IV SA/Wa 1178/17

Dnia 13 listopada 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Borkowska Sędziowie Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) Sędzia WSA Aneta Dąbrowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 13 listopada 2017 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. S. i E. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z [...] lutego 2017 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], dalej "SKO", "organ II instancji", utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] z [...] listopada 2016 r., znak [...], odmawiające wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją nr [...] z [...] maja 2012 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków biurowych z powierzchnią usługowo-handlową na I i II kondygnacji oraz garażem podziemnym, zjazdem oraz infrastrukturą techniczną na działkach o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...] część, [...] część, [...] część, [...] część, [...] część i [...] położonych przy ulicy [...] w [...] oraz odmawiającej wstrzymania jej wykonania, dalej "decyzja z [...] maja 2012 r.". Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący. K. S. i E. S. wniosły o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z [...] maja 2012 r. o warunkach zabudowy wskazując na naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i nie przyznanie im statusu strony. Swój interes prawny uzasadniały bezpośrednim sąsiedztwem swej nieruchomości z terenem inwestycyjnym. Wskazały, że o decyzji dowiedziały się [...] czerwca 2016 r. Prezydent [...] powołanym wyżej postanowieniem z [...] listopada 2016 r. odmówił wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji z [...] maja 2012 r. uznając, że wnioskujące żadnym dowodem nie potwierdziły daty [...] czerwca 2016 r. a więc skarga została wniesiona z przekroczeniem ustawowego terminu o jakim mowa w art. 148 § 1 K.p.a. Organ podkreślił, że w toku postępowania przed organem I instancji wzywał pełnomocnika wnioskujących o przestawienie dowodów na tę okoliczność (pisma z [...] sierpnia 2016 r. i [...] września 2016 r). Pełnomocnik wnioskujących, pismem z [...] września 2016 r. wskazał, że dowiedziały się o istnieniu decyzji ze środków masowego przekazu z artykułu na temat hotelu [...]. Wywodził, że okoliczność ta musi być uprawdopodobniona a nie udowodniona. Kolejnym pismem z [...] października 2016r pełnomocnik wnioskujących przestawił wydruki z Internetu z [...] maja 2012 r., [...] lipca 2009 r., [...] czerwca 2016 r. i kopię artykułu z wydania papierowego z [...] stycznia 2016 r. jako dowody na okoliczność dowiedzenia sią o decyzji. Na postanowienie to zażalenie wniosły K. S. i E. S.. SKO rozpoznając zażalenie stwierdziło brak podstaw do uchylenia lub zmiany zaskarżonego postanowienia. Organ II instancji stwierdził że dla otwarcia biegu terminu do wniesienia podania nie jest konieczne doręczenie decyzji stronie. Bieg terminu rozpoczyna się w dniu powzięcia przez stronę informacji o istnieniu decyzji. Strona musi udowodnić kiedy dowiedziała się o wydaniu decyzji a co za tym idzie o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia. Nie wystarczy samo uprawdopodobnienie tych okoliczności. Zdaniem SKO Prezydent [...] wypełnił obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia tej okoliczności. Żaden z przedstawionych przez wnioskujące o wznowienie dowodów nie wskazuje, że dopiero [...] czerwca 2016 r. dowiedziały się o istnieniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu. Okoliczności sprawy wskazują że o jej treści wiedziały wcześniej niż miesiąc od złożenia wniosku o wznowienie. Świadczy o tym data wskazanych przez ich pełnomocnika publikacji prasowych oraz data doręczenia pełnomocnikowi E. S. kopii ostatecznej decyzji z [...] maja 2012 r. Wprawdzie ta ostatnia okoliczność nie przesądza o tym że jedna z wnioskujących w dniu [...] września 2014 r. powzięła wiedzę o tej decyzji, bowiem miesięcznego terminu o którym mowa w art. 148 K.p.a. nie należy liczyć od dnia w którym o podstawie wznowienia dowiedział się pełnomocnik skarżącego w związku z prowadzeniem innej sprawy, jeżeli nie dowiedział się o niej skarżący. Niemniej można uznać że ten dzień (doręczenia kopii decyzji pełnomocnikowi) jest najwcześniejszym dniem w którym zainteresowana mogła dowiedzieć się o wydaniu decyzji. SKO podkreśliło że wszczęcie postępowania wznowieniowego jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji i przesłanki do prowadzenia tego postępowania muszą być niewątpliwe. K. S. i E. S. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciły naruszenie: -art. 7 w zw. z art. 77 i 80 K.p.a. poprzez wadliwą i tendencyjną ocenę materiału dowodowego która doprowadziła do wadliwego wniosku że skarżące uchybiły terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania; -art. 15 K.p.a. poprzez rozpatrzenie odwołania z pominięciem zasady dwuinstancyjności; -art. 107 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a. poprzez nieprawidłowe uzasadnienie postanowienia; -art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia. Wniosły o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi wskazano na wadliwość uzasadnienia z którego nie wynika dlaczego organ zastosował konkretne przepisy prawa i z jakich powodów wydał rozstrzygnięcie odmowne. Brak jest wskazania zasadności przesłanek rozstrzygnięcia, oceny materiału dowodowego i wskazania przesłanek jakimi kierował się organ wydając zaskarżone postanowienie. Brak jest przekonującej argumentacji organu a wywody uzasadnienia stanowią jedynie przypuszczenia. Skarżące nie zgadzają się z tezą organu, że okoliczność dowiedzenia się o wydaniu decyzji musi być udowodniona. W ich ocenie wystarczy nawet przeświadczenie strony o tym fakcie. Nie wystarczy, w przypadku odmowy wznowienia, wykazać że strona miała możliwość dowiedzenia się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia. Trzeba dowieść że wiedziała o decyzji wcześniej niż miesiąc od dnia złożenia podania o wznowienie. Termin ten liczy się od dnia faktycznego dowiedzenia się o decyzji a nie od dnia w którym strona miała możliwość dowiedzenia się. Organy natomiast uznały, że decyduje w tym wypadku dzień w jaki najwcześniej strona mogła dowiedzieć się o treści decyzji. Organ odwoławczy nie ocenił prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji i nie rozpoznał zarzutów zażalenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Na wstępie należy wyjaśnić, że złożona w niniejszej sprawie skarga została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje regulacja art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", zgodnie z którą sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przepis ten, zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), ma zastosowanie również do postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie nowelizacji p.p.s.a. Oznacza to, że w przypadku skarg na określone wyżej postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia. Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanej decyzji administracyjnej. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803). Przedmiotem oceny pod względem zgodności z prawem jest postanowienie utrzymujące postanowienie organu I instancji o odmowie wznowienia postępowania w sprawie w której została wydania decyzja ostateczna z dnia [...] maja 2012 r. Zgodnie z art. 148 § 1 K.p.a. podanie o wznowienie wnosi się do organu administracji publicznej który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji w terminie jednego miesiąca od dnia w którym strona dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania. Ciężar dowodu dochowania terminu spoczywa na stronie która domaga się wznowienia postępowania. Oznacza to, że strona musi udowodnić w jakiej dacie dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania wszelkimi dopuszczalnymi prawnie środkami dowodowymi. Organ ma natomiast obowiązek dokonania oceny przedstawionych przez stronę dowodów zgodnie z zasadą swobodnej ich oceny (por. wyrok NSA z 25 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2445/15 w CBOSA, wyrok NSA z 25 maja 2017 r, sygn. akt II OSK 2449/15, LEX nr 2314783). Zawarte w tym przepisie sformułowanie "strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania", wbrew wywodom skargi, należy rozumieć jako konkretny moment od którego strona powzięła informację która pozwoliła na zidentyfikowanie decyzji. Nie czyni zadość wymogom ustawowym wskazanie przez stronę wyłącznie daty. Data ta musi znaleźć uzasadnienie w okolicznościach faktycznych sprawy a więc strona musi w tym wypadku przedstawić dowody na podstawie których organ mógłby zweryfikować twierdzenia strony o dacie dowiedzenia się o wydanym przez organ akcie. Sąd nie podziela w związku z tym poglądu, że wystarczy że strona będzie miała przekonanie o tym, że taka decyzja istnieje i że nie ma konieczności udowodnienia przez wnioskodawcę zachowania terminu gdyż tę okoliczność (termin) ustala organ. (tak wywodzi NSA w wyroku z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2053/15, LEX nr 2347701). W ocenie Sądu rozpoznającego tę sprawę należy, w świetle art. 148 § 1 K.p.a., przyjąć że strona musi wykazać kiedy dowiedziała się o decyzji natomiast organ musi ustalić czy termin ten został zachowany. W niniejszej sprawie strony wskazały, że o decyzji dowiedziały się [...] czerwca 2016 r. Jako dowody potwierdzające tę datę pełnomocnik stron przedłożył wydruki ze stron internetowych oraz ksero z gazety z artykułem dotyczącym hotelu [...]. Organ te dowody ocenił i doszedł do niewadliwego przekonania, że złożone dowody nie dają podstaw do przyjęcia pewności wskazywanej przez skarżące daty [...] czerwca 2016 r. Po pierwsze, dowody te pochodzą ze znacznie wcześniejszego okresu niż deklarowany we wniosku o wznowienie postępowania - stycznia 2016 r. Po drugie, na podstawie tych informacji prasowych nie dało się zidentyfikować decyzji. Po trzecie, pełnomocnik skarżącej E. S. otrzymał kopię tej decyzji już [...] września 2014 r. Co prawda ma rację organ, że dowiedzenie się pełnomocnika o treści decyzji nie jest równoznaczne z dowiedzeniem się o tym strony to jednak okoliczność ta może stanowić pośredni dowód na okoliczność powzięcia przez wnioskującą informacji na temat decyzji. W ocenie Sądu organy w sposób prawidłowy dokonały oceny tych dowodów wskazując, że nie mogą one stanowić podstawy do ustalenia że strony dowiedziały się o wydaniu decyzji akurat [...] czerwca 2016 r. Termin ten został w ocenie Sądu "dopasowany" do daty złożenia wniosku (nadania przesyłki z wnioskiem) a nie do rzeczywistego czasu w jakim strona dowiedziała się o decyzji. Trudno sobie wyobrazić aby pełnomocnik strony który już w 2014 r. otrzymał decyzję nie poinformował strony o jej treści. Uzyskiwanie decyzji bez potrzeby zapoznania się z nią przez stronę byłoby bezcelowe i nieprofesjonalne. Także powoływane przez wnioskujące dowody w postaci wydruków ze stron internetowych wskazują, że ukazały się one znacznie wcześniej niż deklarowany przez nie termin dowiedzenia się o decyzji abstrahując od tego, że odnalezienie w Internecie tych artykułów wymagałoby wnikliwego szukania w archiwum. Gdyby źródłem informacji o decyzji były te artykuły, jak wskazuje pełnomocnik, to tym bardziej upłynął ustawowy termin do wniesienia skargi o wznowienie. Wbrew zarzutom skargi organ II instancji wskazał w uzasadnieniu dlaczego uznał za przekonującą argumentację organu I instancji i podzielił te ustalenia, wskazał dowody na których się oparł i je ocenił. Ocenę tę przedstawił na stronie 3 uzasadnienia. Należy co prawda zgodzić się ze skarżącymi, że organ II w uzasadnieniu wywiódł przypuszczenie o terminie dowiedzenia się strony o decyzji, to jednak uchybienie to nie ma wpływu na zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia. Zdaniem Sądu, prawidłowa jest jednak konstatacja organu, że na podstawie przedstawionych przez skarżące dowodów nie można uznać, że dochowały one terminu o jakim mowa w art. 148 § 1 K.p.a. Dowody te w żadnym razie nie potwierdzają ani nawet nie uprawdopodobniają deklarowanego terminu dowiedzenia sią o decyzji. Trzeba w tym miejscu podkreślić, na co także zwrócił uwagę organ, że instytucja wznowienia postępowania administracyjnego jest nadzwyczajnym środkiem wzruszania decyzji ostatecznych. W związku z tym przepisy pozwalające na prowadzenie takiego postępowania są sformalizowane z uwagi na zasadę trwałości decyzji administracyjnej. Dlatego nie sposób przyjąć, że samo powołanie się przez stronę na okoliczności dowiedzenia się o treści decyzji czy przeświadczenie strony o tym fakcie byłyby wystarczające do uruchomienia procedury wznowieniowej. W obowiązującym porządku prawnym zasadą bowiem jest, że decyzja ostateczna wywołuje skutki w niej przewidziane a strona która uzyskała decyzję na mocy której nabyła prawa ma prawo liczyć na to że decyzja ta stanowi podstawę do podejmowania działań objętych treścią decyzji. W związku z tym postępowania nadzwyczajne (o wznowienie postępowania czy stwierdzenia nieważność) są postępowaniami sformalizowanymi i wymagają od strony aktywności. Ta aktywność w przypadku skargi o wznowienie polega na podjęciu szeregu czynności i zgromadzeniu dowodów na podstawie których organ nie będzie miał żadnych wątpliwości co do dochowania przez stronę m.in. terminu do wniesienia tego rodzaju skargi. Oczywiście przepisy nie wskazują w jaki sposób te okoliczności mają być wykazane. W związku z tym zgodnie z treścią art. 75 § 1 K.p.a. należy dopuścić wszystkie dowody, które mogą się przyczynić do wyjaśnienia sprawy. W tej sprawie organ te dowody dopuścił a następnie je ocenił. Przyjmując zaprezentowaną przez skarżące w zażaleniu i skardze argumentację, że gdyby dowiedziały się o decyzji wcześniej to oczywiste jest że wniosek o wznowienie wywiodłyby wcześniej pozbawiałby racji zapis art. 148 § 1 K.p.a. o konieczności wykazania kiedy wnioskujące dowiedziały się o decyzji. Tego rodzaju rozumowanie zakłada bowiem istnienie domniemania złożenia wniosku w terminie. Takiego domniemania nie przewidział jednak ustawodawca. W związku z tym Sąd uznał za niezasadnie zarzuty naruszenia przez organ wskazanych w skardze przepisów prawa procesowego w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego postanowienia. Z tych względów na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w wyroku.