VII SA/Wa 1526/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Sędziowie sędzia WSA Ewa Machlejd, sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi (...) na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) kwietnia 2015 r., znak: (...) w przedmiocie wymierzenia kary za niewydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w terminie oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – dalej jako "k.p.a.") postanowieniem z dnia (...) kwietnia 2015 r. nr (...) po rozpatrzeniu zażalenia Prezydenta (...) (dalej jako "skarżący") na postanowienie Wojewody (...) z dnia (...) marca 2015 r., nr (...) nakładające na Prezydenta (...) kare pieniężną w wysokości 13.000 zł za 26 dni zwłoki w wydaniu decyzji z dnia (...) marca 2013 r. nr (...), uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej wysokości nałożonej kary i ustalił wysokość kary na 12.500 zł. Z akt sprawy wynika, że w dniu (...) listopada 2012 r. do Prezydenta (...) wpłynął wniosek o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego na działkach nr ew. (...). W dniu (...) grudnia 2012 r. Prezydent (...) zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego, a następnie postanowieniem z dnia (...) stycznia 2013 r., Nr (...) na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości i braków we wniosku o pozwolenie na budowę, w terminie 14 dni od daty otrzymania postanowienia. Przedmiotowe rozstrzygnięcie inwestor odebrał (...) stycznia 2013 r. a obowiązek nałożony postanowieniem został wykonany w dniu (...) lutego 2013 r. Pismem z dnia (...) lutego 2013 r. organ powiatowy zawiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się z całością akt sprawy oraz wypowiedzenia się co do treści zebranych dowodów i materiałów w terminie 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia. Decyzja Nr (...) zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę wydana została w dniu (...) marca 2013 r. Wojewoda (...) wydając w dniu (...) marca 2015 r. postanowienie o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 13.000 zł za zwłokę w wydaniu decyzji w swoim rozstrzygnięciu przyjął, że 65-dniowy termin, o którym mowa w art. 35 ust. 6 ustawy - Prawo budowlane, rozpoczął swój bieg w dniu (...) listopada 2012 r., tj. w dniu złożenia przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę. Następnie od okresu trwania postępowania administracyjnego, czyli od (...) listopada 2012 r., do dnia wydania decyzji kończącej postępowanie w dniu (...) marca 2013 r. odliczył okres 65 dni wynikający z przepisu art. 35 ust. 6 ustawy - Prawo budowlane oraz 29 dni z tytułu obowiązku usunięcia nieprawidłowości i braków we wniosku o pozwolenie na budowę nałożonego postanowieniem z dnia (...) stycznia 2013 r., do czasu jego wykonania w dniu (...) lutego 2013 r. Wojewoda (...) przyjął, że całe postępowanie trwało 120 dni, natomiast po odjęciu ww. dni (120 - 65 - 29 = 26) ocenił, że Prezydent (...) dopuścił się 26 - dniowej zwłoki w wydaniu rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjne. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł Prezydent (...) zarzucając organowi I instancji błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia. Skarżący wskazał, że przy wysłanym zawiadomieniu o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym dnia (...) stycznia 2013 r. wpłynęła do Urzędu nieodebrana korespondencja skierowana do Pani (...) oraz Pana (...) z adnotacją "adresat wyprowadził się". Po ustaleniu aktualnych adresów stron ponownie wysłano zawiadomienia w trybie art. 10 k.p.a. w dniu 11 stycznia 2013 r., które zostały odebrane dnia (...) stycznia 2013 r. Ponadto w związku z uzupełnieniami wniosku o pozwolenie na budowę dokonanymi przez inwestora pismem z dnia (...) stycznia 2013 r., niezbędne było ponowne zawiadomienie wszystkich stron postępowania o dokonanych przez inwestora uzupełnieniach. Z uwagi na powyższe, zawiadomieniem z dnia (...) lutego 2013 r. powiadomiono strony o możliwości zapoznania się z uzupełnionym przez inwestora materiałem dowodowym. Po wpływie terminu, decyzję nr (...) o pozwoleniu na budowę wydano dnia (...) marca 2013 r. Po rozpatrzeniu zażalenia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia (...) kwietnia 2015 r. nr (...) uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej wysokości nałożonej kary i ustalił wysokość kary na 12.500 zł. W ocenie organu odwoławczego termin 65 dni od wpływu wniosku, przy odliczeniu okresów niepodlegających na podstawie art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane wliczeniu do tego okresu, upłynął w dniu 17 lutego 2013 r. Dniem tym była niedziela, dlatego też zgodnie z art. 57 § 4 k.p.a. organ odwoławczy przyjął, że termin upłynął w poniedziałek, tj. w dniu (...) lutego 2013 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że postępowanie administracyjne trwało 120 dni. Po odjęciu od tego okresu 65 dni wynikających z art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, 29 dni z tytułu usunięcia nieprawidłowości i braków w dokumentacji projektowej przez inwestora oraz 1 dnia wynikającego z przesunięcia terminu z niedzieli na poniedziałek, organ stwierdził, że w niniejszej sprawie doszło do 25-dniowego przekroczenia terminu, określonego w art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, a nie, jak ustalił Wojewoda, 26-dniowego. W rezultacie 25-dniowe przekroczenie skutkuje w ocenie organu odwoławczego karą pieniężną w wysokości 12.500 zł. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że okresy dotyczące zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania, możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy i oczekiwaniem na zwrotne potwierdzenia odbioru nie wstrzymują biegu terminu do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie są to okoliczności podlegające odliczeniu na podstawie art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane, ponieważ są to zwykłe czynność postępowania. Jednakże czas związany z doręczaniem korespondencji takiej jak zawiadomienia o wszczęciu bądź zakończeniu postępowania administracyjnego, może zostać odliczony od okresu trwania całego postępowania jako okres opóźnień spowodowanych z przyczyn niezależnych od organu, jeżeli związane z tym były nadzwyczajne utrudnienia. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że zwrot korespondencji skierowanej do stron postępowania i ponowne jej doręczenia na aktualne adresy zamieszkania zostały przeprowadzone po wydaniu przez organ postanowienia z dnia (...) stycznia 2013 r. a przed uzupełnieniem przez inwestora braków wniosku o pozwolenie na budowę w dniu (...) lutego 2013 r., zatem w okresie, który podlega odliczeniu od terminu 65 dni na wydanie pozwolenia na budowę i nie może być odliczony ponownie. Odnosząc się do argumentu strony skarżącej, że ostatnie zwrotne potwierdzenie odbioru zawiadomienia z dnia (...) lutego 2013 r. o możliwości zapoznania się z całością akt sprawy i wypowiedzenia się co de zebranych dowodów i materiałów zostało zwrócone do Prezydenta (...) w dniu (...) marca 2013 r. organ odwoławczy wskazał, że Prezydent (...) mógł wnieść do Poczty Polskiej S.A. reklamację już po 14 dniach od dnia nadania przesyłki tj. w dniu (...) lutego 2014 r. Wobec nie złożenia reklamacji na niewykonanie dostarczenia przesyłki rejestrowanej nie ma w ocenie organu odwoławczego podstaw do odliczenia okresu między dniem (...) lutego 2013 r., a (...) marca 2013 r., jako okresu opóźnienia spowodowanego z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. Skargę na powyższą decyzję złożył Prezydent (...) wnosząc o jej uchylenie i uchylenie decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżonej decyzji zarzucił naruszenie: - przepisów postępowania poprzez nieuwzględnienie przez organy I i II instancji przepisów art. 7,8, 9, 10 w zw. z art. 61 § 4 i z art. 35 § 1 k.p.a. polegające na uznaniu, że dokonanie przez Prezydenta (...) czynności związanych z zawiadomieniem stron postępowania o jego wszczęciu i możliwości zapoznania się z aktami postępowania, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, w tym okres wyczekiwania na doręczenia oraz potwierdzenia ich dokonania, stanowiło zwłokę organu w rozpoznaniu sprawy o wydanie decyzji oraz art. 44 § 4 k.p.a. polegające na jego pominięciu, - przepisów prawa materialnego tj. art. 35 ust. 6 ustawy Prawo Budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. zastosowanie pomimo, że Prezydent (...) wydał w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku - z uwzględnieniem okresów nie podlegających wliczeniu do tego terminu decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę oraz art. 35 ust. 8 ustawy Prawo Budowlane poprzez jego pominięcie przy wydawaniu zaskarżonych postanowień. W ocenie strony skarżącej w niniejszej sprawie wystąpiły nadzwyczajne okoliczności, które winny być wzięte pod uwagę przez organy. Termin doręczenia zawiadomień o wszczęciu postępowania wyniósł aż 35 dni (od (...) grudnia 2012 r. do (...) stycznia 2013 r.), co nie jest sytuacją typową. Natomiast doręczenie wszystkim stronom postępowania zawiadomienia z dnia (...) lutego 2013 r. o zgromadzonym materiale dowodowym i możliwości zapoznania się z nim, składania uwag i zastrzeżeń trwało 29 dni. Oznacza to, że w niniejszym postępowaniu sam proces obligatoryjnych doręczeń trwał łącznie 64 dni, zatem przy zachowaniu przepisów wynikających z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego nie było możliwe zachowanie terminu 65 dni na wydanie pozwolenia na budowę. Zdaniem strony skarżącej okres pierwszego zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania tj. od (...) grudnia 2012 r. do (...) stycznia 2013 r. - 28 dni powinien być zaliczony do okresów opóźnień spowodowanych z winy strony i przyczyn niezależnych od organu. Bezspornym jest również, że okres 30 dni, od wydania postanowienia do czasu uzupełnienia wniosku przez inwestora podlega odliczeniu (od (...) stycznia 2013 r. do (...) lutego 2013 r.), zatem decyzja o udzielenie pozwolenia na budowę została wydana w terminie 62 dni (120 – (30 +28) = 62 dni.). Strona skarżąca wskazała ponadto, że nie składała reklamacji dot. doręczania przesyłki, bowiem wydłużyłoby to jeszcze bardziej okres postępowania, gdyż czas rozpatrzenia reklamacji wynosi 30 dni. Prezydent (...) podniósł ponadto, że organ wymierzając karę za przekroczenie terminu nie wskazał, jaką szkodę z tego powodu poniosła strona. Ponadto wymierzenie grzywny za nieterminowe załatwienie sprawy nie jest zgodne z zasadniczym celem wprowadzenia tej grzywny. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalanie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skargę należało oddalić. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia organów administracji publicznej orzekających w niniejszej sprawie stanowił art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu nadanym mu ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. ( Dz. U. z dnia 30 kwietnia 2004 r., Nr 93, poz. 888). Zgodnie z powołanym przepisem, w przypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Stosownie zaś do ust. 8 art. 35 powołanej ustawy - do terminu, o którym mowa w ust. 6 nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Przepis art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego ma na celu zobowiązanie organu administracji do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę bez zbędnej zwłoki (art. 35 kpa), w terminie zakreślonym przez ustawodawcę, ale jednocześnie zdyscyplinowanie inwestora do usunięcia zaistniałych nieprawidłowości pod rygorem odmowy jego wydania. Zakreślony przez ustawodawcę w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego 65 -dniowy termin dla rozpoznania wniosku o wydania pozwolenia na budowę umożliwia organowi administracji publicznej przeprowadzenie postępowania administracyjnego wraz ze wszystkimi składającymi się na to postępowanie niezbędnymi czynnościami proceduralnymi. Zasadą jest, że organ w ciągu 65 dni ma zakończyć postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, a określone w art. 35 ust. 8 zdarzenia prawne i czynności, jedynie na zasadzie wyjątku, nie podlegają wliczeniu do okresu 65-dniowego terminu przewidzianego w ust. 6. Są to okresy, w których braki formalne, jak i merytoryczne wniosku, nie pozwalają organom na skuteczne prowadzenie postępowania w sprawie. Niewątpliwie też okres niezbędny dla usunięcia braków formalnych, wyznaczony stronie przez organ na podstawie art. 64 § 2 kpa podlega odliczeniu od ustalonego w ustawie Prawo budowlane terminu 65 dni. Po pierwsze należy zauważyć, iż prawidłowo organy bieg terminu do wydania decyzji zaczęły liczyć od dnia złożenia wniosku o pozwolenie na budowę przez inwestora tj. od dnia (...) listopada 2012r. Od tej bowiem daty organ I instancji miał 65 dni na rozpatrzenie sprawy. Zasadnie organ odwoławczy przyjął, iż termin 65 dni od wpływu wniosku, przy odliczeniu okresów niepodlegających na podstawie art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane upłynął w poniedziałek (...) lutego 2013 r. ( 17 lutego-niedziela). Nie budzi także wątpliwości, iż decyzja rozstrzygająca sprawę pozwolenia na budowę co do istoty zapadła w dniu (...) marca 2013r., a więc po upływie 120 dni. Prezydent (...) postanowieniem z dnia (...) stycznia 2013 r., Nr (...) na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości i braków we wniosku o pozwolenie na budowę, w terminie 14 dni od daty otrzymania postanowienia. Przedmiotowe rozstrzygnięcie inwestor odebrał (...) stycznia 2013 r. a obowiązek wykonał w dniu (...) lutego 2013 r. Zgodnie z treścią art. 35 ust. 3 Prawo budowlanego organ administracji w razie stwierdzenia naruszeń określonych w art. 35 ust. 1 tejże ustawy, to jest braków związanych z kompletnością projektu budowlanego, nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. Termin wyznaczony na podstawie art. 35 ust. 3 powołanej ustawy do usunięcia merytorycznych braków w projekcie budowlanym, winien, podlegać odliczeniu od czasu zakreślonego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zwłoka w postępowaniu związana z tym okresem jest niezawiniona przez organ i powinna być odliczana od ustawowego terminu przewidzianego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem Sądu czas od dnia nałożenia postanowieniem z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego obowiązku uzupełnienia braków projektu, do momentu upływu terminu wyznaczonego na ich uzupełnienie (bądź wcześniejszego ich uzupełnienia), stanowi okres niezawinionej przez organ prowadzący postępowanie zwłoki, który należy odliczyć od ustawowego terminu 65 dni przewidzianego na załatwienie wniosku w przedmiocie pozwolenia na budowę Po odjęciu od czasu trwania postępowania ( 120 dni) okresu 65 dni wynikających z art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, 29 dni z tytułu usunięcia nieprawidłowości i braków w dokumentacji projektowej przez inwestora oraz (...) dnia wynikającego z przesunięcia terminu z niedzieli na poniedziałek, należy uznać, iż doszło do 25-dniowego przekroczenia terminu, określonego w art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, co skutkuje, po dokonaniu określonego działania matematycznego -karą pieniężną w wysokości 12.500 zł. Odnosząc się zaś do zarzutów podniesionych w skardze należy z całą stanowczością stwierdzić, iż są one chybione. Ustawodawca przewidział jako zasadę obowiązek zakończenia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę najpóźniej w 65 - tym dniu od dnia wpłynięcia wniosku w tym przedmiocie i sankcję za przekroczenie tego terminu w postaci kary pieniężnej w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wyjątkiem od tej zasady jest sytuacja, gdy organ administracji architektoniczno - budowlanej - pomimo podejmowanych, przewidzianych prawem działań i przy zachowaniu wszystkich reguł prawidłowego postępowania - nie ma możliwości wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Do takich przypadków odnosi się przepis art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym do 65 - dniowego terminu nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. Należy jednak podkreślić, że przepis ten, będący dokładnym powtórzeniem reguły zawartej w art. 35 § 5 k.p.a. nie stanowi podstawy do odliczenia terminów wszelkich tych czynności organu administracji publicznej, które jakkolwiek wynikają z przepisów prawa, w tym z Kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak stanowią zwykłe elementy składające się na to postępowanie, nie wymagające dodatkowych, nadzwyczajnych działań zmierzających do nadania procedurze właściwego biegu. Nie można będzie zatem uznać za takie czynności np. zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania, nieuzasadnione oczekiwanie organu na pismo, które nie ma wpływu na bieg sprawy, czy zasięganie porady organów nadrzędnych co do sposobu załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 17 marca 1988 r. SAB/Gd 14/87 publ. ONSA 1988 Nr 1, poz. 41). Nietrafnie w ocenie Sądu wywodzi skarżący, że odliczeniu powinien też podlegać okres od chwili rozesłania stronom zawiadomienia o wszczęciu postępowania do czasu uzyskania potwierdzeń doręczenia tego zawiadomienia oraz okres wyznaczony przez organ, a stanowiący termin na wypowiedź strony. Do czynności, o jakich mowa w art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych, takich jak okresy oczekiwania na doręczenie korespondencji, zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania, czy też czasu danego stronom na zapoznanie się z aktami sprawy, gdyż są to zwykłe czynności postępowania administracyjnego nie wstrzymujące biegu terminu z art. 35 ust. 6 ustawy (vide wyrok NSA z dnia 6.10.2015r., II OSK 232/14). Rzeczywiście w sprawie niniejszej sama procedura doręczeń zawiadomienia o wszczęciu postępowania jak i o jego zakończeniu trwała ponad 60 dni jednak nadal należy uznać, iż dokonanie tych czynności zgodnie z zasadami kpa nie może podlegać odliczeniu w trybie art. 35 ust 8 Prawa budowlanego, zwłaszcza, iż organ nie podjął jakiejkolwiek czynności mającej na celu monitorowanie i przyspieszenie dokonywanych doręczeń. Całkowicie niezrozumiałym jest zarzut skarżącego wobec organu, iż wymierzając karę za przekroczenie terminu nie wskazał, jaką szkodę z tego powodu poniosła strona , bowiem ustawodawca konstruując normę art 35 ust 6 i 8 Prawa budowlanego , nie uzależnił zastosowania sankcji za nieterminowe wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę od zaistnienia szkody po stronie inwestora i wykazaniu związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy tymi zdarzeniami. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270.).