I OSK 1095/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant straszy inspektor sądowy Kamil Wertyński po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Lublinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 493/17 w sprawie ze skargi A. S. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Lublinie z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie utraty prawa do uposażenia za okres zwolnienia lekarskiego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z 14 listopada 2017 r., sygn. II SA/Lu 493/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uwzględnił skargę A. S. i uchylił rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Lublinie z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] oraz poprzedzający go rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w T. z [...] lutego 2017 r., nr [...], którymi orzeczono o utracie przez skarżącego prawa do uposażenia za okres zwolnienia lekarskiego. Podstawę prawną wydanych rozkazów personalnych stanowił art. 121e ust. 3 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2016 r., poz. 1782 z późn. zm., dalej u.P). W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że kontrola prawidłowości wykorzystania zwolnień lekarskich polega na ustaleniu, czy policjant w okresie orzeczonej niezdolności do służby nie wykorzystuje zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego celem, a w szczególności czy nie wykonuje pracy zarobkowej (art. 121e ust. 7 u.P.). W razie stwierdzenia w trakcie kontroli, że policjant wykonuje pracę zarobkową albo wykorzystuje zwolnienie lekarskie w inny sposób niezgodny z jego celem, osoba kontrolująca sporządza protokół, w którym podaje, na czym polegało nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego (art. 121e ust. 10 u.P.). Protokół przedstawia się policjantowi w celu wniesienia przez niego ewentualnych uwag. Wniesienie uwag policjant potwierdza własnoręcznym podpisem (art. 121e ust. 12 u.P.). Na podstawie ustaleń zawartych w protokole przełożony stwierdza utratę prawa do uposażenia za okres, o którym mowa w ust. 3 lub 4 (art. 121e ust. 13 u.P.). Nie budzi przy tym wątpliwości, że w sprawach uposażeń funkcjonariuszy Policji mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z 11 stycznia 2017 r. sygn. I OSK 3256/15, wyrok NSA z 2 lutego 2016 r. sygn. I OSK 2495/14). W stosunku do skarżącego funkcjonariusza doszło do przeprowadzenia kontroli prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego. Ze sporządzonego 13 lutego 2017 r. protokołu wynika, że wobec funkcjonariusza przeprowadzono postępowanie dyscyplinarne, zakończone uznaniem winy i wymierzeniem kary nagany za naruszenie dyscypliny służbowej określonej w art. 132 ust. 1 u.P. w związku z § 2 "Zasad etyki zawodowej policjanta" stanowiących załącznik do Zarządzenia Nr 805 Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003 r. w sprawie "Zasad etyki zawodowej policjanta" (Dz. Urz. KGP z 2014 r., Nr 1, poz. 3), polegające na tym, że funkcjonariusz przebywając na zwolnieniu lekarskim w okresie od 20 lipca 2016 r. do 31 lipca 2016 r. i będąc z tego tytułu zwolnionym z zajęć służbowych, uczestniczył 20 lipca 2016 r. w imprezie z okazji Święta Policji w lokalu "A." w K., przez co postąpił niezgodnie z celem zwolnienia lekarskiego. W protokole stwierdzono nadto, że lekarz w zaświadczeniu lekarskim z 19 lipca 2016 r., orzekając o niezdolności do pracy od 20 lipca do 31 lipca 2016 r. umieścił adnotację, że chory może chodzić. Oznaczało to, że choroba nie wymaga leżenia przez funkcjonariusza w łóżku. Taka adnotacja lekarza upoważniała chorego do wykonywania zwykłych czynności życia codziennego np. poruszania się po mieszkaniu, udania się na zabieg lekarski lub kontrolę lekarską, czy po codzienne zakupy żywotności. Za niezgodne z celem zwolnienia uznać należy natomiast takie postępowanie, które w powszechnym odczuciu jest nieodpowiednie dla osoby chorej i może nasuwać wątpliwości, co do jej rzeczywistego stanu zdrowia. W tym przypadku takim postępowaniem jest niewątpliwie udział w imprezie z okazji Święta Policji. Powyższe ustalenia stanowiły podstawę do wydania rozkazu personalnego w przedmiocie utraty przez skarżącego prawa do uposażenia (w wysokości 1.390,08 zł brutto) za okres zwolnienia lekarskiego (od 20 lipca do 31 lipca 2016 r.). Sąd I instancji ocenił, że rozstrzygnięcie to wydano z naruszeniem przepisów prawa. Skoro prawidłowość orzekania o czasowej niezdolności funkcjonariusza Policji do służby z powodu choroby oraz prawidłowość wykorzystania zwolnienia lekarskiego może podlegać kontroli, to dokonując takiej kontroli i stosując kryterium prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego, rzeczą organu było wyjaśnić w trakcie przeprowadzonego postępowania i wskazać, po pierwsze, z jakiego rodzaju chorobą (czy niesprawnością) funkcjonariusza Policji mamy do czynienia w tym konkretnym przypadku, a po drugie, czy z uwagi na stwierdzoną przez lekarza chorobę, zachowanie policjanta utrudniało mu powrót do zdrowia i pełni sił. Tego rodzaju ustaleń zabrakło w sprawie. Organ powinien był w szczególności ocenić, czy udział funkcjonariusza w powyższym spotkaniu, polegający na spożyciu posiłku i rozmowach z kolegami z pracy może być zakwalifikowany jako sprzeczny z celem zwolnienia. Sąd I instancji stwierdził, że nie jest wystarczające powołanie się organu na podstawowy cel zwolnienia lekarskiego, jakim jest uzyskanie przez funkcjonariusza Policji pełnej sprawności (zdolności do służby) i każdy przypadek nieprawidłowego wykorzystywania zwolnienia lekarskiego należy badać w sposób indywidualny. W niniejszej sprawie nieprawidłowo zastosowano przepis art. 121e ust. 3 u.P., wprowadzający sankcję w postaci utraty prawa do uposażenia, bez uprzedniego dostatecznego wyjaśnienia stanu sprawy. Jeśli już organ dokonuje takiej kontroli, to w świetle art. 121e ust. 7 u.P. nie może swoich ustaleń ograniczać tylko do faktu, że wobec funkcjonariusza zapadło orzeczenie dyscyplinarne, co nie przesądza samoczynnie o niewłaściwym wykorzystaniu zwolnienia lekarskiego. Sąd I instancji dostrzegł także, że wydane rozstrzygnięcia zostały podjęte z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a., albowiem kontrolę zwolnienia lekarskiego przeprowadzono 13 lutego 2017 r., a rozkaz personalny w przedmiocie utraty prawa do uposażenia wydano już [...] lutego 2017 r. Skarżącemu nie zagwarantowano prawa do obrony i nie uprzedzono o możliwości zgłaszania uwag lub zastrzeżeń do protokołu, skarżącemu przysługiwało prawo złożenia wyjaśnień dotyczących raportu (protokołu) dokumentującego sposób wykorzystania zwolnienia lekarskiego. Obowiązkiem organu było – zgodnie z treścią art. 10 § 1 k.p.a. – umożliwić skarżącemu wypowiedzenie się w przedmiocie zebranych dowodów w sprawie. W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że rozstrzygnięcia organów obu instancji naruszają prawo (art. 121e ust. 3 i 7 ustawy o Policji). Przedwczesnym jest orzeczenie o utracie prawa do uposażenia w sytuacji, kiedy stan faktyczny sprawy (wbrew zasadom określonym art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) nie został dokładnie wyjaśniony. W skardze kasacyjnej Komendant Wojewódzki Policji w Lublinie zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc alternatywnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie lub o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie: 1. prawa materialnego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uchylenie zaskarżonego rozkazu w sytuacji, gdy organ w toku postępowania prawidłowo zastosował przepis prawa materialnego tj. art. 121 e ust. 3 i 7 u.P. dotyczący rozstrzygania o utracie prawa do uposażenia w sytuacji wykorzystywania zwolnienia lekarskiego niezgodnie z przeznaczeniem, 2. przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez zastosowanie i w konsekwencji uchylenie zaskarżonego rozkazu w sytuacji, gdy organ w toku postępowania nie naruszył przy wydawaniu zaskarżonego rozkazu przepisów postępowania tj. art. 7, 10 i art. 77 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono, że celem wprowadzenia regulacji art. 121e u.P. było spowodowanie optymalizacji wydatków na uposażenia policjantów poprzez zmniejszenie liczby zwolnień lekarskich. W sprawie organy obydwu instancji prawidłowo dekodowały przepisy prawa materialnego, a nastąpiło to zgodnie z wykładnią językową jak również z intencją racjonalnego ustawodawcy, która legła u podstaw tego przepisu. Natomiast argumentacja WSA w Lublinie zdecydowanie wykracza poza językowe brzmienie normy prawnomaterialnej i w sposób chybiony zmierza do jej nadinterpretacji poprzez wykładnię rozszerzającą, która w tym przypadku jest w ocenie organu niedopuszczalna. W niniejszej sprawie nie była sporna kwestia kluczowa, której zresztą na żadnym etapie postępowania policjant nie kwestionował, a mianowicie, iż podczas zwolnienia lekarskiego uczestniczył w nieoficjalnej imprezie integracyjnej z okazji święta Policji. Przez kontrolę prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego rozumie się ustalenie, czy policjant w okresie orzeczonej niezdolności do służby nie wykorzystuje zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego celem. W niniejszej sprawie, uczestnictwo w imprezie integracyjnej wspólnie z innymi policjantami podczas zwolnienia lekarskiego organy prawidłowo oceniły jako wykorzystywanie zwolnienia lekarskiego niezgodnie z jego celem i przeznaczeniem. Wszak zachowania funkcjonariusza nie można zakwalifikować jako wykonywania zwykłych czynności dnia codziennego, co byłoby dopuszczalne. Niedopuszczalne natomiast jest traktowanie zwolnienia lekarskiego jako równoważne z okresem urlopu wypoczynkowego, urlopu bezpłatnego, czy innych dni wolnych od służby, w których policjant decyduje o sposobie spędzenia wolnego czasu. Adnotacja lekarza na zwolnieniu lekarskim zaświadczająca, że chory może chodzić nie uprawniała do czynności innych, aniżeli zwykłe czynności dnia codziennego. Nie sposób zgodzić się zatem z zarzutem, że organy zaniechały ustaleń, czy z uwagi na stwierdzoną przez lekarza chorobę zachowanie funkcjonariusza utrudniało mu powrót do zdrowia i pełni sił, albowiem nie jest to celem postępowania. W postępowaniu tym organ ocenia, czy doszło do nieprawidłowego wykorzystania zwolnienia lekarskiego, co zostało zweryfikowane. Organ nie ma natomiast podstaw do analizy jednostki chorobowej policjanta i tego nie ustala, jak również nie ustala w tym postępowaniu stanu zdrowia policjanta. Przez nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego należy zaś rozumieć każdą czynność, która nie stanowiła dla osoby niezdolnej do służby czynności dnia codziennego. W tej sprawie ustalona podczas kontroli aktywność funkcjonariusza niewątpliwie do dopuszczalnych czynności dnia codziennego nie należała i jej realizacja podczas zwolnienia lekarskiego musiała być oceniona jako niedopuszczalna. Organ prawidłowo ustalił zarówno stan faktyczny i poczynił ustalenia w stopniu wystarczającym do rozpatrzenia sprawy, prawidłowo też zastosował przepis prawa materialnego. Kwestia powołania się na postępowanie dyscyplinarne nie ma w sprawie istotnego znaczenia. W protokole z kontroli prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego organ zawarł wszystkie istotne elementy uzasadniające przeprowadzoną ocenę zachowania policjanta. Zwrot "nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego" nie ma definicji legalnej, wobec czego należy go interpretować w rozumieniu językowym powszechnym (potocznym), albowiem " bez uzasadnionych powodów nie należy przypisywać interpretowanym zwrotom znaczenia różnego od tego, jakie mają równokształtne terminy w języku powszechnym " ( M. Zirk- Sadowski: System Prawa Administracyjnego t. 4 Wykładnia w prawie administracyjnym Warszawa 2012 str. 198). Nie można się zgodzić, aby na gruncie dwóch postępowań związanych z tym samym zachowaniem policjanta, ocena tego samego powszechnego zwrotu językowego "nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego" - była różnie interpretowana i oceniana. Wbrew Sądowi I instancji, nie doszło w postępowaniu organów do naruszenia art. 7 k.p.a. Organy mając na względzie interes społeczny jak i słuszny interes strony nie naruszyły zasady prawdy obiektywnej. Czynności podjęte przez organ pierwszoinstancyjny w sposób jaskrawy wykazały postępowanie polegające na nieprawidłowym wykorzystaniu zwolnienia lekarskiego, zaś postępowanie dla rozstrzygnięcia nie wymagało prowadzenia dalszych czynności dowodowych. Sporna była jedynie ocena zachowania funkcjonariusza, którą organy oceniły prawidłowo w świetle przepisów ustawy o Policji. Nie sposób również podzielić argumentacji w zakresie naruszenia art. 77 K.p.a. Organy bowiem zebrały materiał dowodowy i rozpatrzyły sprawę w sposób obiektywny i w stopniu wystarczającym do jego zakończenia. Nie sposób również dopatrzyć się uchybienia organów w zakresie art. 10 k.p.a., a to z tego względu, że organ w protokole kontroli zwolnienia lekarskiego uprzedził i pouczył policjanta o możliwości wnoszenia uwag i zastrzeżeń do protokołu, co policjant opatrzył odręczną adnotacją "zapoznałem się" i potwierdził własnoręcznym podpisem. Co więcej, na żadnym z etapów postępowania, funkcjonariusz nie kwestionował pouczenia o możliwości składania uwag i zastrzeżeń do protokołu i nie podnosił naruszenia uprawnień z art. 10 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie okazała się skuteczna. Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 121e ust. 3 i 7 u.P. W skardze kasacyjnej nie sprecyzowano formy zarzucanego naruszenia, albowiem zarzut niewłaściwego zastosowania połączony został z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Przepis ten reguluje samo rozstrzygnięcie sądu, wobec czego skuteczność odnoszącego się do niego zarzutu zależy od uprzedniego wykazania skuteczności zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej można wywnioskować, że zarzuty odnoszące się do art. 121e ust. 3 i 7 dotyczą ich wykładni w zakresie odnoszącym się do przesłanki "nieprawidłowego wykorzystania zwolnienia" i "wykorzystanie zwolnienia w sposób niezgodny z jego celem". Dla ich interpretacji pozbawione znaczenia jest przy tym stanowisko dotyczące zakwalifikowania zachowania funkcjonariusza z punktu widzenia przesłanek odpowiedzialności dyscyplinarnej, ustawa nie łączy w żadnym zakresie kwestii utraty prawa do uposażenia z popełnieniem deliktu dyscyplinarnego. Nie został zakwestionowany przez Sąd I instancji cel, z powodu jakiego ustawodawca wprowadził regulację art. 121e u.P., w szczególności nie zanegował Sąd prawa organu do weryfikacji wykorzystania przez policjantów zwolnień lekarskich. Wykładnia celowościowa czy funkcjonalna nie może jednak prowadzić do tezy, że weryfikacja ta może być prowadzona w sposób arbitralny, a taką cechę miałaby kontrola pozbawiona rzeczowych przesłanek i indywidualnego charakteru, pozbawiona odniesienia do rodzaju schorzenia i sposobów leczenia. Sprowadzając rzecz do przykładu, inny może być powód udzielenia zwolnienia osobie cierpiącej z powodu urazu psychicznego, a inny osobie dotkniętej schorzeniem somatycznym, inne też mogą być zalecenia i warunki powrotu do zdrowia. Generalna zatem zasada, że chory mogący chodzić uprawniony jest do robienia zakupów i wyjść na wizyty lekarskie, ale codzienna aktywność nie obejmuje np. spotkania w kawiarni, obiadu w restauracji czy wizyty w kinie może być myląca. Wbrew przekonaniu strony skarżącej kasacyjnie, kategoria "zwykłych czynności dnia codziennego" nie jest bynajmniej określeniem precyzyjnym, o zamkniętym zakresie znaczeniowym. Jeżeli okoliczności towarzyszące przedłożeniu zwolnienia rodziły wątpliwości co do prawidłowości orzeczenia o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby, kontrola mogła być w tym zakresie przeprowadzona przez właściwa komisję lekarską. Natomiast kontrola prowadzona w zakresie prawidłowości wykorzystania zwolnienia wymaga odniesienia się do indywidualnego celu zwolnienia. Przesłanka nieprawidłowego wykorzystania zwolnienia z art. 121e ust. 3 u.P. wymaga odniesienia do wzorca wykorzystania prawidłowego, a przesłanka z art. 121e ust. 7 u.P. do celu zwolnienia. Konkluzja ta bynajmniej nie świadczy o nadawaniu interpretowanym zwrotom rozumienia odbiegającego od znaczenia możliwego do przypisania w oparciu o dyrektywy językowe i znaczenie potoczne interpretowanych zwrotów, wskazuje bowiem na znaczenie terminów obecnych w treści przepisu. Nawet jeśli założyć, że w obu przypadkach chodzi o umożliwienie powrotu do zdrowia, to należałoby w indywidualnej sprawie wykazać, że określone zachowanie temu nie sprzyja. Można się zgodzić, że nie łączy się to po stronie organu z podejmowaniem szczególnych czynności dowodowych i możliwe jest, w większości przypadków, poprzestanie na ocenie przez pryzmat doświadczenia życiowego, nie da się jednak tego uczynić bez odniesienia się do przyczyny udzielenia zwolnienia. Sąd I instancji nie naruszył art. 121e ust. 3 i 7 u.P. przyjmując, że ich zastosowanie wymaga ustaleń co do przyczyny udzielenia zwolnienia i jego celu. Nie można pomijać, że wykorzystanie zwolnienia w sposób niezgody z jego celem rodzi poważne konsekwencje, umożliwia bowiem pozbawienie w trybie administracyjnym prawa do uposażenia za cały okres zwolnienia. Prawo do uposażenia podlega ochronie i jego pozbawienie może mieć miejsce wyłącznie w sytuacjach niewątpliwie spełniających przesłanki ustawowe. Ustawodawca przewidział, że wydanie decyzji jest w takim przypadku poprzedzone przeprowadzeniem kontroli, której efektem może być protokół stwierdzający nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia. Sporządzenie protokołu nie wyczerpuje zatem zakresu czynności wyjaśniających w sprawie, ale jest jedynie efektem poczynionych uprzednio ustaleń faktycznych i ocen. W niniejszej sprawie zakres przeprowadzonych czynności kontrolnych był znikomy, ograniczono się do stwierdzenia uprzedniego wydania orzeczenia dyscyplinarnego, co jednak w żadnym zakresie nie pozostaje w związku z przesłankami z art. 121e ust. 3 i 7 u.P. Stanowisko Sądu I instancji, że taki zakres postępowania kontrolnego nie odpowiada wymogom procesowym z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. jest uzasadnione i przepisy te nie zostały naruszone. Zgodzić natomiast można się z zarzutem naruszenia art. 10 k.p.a. przez Sąd I instancji, albowiem w protokole kontroli funkcjonariusz złożył swój podpis w punkcie przeznaczonym na uwagi i zastrzeżenia policjanta. Wykonywany zawód predysponuje funkcjonariusza do znajomości reguł procedury i skutków opatrywania protokołów adnotacją o zapoznaniu się. W konsekwencji brak wyraźnego pouczenia o prawie zgłaszania uwag nie mógł mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Skuteczność tego zarzutu nie ma jednak wpływu na uwzględnienie skargi kasacyjnej, kwestia prawidłowości zastosowania art. 10 k.p.a. nie stanowiła wyłącznej przyczyny uwzględnienia skargi, została przez Sąd I instancji powołana w istocie dodatkowo, z tego powodu uwzględnienie zarzutu nie skutkuje uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.