VII SA/Wa 2954/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2017 r. sprawy ze skargi K. M. i A. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak [...] z dnia [...] listopada 2016 r. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012 r. znak [...] uchylającą decyzję z dnia [...] października 2012 w części dotyczacej pkt 1 tj. nakazania sporządzenia i przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy obejmującej przebudowę całego dachu i w tym zakresie umarzającej postępowanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] oraz utrzymującej w mocy tę decyzję w zakresie nałożenia na spółkę jawną [...] w [...] obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do dnia 15 lutego 2013 r. projektu budowlanego powykonawczego z orzeczeniem technicznym dotyczącym przebudowy całego dachu uzgodnionego z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w [...]. Postępowanie zostało wszczęte na wniosek K. i A. M., a dotyczyło postępowania naprawczego modernizacji mieszkania na poddaszu z powiększeniem loggi od strony podwórza w budynku przy ul. [...] w [...]. Roboty budowlane zostały rozpoczęte na podstawie decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę – modernizację. Projekt budowlany przewidywał rozbiórkę pokrycia dachu w pasie o szerokości 2,12 m. bez jakiejkolwiek ingerencji w konstrukcję dachu. Inwestor dokonał rozbiórki i odbudowy konstrukcji dachowej bez wymaganego pozwolenia na budowę i w stosunku do tych robót budowlanych organ nadzoru budowlanego wszczął procedurę naprawczą z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Organ wskazał, że prace budowlane wykonane (zakończone) bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo art. 49 b Prawa budowlanego, podlegają regulacji przewidzianej w art. 51 ust. 7 tej ustawy. Zgodnie zaś z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, do którego odsyła art. 51 ust. 7 ustawy, w takich przypadkach organ nadzoru budowlanego wszczyna postępowanie naprawcze w trybie określonym w art. 51 ustawy, stosując odpowiednio art. 51 ust. 1 pkt. 1 i 2 oraz ust. 3 Prawa budowlanego. Istotą trybu naprawczego określonego ww. przepisami jest weryfikacja prawidłowości wykonania robót budowlanych i w razie potrzeby doprowadzenie ich do stanu zgodnego z prawem. W ramach tego postępowania organ może nałożyć na inwestora określone obowiązki, w tym także związane z pełnym udokumentowaniem wykonanych prac budowlanych w celu ich oceny i zatwierdzenia w trybie art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Organ wyjaśnił, że w związku z powyższym należy uznać, iż organ wojewódzki badaną decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., prawidłowo uchylił decyzję organu powiatowego z dnia [...] października 2012 r., w części dotyczącej nakazu przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy i w tym zakresie umorzył postępowanie organu I instancji, a w pozostałej części tj. obowiązku przedstawienia projektu budowlanego powykonawczego, utrzymał decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w mocy. Zgodnie bowiem z art. 50 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 647, ze zm.) nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska. Skargę na Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli K. i A. M. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji organu a także decyzji ją poprzedzającej. Skarżący zarzucili decyzji naruszenie: 1) art. 231 § 1 kodeksu karnego w związku z art. 7 Konstytucji RP w powiązaniu z art. 6 kpa poprzez przyjęcie, iż sprawca samowoli budowlanej obligatoryjnie jest zwolniony z obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, bez której nie otrzymałby pozwolenia na budowę. 2) art. 35 ust 1 pkt 1 ustawy prawo budowlane w nawiązaniu do art. 231 § 1 karnego w-związku z art. 7 Konstytucji RP w powiązaniu z art. 6 kpa poprzez przyjęcie, iż sporządzony projekt budowlany nie musi być zgodny z decyzją o warunkach zabudowy albowiem sprawca samowoli budowlanej obligatoryjnie nie ma obowiązku przestrzegania jednej z najważniejszych ustaw w procesie budowlanym. 3) art. 51 ust 1 pkt 3 ustawy prawo budowlane poprzez przyjęcie, iż wykonane roboty budowlane nie były dokonane z odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego, lecz stanowiły samowolę budowalną, której legalizacja następuje na podstawie art. 51 ust 1 pkt 2 ustawy prawo budowlane nie 48 pomimo, że dotyczy rozbudowy obiektu. 4) art. 48 ustawy prawo budowlane w jego konkretnej jednostce poprzez przyjęcie, iż zwiększenie wysokości budynku (kalenicy) nie stanowi rozbudowy, lecz odbudowy budynku rzekomo zniszczonego w wyniku działania bliżej nieokreślonych sił żywiołu. 5) art. 7, 8, 9, 107 § 3 kpa poprzez naruszenie zasady uczciwości procedowania z uwagi na nie odniesienie się do wszystkich podniesionych zarzutów (pominięcie definicji odbudowa, nie określenie wysokości budynku przed i po). Ponadto organ pominął okoliczność, że decyzja wydana w trybie zwykłym dotyczy przebudowy a nie odbudowy i tym samym doszło do zmiany kwalifikacji wykonanych robót budowlanych w trybie nieważności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga została oddalona ponieważ zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Skarżący podnieśli w skardze, że wykonane roboty powinny być zakwalifikowane jako wykonane z istotnymi odstępstwami od zamierzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę "albowiem były realizowane na podstawie prawomocnych decyzji bez jakichkolwiek przerw w ich wykonaniu". Zdaniem skarżących właśnie tryb z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa Budowlanego przewidziano w tym przypadku. Skarżący podnieśli także, że organ przywołuje art. 50 ust. 2 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu terenu, "który w niniejszej sprawie nie może mieć zastosowania ze względu na pkt 2 w/w przepisu art. 35 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane". Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonując w trybie nadzwyczajnym kontroli decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012 r. wskazał, ze organ powiatowy w dniu 27 kwietnia 2012 r. przeprowadził kontrolę nieruchomości i ustalił że dokonano rozbiórki całego dachu (pokrycia i konstrukcji) w związku ze złym stanem belki kalenicowej (ugięcia, ubytki, spróchnienia) oraz odbudowano dach w jego pierwotnym kształcie. Natomiast z opisu technicznego zatwierdzonego projektu budowlanego wynika, że konstrukcja dachu miała pozostać bez zmian. Rozebraniu miało ulec pokrycie dachu a pasie szer. 2.12 m. i fragmenty ścian zewnętrznych. Oceniając taki stan rzeczy organy nadzoru budowlanego przyjęły, że wykonano roboty budowlane w warunkach samowoli budowlanej, o której mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego i ocenę tę należy uznać za uzasadnioną. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w orzecznictwie administracyjnym reprezentowane są odmienne stanowiska odnośnie prowadzenia postępowania naprawczego w stosunku do zakończonych robót budowlanych i oddania do użytkowania poprzez zawiadomienie o zakończeniu budowy, do którego nadzór budowlany nie wzniósł sprzeciwu (art. 54 Prawa budowlanego). Ze względu na te odmienności zdaniem organu nie można stwierdzić, że organy nadzoru budowlanego nakładając na inwestora obowiązek przedstawienia projektu budowlanego powykonawczego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) - a nie jak wskazują Skarżący na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 (dotyczącego nakazu przedstawienia projektu budowlanego zamiennego) Prawa budowlanego - rażąco naruszyły prawo. Ocenę tę podziela Sąd w składzie orzekającym w sprawie. Jak trafnie wskazał organ zgodnie z przepisem art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Celem postępowania prowadzonego w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego jest doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, po uprzednim wyjaśnieniu legalności (zgodności z przepisami) i jakości wykonywanych robót, w szczególności w kontekście zgodności z warunkami technicznymi oraz innymi przepisami administracyjnego prawa materialnego. Innymi słowy, postępowanie to nie jest ukierunkowane na likwidację samowoli, albowiem o tej traktują postanowienia art. 48 i art. 49 b Prawa budowlanego, a jedynie na usunięcie kolizji z prawem wykonywanych robót budowlanych. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odnosząc się do zarzutów Skarżących trafnie wskazał, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dopuszcza się interpretację przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w ten sposób, że stanowi on podstawę do uzupełnienia dokumentacji robót budowlanych, dokumentacji, której brak dlatego, że roboty wykonywane były z naruszeniem prawa (NSA z dnia 17 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 167/06). To wszystko prowadzi do wniosku, że w przypadku wykonanych robót budowlanych stosując odpowiednio art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego winny obowiązek przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz nakładać w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a nie w postanowieniu o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych. Wówczas też zastosowanie znalazłby art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego, który według wyraźnego brzmienia art. 51 ust. 7 tej ustawy ma odpowiednie zastosowanie do wykonanych robót budowlanych. Przepis ten zaś zawiera normę regulującą zakończenie legalizacji robót budowlanych. Stwierdzenie, że nałożone obowiązki zostały wykonane przybiera według tego przepisu formę decyzji o stwierdzeniu wykonania obowiązku. Przy czym wykonanie nałożonego obowiązku należy oceniać z uwzględnieniem celu jego nałożenia, którym jest nie uczynienie zadość formalnym wymogom, lecz doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Zatem, gdyby przedłożone dokumenty stanowiły podstawę do ustalenia, że w tym celu konieczne jest nałożenie obowiązku wykonania jeszcze innych czynności lub też robót budowlanych nie jest wykluczone wydanie następnie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 165/10). Sąd w składzie orzekającym uznał za prawidłowe ustalenia faktyczne i dokonaną przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w trybie nadzwyczajnym ocenę kontrolowanej decyzji. Zarzuty, które podnoszą w skardze skarżący zmierzały bowiem do ponownego rozpatrzenia sprawy co do istoty w jej całokształcie co nie jest możliwe w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności. Należy bowiem mieć na uwadze, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012 r. wydana została na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 i art. 105 § 1 kpa, a podlegała ocenie w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności. Z uzasadnienia decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. wynika, że organ nadzoru po rozpatrzeniu odwołań K. i A. M., a także spółki [...]. w [...] rozpoznawał sprawę ponownie co do istoty zgodnie z wyrażoną w art. 15 kpa zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Podnoszenie w skardze, że do wykonanych robót, powinna być zastosowana odmienna kwalifikacja (tj. istotne odstępstwa a nie samowolne wykonanie robót budowlanych) o tyle budzi zdziwienie, że w zgłoszeniu do użytkowania sami inwestorzy nie zgłosili odstępstw nawet nieistotnych od zatwierdzonego projektu budowlanego, co było niezgodne z wymogiem art. 57 ust. 2 Prawa budowlanego. Jest natomiast poza sporem, że przebudowa dachu nie była objęta pozwoleniem na modernizację mieszkania na poddaszu, nie była też ujęta w oświadczeniu kierownika budowy z dnia [...] kwietnia 2011 r. i w zawiadomieniu inwestora o zakończeniu budowy złożonym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. Trafnie też podniósł organ w zaskarżonej decyzji, że w postępowaniu nadzwyczajnym rażące naruszenie prawa oznacza oczywiste naruszenie normy prawnej. Decyzja kontrolowana w trybie nadzwyczajnym nie posiada takiej wady, jak również nie wywołuje skutków, które są nie do pogodzenia z porządkiem prawnym. Z powyższych względów Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.