiotów, które skarżąca zobowiązana była zaliczyć podczas pobytu w [...] w ramach programu [...] tj. [...] wskazując, że zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Wydziału [...] z dnia [...].03.2015 r. w sprawie wprowadzenia zasad realizacji wyjazdów studenckich w [...] § 5 pkt 3 wszystkie przedmioty studiowane za granicą musza zakończyć się zaliczeniem (z oceną) lub egzaminem (z oceną) za granicą. Pismem z dnia 20 grudnia 2016 r. M. A. wniosła odwołanie domagając się ponownego rozpatrzenia jej sprawy i przywrócenia okresu przedłużonej sesji egzaminacyjnej w wymiarze indywidualnego toku. Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] Rektor Uniwersytetu w [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. M. A. w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zarzuciła naruszenie szeregu przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny bada w pierwszej kolejności jej dopuszczalność. Jednym zaś z warunków dopuszczalności skargi jest pozostawanie sprawy, której ona dotyczy w kognicji sądu administracyjnego. Stosownie bowiem do treści art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a." jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego skarga podlega odrzuceniu. Natomiast stosownie do treści art. 3 § 2 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Katalog skarg na określone w art. 3 § 2 P.p.s.a. działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność, rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują sądową kontrolę. Z przytoczonych wyżej przepisów wynika zatem, że zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 § 2 P.p.s.a. działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność. Katalog ten rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują kontrolę tego sądu w sprawach nieprzewidzianych w art. 3 § 2 P.p.s.a. Zgodnie z art. 207 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (t. j. z 2016 r. poz. 1842 ze zm.) do decyzji, o których mowa w art. 169 ust. 10 i 11 oraz art. 196 ust. 3, decyzji podjętych przez organy uczelni, kierownika studiów doktoranckich lub dyrektora jednostki naukowej w indywidualnych sprawach studentów i doktorantów, a także w sprawach nadzoru nad działalnością uczelnianych organizacji studenckich oraz samorządu studenckiego i doktoranckiego, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej w skrócie "k.p.a.") oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego. Przepis ust. 1 stosuje się także do decyzji podjętych przez komisję stypendialną i odwoławczą komisję stypendialną, o których mowa w art. 175 ust. 3 i art. 176 ust. 3. W niniejszej sprawie skarżąca kwestionowała odmowę wyrażenia zgody na zaliczenia niektórych przedmiotów z piątego roku, które skarżąca zobowiązana była zaliczyć podczas pobytu w [...] w ramach programu [...] W związku z tym istotne jest określenie czy sprawa będąca przedmiotem rozstrzygnięcia organów uczelni w powyższym zakresie ma charakter administracyjnoprawny, a co za tym idzie czy podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Rozważając kwestię dopuszczalności skargi w powyższym zakresie należy w pierwszej kolejności podnieść, że w art. 70 ust. 5 Konstytucji RP zapewnia się szkołom wyższym autonomię na zasadach określonych w ustawie. Ustawy określające zasady działania publicznych szkół wyższych muszą - w myśl art. 70 ust. 5 Konstytucji, respektować ich autonomię, tzn. nie mogą znosić istoty tej autonomii poprzez zupełne i wyczerpujące unormowanie wszystkich spraw, które określają pozycję studenta w państwowej szkole wyższej. Zasada autonomii szkół wyższych została również wyrażona w art. 4 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym. Oznacza to, że władzom szkół wyższych musi być pozostawiona sfera swobodnego decydowania o sprawach nauki i nauczania, z czym wiązać się też musi sfera swobodnego decydowania o sprawach organizacji wewnętrznej i składu władz, toku nauczania i weryfikowania wiedzy, przyjmowania i promowania studentów, a także określania niektórych ich praw i obowiązków. Zważywszy na autonomię szkół wyższych, "decyzja organów uczelni" to nie w pełni to samo, co decyzja organu administracji. Nakaz odpowiedniego stosowania k.p.a. należy rozumieć w ten sposób, iż wszystkie gwarancje, jakie przysługują adresatowi decyzji administracyjnej na podstawie kodeksu, winny mieć także zastosowanie do decyzji rektora chyba, że szczególne cechy sprawy wprost to uniemożliwiają. Jednak samo nakazanie odpowiedniego stosowania k.p.a. nie może przesądzać o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego Rozważając tę kwestię należy mieć na uwadze, że uniwersytet, tak jak każda uczelnia wyższa, jest zakładem administracyjnym. Jest to więc jednostka organizacyjna nie będąca organem państwowym ani organem samorządu, która została powołana do wykonywania zadań publicznych i jest uprawniona do nawiązywania stosunków administracyjnoprawnych. Zakład administracyjny (publiczny) jako jedna z form decentralizacji nie podlega władzy hierarchicznej organów administracji rządowej i sprawuje funkcje administracji publicznej samodzielnie, korzystając z władztwa zakładowego. Istotę władztwa zakładowego stanowi zakres upoważnień dla organów zakładu do jednostronnego kształtowania stosunków prawnych z użytkownikami zakładu (w tym wypadku ze studentami), jak również z osobami, które znalazły się na terenie zakładu w innym charakterze. Wnioski te znajdują potwierdzenie w regulacji ustawowej. Zgodnie z art. 160 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym organizację i tok studiów oraz związane z nimi prawa i obowiązki studenta określa regulamin studiów. Jednocześnie, stosownie do treści art. 189 ww. ustawy student jest obowiązany postępować zgodnie z treścią ślubowania i regulaminem studiów. W szczególności obejmuje to obowiązek uczestniczenia w zajęciach dydaktycznych i organizacyjnych zgodnie z regulaminem studiów, składania egzaminów, odbywania praktyk i spełniania innych wymogów przewidzianych w planie studiów, przestrzegania przepisów obowiązujących w uczelni. Z chwilą zatem przyjęcia danej osoby w poczet użytkowników zakładu, staje się ona podmiotem praw i obowiązków, które przysługują bądź obciążają użytkowników danego zakładu. Te prawa i obowiązki wynikają zarówno z przepisów powszechnie obowiązujących (ustaw i aktów normatywnych wykonawczych), jak i ze statutów oraz regulaminów zakładowych. Użytkownika, który dobrowolnie przystąpił do zakładu administracyjnego (np. studenta), wiążą również przepisy zawarte w aktach normatywnych wewnątrzzakładowych, ponieważ jego wniosek o przyjęcie jest równocześnie wyrażeniem zgody na poddanie się reżimowi prawnemu obowiązującemu w danym zakładzie, co zresztą później student potwierdza w formie składanego ślubowania (por. uchwała NSA z 13 października 2003r., sygn. akt OPS 5/03). Możliwość uregulowania organizacji i toku studiów przez organy uczelni oznacza, że ustawodawca nie zdecydował się poddać wszystkich decyzji podejmowanych w indywidualnych sprawach studentów kontroli sądów administracyjnych. Kognicji sądów administracyjnych podlegają decyzje mające podstawę prawną w ustawie, w szczególności w Prawie o szkolnictwie wyższym. Na podstawie tej ustawy w drodze decyzji administracyjnej organy uczelni mają obowiązek rozstrzygać np. w sprawach: przyjęcia na studia (art. 169 ust. 12 i 13), stypendiów (np. socjalnych - art. 175 ust. 3), skreślenia z listy studentów (art. 190), czy stwierdzenia nieważności postępowania w sprawie nadania tytułu zawodowego (art. 193). Wynika stąd wniosek, że zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają akty zakładowe zewnętrzne, czyli rozstrzygnięcia, które mają znaczenie dla praw i obowiązków studenta, a przesądzające o nawiązaniu, odmowie nawiązania, przekształceniu bądź rozwiązaniu stosunku zakładowego jako że są one decyzjami administracyjnymi. Od powyżej wymienionych rozstrzygnięć odróżnić należy rozstrzygnięcia organów szkoły wyższej znajdujące podstawę prawną w wewnętrznych źródłach prawa, np. w regulaminie studiów. Skoro nie są to przepisy o charakterze powszechnie obowiązującym, to mogą stanowić one podstawę prawną jedynie rozstrzygnięć związanych z tokiem studiów indywidualnie określonego studenta, które jednak nie przesądzają ostatecznie o jego sytuacji prawnej - nie mają charakteru zewnętrznego (por. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2012r., sygn. akt I OSK 1583/12, z dnia 20 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1998/15, postanowienie WSA w Łodzi z dnia 31 maja 2016 r. sygn. akt III SA/Łd 197/16 wszystkie publikowane Internecie w Centralnej Bazie Orzecznictwa Sądów Administracyjnych – CBOSA). W konsekwencji należało uznać, że skoro ustawa nie przesądza o tym, że rozstrzygnięcie w przedmiocie wyrażenia zgody na zaliczenie przedmiotów następuje w formie decyzji administracyjnej, to rozstrzygnięcie to jest aktem wewnątrzzakładowym, na który nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Zaskarżeniu do sądu administracyjnego, jak już wyżej wskazano, podlegają natomiast jedynie akty zakładowe zewnętrzne, czyli rozstrzygnięcia, które mają znaczenie dla praw i obowiązków studenta, a przesądzające o nawiązaniu, odmowie nawiązania, przekształceniu bądź rozwiązaniu stosunku zakładowego, a więc zmieniające jego status prawny, ponieważ są one podejmowane w drodze decyzji administracyjnej. Zatem zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję, którą Rektor [...] podtrzymał stanowisko Prodziekana [...] o nie wyrażeniu zgody na zaliczenie przedmiotów należało uznać za sprawę związaną z tokiem studiów. Żaden z przepisów ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym nie przewiduje bowiem w takim przypadku rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej, co oznacza, że rozstrzygnięcie to jest aktem wewnątrzzakładowym, na który nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Pozostaje ona zatem poza merytoryczną kontrolą sądu administracyjnego, będąc wyłącznie elementem władztwa zakładowego. Również żaden z przepisów wyżej wymienionej ustawy nie przewiduje możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uczelnię, czy działania jej organów, w tym dotyczące dyskryminacji studenta. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. odrzucił skargę, jako niedopuszczalną