II OSK 1167/18

Dnia 6 marca 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Renata Detka Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2020 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. M. i A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2954/16 w sprawie ze skargi K. M. i A. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...],[...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 10 listopada 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2954/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. M. i A. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r. znak [...],[...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli K. M. i A. M. Wyrok zaskarżyli w całości. Zarzucili naruszenie przepisów prawa: 1) art. 141 § 4 oraz 3 § 1 P.p.s.a. poprzez nierozpoznanie skargi w odniesieniu do jej wszystkich zarzutów a w szczególności niewyjaśnienie, jaki przepis prawa zwalania inwestora naruszającego prawo od obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i tym samym sprawdzenia zgodności projektu z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo budowlane. Ponadto nie wskazanie do stanu z jakimi konkretnymi przepisami prawa materialnego doprowadza wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo budowlane w zakresie, o którym mowa w niniejszej sprawie. Nie wyjaśnienie dlaczego art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo budowlane również podlega wyłączeniu a co najważniejsze nie wskazanie, w którym postępowaniu organ ma ocenić prawidłowość sporządzonej dokumentacji jeżeli literalne brzmienie art. 51 ust 3 pkt 1 nie przewiduje takiej możliwości. Dodatkowo organy nie zbadały wysokości obiektu przed i po rozbiórce dachu i jego podwyższeniu w stosunku do stanu pierwotnego. 2) art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy prawo budowlane w związku z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. poprzez jego wadliwą interpretację albowiem w niniejszej sprawie doszło do istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz udzielonego pozwolenia na budowę oraz wydanej decyzji o warunkach zabudowy. 3) art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo budowlane w związku z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. poprzez wadliwą jego interpretację i przyjęcie, iż sporządzenie projektu budowlanego powykonawczego doprowadza inwestycję do stanu zgodnego z bliżej nie określonymi przepisami prawa tym bardziej, że nie można go zweryfikować pod kątem zgodności z art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz 2 ustawy prawo budowlane. 4) art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo budowlane w powiązaniu z art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowanie terenu w związku z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż organ drugiej instancji w trybie zwykłym prawidłowo zwolnił inwestora z obowiązku wystąpienia do organu właściwego o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w celu doprowadzenia do zgodności projektu budowlanego do zgodności z nią. Powyższe ma o tyle znaczenie, że wykonany dach jest sprzeczny z prawomocną decyzją o warunkach zabudowy. 5) art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo budowlane w związku z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. poprzez wadliwe przyjęcie, iż przepis ten podlega wyłączeniu w przypadku o którym mowa w art. 90 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo budowlane. 6) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. poprzez uznanie, iż naruszający prawo inwestor jest uprzywilejowany albowiem nie musi podporządkować się art.35 ust 1 pkt 1 oraz 2 ustawy prawo budowlane. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Zarzuty kasacji odnoszą się do zaskarżonej decyzji wydanej w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. W związku z tym, ocena zgodności z prawem tej decyzji jest uzależniona od tego, czy badana w postępowaniu nadzorczym decyzja dotknięta jest wadami kwalifikowanymi wskazanymi w art. 156 § 1 K.p.a. Od razu zaznaczyć trzeba, że w niniejszej sprawie, z uwagi na treść zarzutów kasacyjnych, w grę może wchodzić wada w postaci rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Ograniczając się zatem do podstaw kasacji, rozważyć należy najpierw, czy nienałożenie na inwestora obowiązku przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy stanowiło rażące naruszenie szeregu norm prawa materialnego: art. 35 ust. 1 pkt 1, art. 35 ust. 1 pkt 2, art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3, art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.). Analizę rozpocząć trzeba od odnotowania, że w decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie uchylił obowiązku przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na brak podstaw do nałożenia takiego obowiązku w postępowaniu naprawczym. Na stronie 3 uzasadnienia decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. Wojewoda przedstawił zakres wykonanych robót i powołując się na przepisy art. 50 ust. 2 pkt 1 i art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ocenił, że w świetle powołanych przepisów wykonane roboty nie wymagały uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Wbrew zatem wywodom kasacji, Wojewoda nie pominął zgodności wykonanych robót z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W konsekwencji bezpodstawna jest teza o obejściu przepisu art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, mającym charakter rażącego naruszenia prawa. W rezultacie bezzasadne jest twierdzenie o nierównym traktowaniu inwestora, który dopuścił się naruszeń oraz inwestora, który działa w sposób legalny, występując o pozwolenie na budowę. Nie ma także podstaw do przyjęcia, że przeprowadzona na podstawie art. 80 K.p.a. ocena materiału dowodowego co do zakresu robót, a także kwalifikacja tych robót z punktu widzenia art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, były obarczone uchybieniami w postaci rażącego naruszenia tych norm. Bezzasadny jest zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez wadliwą interpretację z uwagi na to, że zdaniem wnoszących kasację, doszło do istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę. Najpierw stwierdzić należy, że ani Wojewoda w decyzji badanej w postępowaniu nadzorczym, ani GINB, ani Sąd pierwszej instancji nie dokonały błędnej wykładni art. 51 ust. 1 pkt 3. Sam zarzut zaś, wbrew użytemu określeniu, sprowadza się do niewłaściwego zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 w niniejszej sprawie. Stosowanie prawa jest procesem podciągania ustalonego stanu faktycznego do norm prawa materialnego. Ustalenia Wojewody, rozpoznającego odwołanie, odnoszące się do zakresu wykonanych samowolnie robót nie zostały podważone. W konsekwencji ocena, według której, nie stanowiły one odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, musiała uwzględniać ustalony stan faktyczny. Nadto, jeśli w trakcie robót wykonywanych na podstawie pozwolenia na budowę dochodzi do wykonania robót nieobjętych zakresem projektu budowlanego i pozwolenia na budowę, nie jest wykluczona ocena, o zakwalifikowaniu takich robót jako samowolnych, a nie jako odstępstw od pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie organy administracyjne prowadzące postępowanie naprawcze mogły zastosować, w zależności od ustaleń i dokonanej oceny prawnej, przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1-3. Dokonały wyboru podstawy prawnej nie naruszając w sposób oczywisty normy prawa materialnego. Jest to zagadnienie, co do zasady stanowiące okoliczność z zakresu postępowania wyjaśniającego i kwalifikacji ustalonego stanu faktycznego do norm prawa materialnego. Nie wykluczając możliwości uznania, że w takim zakresie może dojść do rażącego naruszenia przepisów postępowania i norm prawa materialnego, stwierdzić należy, że wnoszący kasację nie wykazali aby kwalifikacja organów i Sądu była podjęta z rażącym naruszeniem prawa. To, jakie są dalsze czynności organów w trakcie postępowania naprawczego, w tym zagadnienie zakresu kontroli wykonania obowiązku, przed wydaniem rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego, nie stanowi przedmiotu niniejszej sprawy. Podkreślić jednak należy, że warunkiem pozytywnego dla inwestora wyniku sprawdzenia, o którym mowa w art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego, mogą być tylko roboty zgodne z prawem. Jednym zaś z wymogów zgodności z prawem miało być, według decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, uzgodnienie żądanego przez organ orzeczenia technicznego z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku przedstawia w sposób skrótowy sporne zagadnienia, ale zarówno w zakresie odniesienia się do zarzutów skargi, jaki w zakresie przedstawienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie doszło do naruszenia mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.