II SA/Kr 1226/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Jacek Bursa (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 21 lipca 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu. Decyzją z 22 maja 2015 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z 19 listopada 2013r., znak: [...] odmawiającej wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji pn.: " Ochrona przeciwpowodziowa Gminy-zabezpieczenie brzegów rzeki [...] w km 8+310 - 8+885 w m. R., G. gm. [...], po w. [...], woj. [...]" w związku z faktem, że zamierzenie inwestycyjne nie kwalifikuje się do przeprowadzenia procedury w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W uzasadnieniu wskazano, iż nie zachodzą podstawy stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 pkt 1, 2, 3, 4, 5, 6 oraz 7 kpa. Kolegium podało, iż nie znajduje uzasadnienia interpretacja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska dotycząca zakwalifikowania przedmiotowego przedsięwzięcia jako "regulacji wód" wymienionej w § 3 ust. 1 pkt 65 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2010, nr 213, poz. 1397) w rozumieniu aktualnych na dzień wydania decyzji przepisów tj. art. 67 ust. 1 ustawy Prawo wodne w zw. z art. 22 ust. 1 tej ustawy. Kolegium podniosło, iż o kwalifikacji przedsięwzięcia decydują cechy tego przedsięwzięcia określone we wniosku tj. m.in. karcie informacyjnej przedsięwzięcia, nie jest natomiast decydująca sama jego nazwa. W tym względzie ustalenia GDOS co do zakresu planowanych prac, znajdują swoje źródło właśnie we wniosku Inwestora. Z załączników do wniosku o wydanie decyzji tj. KIP oraz planu sytuacyjnego wynika, iż na odcinku 570m koryta rzeki [...] przewiduje się ograniczenie korytarza jej swobodnej migracji poprzez konstrukcję budowli faszynadowo-kamiennych, a także przeprowadzenie niezbędnych robót ziemnych. Przedsięwzięcie ma na celu zapobieżenie rozmyciu wysokich brzegów w obrębie słupów wysokiego napięcia oraz niszczeniu filara ochronnego i wprowadzaniu wód rzeki [...] do stawów przylegających do lewego brzegu rzeki. Kolegium wskazało na brak jednolitego rozumienia § 3 ust. 1 pkt 65 rozporządzenia. W przepisie tym mowa o regulacji wód lub ich kanalizacji rozumianej jako zagospodarowanie wód umożliwiające ich wykorzystanie do celów żeglugowych. Jak wynika pośrednio z treści wystąpienia GDOS rozumienie regulacji wód należy odnieść wyłącznie do treści ustawy Prawo wodne (art. 67 ust. 1 w zw. z art. 22 ust. 1 tej ustawy), pomija się natomiast cel jakiemu ma służyć regulacja wód (wykorzystanie wód do celów żeglugowych), a więc odniesiono ten cel wyłącznie do kanalizacji wód. Kolegium przywołało treść wyroku WSA w Poznaniu z 16 lipca 2014r., II SA/Po 1335/13, gdzie podobnie jak czyni to Wójt Gminy [...], związano "regulację wód" z celem jakim jest wykorzystanie dla celów żeglugowych. W konsekwencji Kolegium uznało, że zastosowanie jednej z interpretacji niejednoznacznych przepisów nie można uznać za rażące naruszenie prawa prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy podnosząc, iż Kolegium nie rozważyło czy nie zaszło rażące naruszenie prawa unijnego tj. pkt. 10 lit. F załącznika II dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Dz. Urz. UE L 26 z 28.01.2012 r., str. 1) w zakresie budowy śródlądowych dróg wodnych niewymienionych w załączniku I, prac kanalizacyjnych i przeciwpowodziowych. Powyższy przepis dyrektywy nie ogranicza możliwości zakwalifikowania omawianego przedsięwzięcia do grupy przedsięwzięć, dla których wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Decyzją z 21 lipca 2015 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 127 § 3, art. 156 § 1, art. 157 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt. 1 kpa w zw. z art. 61, art. 62, art. 63 ust. 1 i ust. 2 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199 poz. 1227 ze zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, iż jak wynika z karty informacyjnej przedsięwzięcia, przedmiotowe przedsięwzięcie stanowi zabezpieczenie wysokich brzegów rzeki [...] przed postępującą erozją, stwarzającą zagrożenie dla linii wysokiego napięcia przekraczające koryto rzeki. Dalsze rozmywanie rozmywanie lewego brzegu w obrębie działki nr [...] może doprowadzić do zniszczenia filara ochronnego i wprowadzenia wód [...] do stawów przylegających do rzeki. Projekt zabezpieczenia brzegów rzeki [...] obejmuje wykonanie wyłączenie niezbędnego liniowego umocnienia koryta rzeki [...]. Obejmuje wykonanie budowli faszynadowo - kamiennych i kamiennych (tama podłużna, tamy poprzeczne, opaski brzegowe) o łącznej długości 570 mb do wysokości wody brzegowej wraz z niezbędnymi robotami ziemnymi obiektowymi (wykop pod narzut kamienny i zasyp w celu wyrównania skarp ponad opaską chroniącą lewy brzeg rzeki). O kwalifikacji przedsięwzięcia zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2010, nr 213, poz. 1397) decydują cechy tego przedsięwzięcia określone we wniosku tj. m.in. karcie informacyjnej przedsięwzięcia, nie jest natomiast decydująca sama jego nazwa. Z treści § 3 ust. 1 pkt 65 rozporządzenia wynika, że przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko są: "budowle przeciwpowodziowe, z wyłączeniem przebudowy wałów przeciwpowodziowych polegającej na doszczelnieniu korpusu wałów i ich podłoża, w celu ograniczenia możliwości ich rozmycia i przerwania w czasie przechodzenia wód powodziowych, a także regulacja wód lub ich kanalizacja rozumiana jako zagospodarowanie wód umożliwiające ich wykorzystanie do celów żeglugowych". Przywołane brzmienie przepisu rodzi wątpliwość podniesioną także przez organ I instancji co do rozumienia tego przepisu. W przepisie tym mowa o regulacji wód lub ich kanalizacji rozumianej jako zagospodarowanie wód umożliwiające ich wykorzystanie do celów żeglugowych. Jak wynika pośrednio z treści wystąpienia GDOŚ rozumienie regulacji wód należy odnieść wyłącznie do treści ustawy Prawo wodne (art. 67 ust. 1 w zw. z art. 22 ust. 1 tej ustawy), w wystąpieniu pomija się natomiast cel jakiemu ma służyć regulacja wód (wykorzystanie wód do celów żeglugowych), a więc odniesiono ten cel wyłącznie do kanalizacji wód. Odmienne stanowisko prezentuje organ I instancji stwierdzając, że wymieniona w § 3 ust. 1 pkt 65 rozporządzenia regulacja wód lub ich kanalizacja winna być rozumiana jako zagospodarowanie wód umożliwiające ich wykorzystanie do celów żeglugowych. I wyjaśniając dalej wskazano, że planowane działania polegające na zabezpieczeniu wyrw w skarpach brzegowych oraz wzmocnieniu wyerodowanych po przejściu wód wezbraniowych skarp brzegowych nie służy do umożliwienia wykorzystania wód co celów żeglugowych tj. uczynienia rzeki [...] rzeką żeglowną. Stąd w ocenie organu brak jednolitego rozumienia wskazanego wyżej przepisu i zastosowanie jednej z interpretacji niejednoznacznych przepisów nie można uznać za rażące naruszenie prawa prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji (wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., II OSK 1954/13). Organ odwoławczy przedstawił także analizę w zakresie wskazywanej sprzeczności przepisu prawa krajowego zastosowanego w niniejszej sprawie z prawem wspólnotowym, nie znajdując rażącego naruszenie prawa wspólnotowego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożył Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, wobec jego niezastosowania w stosunku do decyzji Wójta Gminy, która obarczona jest wadą nieważności polegającą na wydaniu decyzji bez podstawy prawnej oraz rażącym naruszeniu prawa materialnego, tj. § 3 ust. 1 pkt 65 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a w konsekwencji także art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie. W uzasadnieniu skargi podano, iż treść § 3 ust. 1 pkt 65 w/w rozporządzenia nie wymaga interpretacji i jest jednoznaczna. Ustawodawca użył w przepisie "(...) regulacja wód lub ich kanalizacja "rozumiana", a zatem w liczbie pojedynczej Również interpunkcja zastosowana w przepisie, tj. brak przecinka po słowach "(...) regulacja wód lub ich kanalizacja", powoduje, iż nieuprawnione jest przypisywanie definicji "zagospodarowania wód umożliwiającego ich wykorzystanie do celów żeglugowych" do regulacji wód. Zatem intencją było zakwalifikowanie każdej "regulacji wód" do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowiskowo, bez względu na to czy służy ona celom żeglugowym. Tym samym, przedstawiona we wnioskach GDOS z dnia 3 kwietnia 2015 r. oraz 17 czerwca 2015 r. wykładnia cel ościowa § 3 ust. 1 pkt 65 rozporządzenia, jest prawidłowa i zapewnia właściwą transpozycję prawa wspólnotowego (tj. pkt 10 lit. f załącznika II dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Dz. Urz. UE L 26 z 28.01.2012 r., str. 1). Dodatkowo, w opinii GDOS, wadliwość decyzji Wójta Gminy, która winna skutkować wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego, wynika także z art. 156 § 1 pkt 2 ab initio kpa, tj. decyzja wydana została bez podstawy prawnej. Podstawa prawna w podważanej decyzji wójta winna być wyprowadzona z obowiązujących przepisów prawa materialnego, którym jest art. 71 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Powyższa ustawa wskazuje następujące przypadki, w których wydaje się decyzję odmowną w sprawie środowiskowych uwarunkowań: - odmowa uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez organ współdziałający (art. 80 ust. 1, w zw. z art. 77 ust. 1) - lokalizacja przedsięwzięcia jest niezgodna z ustaleniami uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, (art. 80 ust. 2); - z oceny oddziaływania na środowisko wynika zasadność realizacji przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany przez wnioskodawcę, a wnioskodawca nie wyraża zgody na realizację przedsięwzięcia w takim wariancie (art. 81 ust. 1); - z oceny oddziaływania na środowisko wynika, że przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000 (o ile nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody) - art. 81 ust. 2) - z oceny oddziaływania na środowisko wynika, że przedsięwzięcie może spowodować nieosiągnięcie celów środowiskowych zawartych w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza (o ile nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 38j Prawa wodnego) - art. 81 ust. 3. Wydanie zaś przez Wójta Gminy decyzji odmownej w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla omawianego przedsięwzięcia, nie zostało uzasadnione wystąpieniem którejkolwiek z ww. przesłanek. W opinii GDOS, stanowisko ww. organu (abstrahując od jego wadliwości), iż planowane zamierzenie inwestycyjne nie stanowi przedsięwzięcia mogącego zawsze lub potencjalnie oddziaływać na środowisko, mogło co najwyżej skutkować wydaniem rozstrzygnięcia procesowego, tj. umorzeniem z przyczyn prawnych postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla omawianego przedsięwzięcia. W chwili obecnej zaś decyzja Wójta Gminy jest sprzeczna wewnętrznie, bowiem z jednej strony jej sentencja, w której zawarto merytoryczne rozstrzygnięcie wskazuje, iż przedmiotem prowadzonej sprawy była inwestycja stanowiąca przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, z drugiej zaś w uzasadnieniu decyzji wydanie omawianego rozstrzygnięcia argumentowane jest niespełnieniem przez planowaną inwestycję kryteriów pozwalających zakwalifikować ją do ww. przedsięwzięć Strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji obu instancji oraz unieważnienie decyzji Wójta Gminy z 19 listopada 2013r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Pkt 1 lit. "c" wskazanego przepisu stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Orzekanie następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa, a - w myśl art. 135 p.p.s.a. - Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przez organ przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak bowiem wynika z treści zaskarżonej decyzji, organ nie rozpoznał wnikliwie wszystkich przesłanek dających podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, o jakich mowa w art. 156 § 1 k.p.a. W sposób należyty organ rozważył jedynie przesłankę rażącego naruszenia prawa o jakiej stanowi art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Odnośnie pozostałych wyraził jedynie stwierdzenie, że "Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą podstawy stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 pkt 1, 2 ab initio, 3,4,5,6 oraz 7 kpa." Takie rozpoznanie wniosku narusza art. 77 § 1 k.p.a., jak i art. 107 § 3 k.p.a. Odnośnie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. należy w całości podzielić poglądy wyrażone przez organ, które zostały przedstawione w części historycznej uzasadnienia. Podkreślić w tym zakresie należy, że tak jak wskazał organ, z jednej strony w orzecznictwie przeważa wykładnia § 3 ust. 1 pkt 65 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko taka, jaką zastosował organ. Do przywołanych przez organ wyroków, dodać jeszcze można wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 marca 2015 roku, sygnatura akt II SA/Kr 1747/14. Z drugiej natomiast strony, zastosowanie jednej z dopuszczalnych interpretacji przepisów, które wymagają zastosowania wykładni, nie można uznać za rażące naruszenie prawa prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji. Dlatego też w ponownym postępowaniu zadaniem organu będzie wnikliwe rozważenie pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, o jakich stanowi art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności przesłanki wydania decyzji bez podstawy prawnej, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 ab initio k.p.a., a rozstrzygając sprawę na tej płaszczyźnie, organ odniesie się do zarzutów podniesionych w skardze (str. 4 i 5), które przedstawione zostały w części historycznej uzasadnienia. Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a.