II GSK 392/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant Szymon Janik po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 14 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 758/17 w sprawie ze skargi A.P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 14 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 758/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu skargi A P , uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] lipca 2017 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym, a także zasądził zwrot kosztów postępowania. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: W przedsiębiorstwie A P (dalej "skarżący") została przeprowadzona kontrola zgodności wykonywania działalności gospodarczej w zakresie przestrzegania warunków i obowiązków przewozu drogowego w okresie od 3 marca 2016 r. do 3 marca 2017 r. Decyzją z [...] kwietnia 2017 r. Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 6750 zł za naruszenia ujawnione w trakcie kontroli. Decyzją z [...] lipca 2017 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił powyższą decyzję w całości i nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 6450 zł. Organ stwierdził, że podczas kontroli w przedsiębiorstwie skarżący nie okazał danych cyfrowych lub dokumentów potwierdzających nieprowadzenie pojazdu przez R D z dni 13–19 września 2016 r. (7 dni). Za powyższe naruszenia nałożono na skarżącego karę pieniężną w wysokości 3500 zł, na podstawie lp. 6.3.7 załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2016 r., poz. 1907 ze zm.; dalej "u.t.d."). WSA w Olsztynie uchylił powyższą decyzję i poprzedzającą ją decyzję. Sąd wskazał, że organy zignorowały złożony przez skarżącego wniosek dowodowy w postaci karty urlopowej ww. kierowcy, ponieważ wniosek ten został w ich opinii złożony zbyt późno, tj. nie podczas kontroli w siedzibie przedsiębiorcy. Organy zastosowały więc nieznaną ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej "k.p.a.") instytucję prekluzji dowodowej, co stoi w sprzeczności z art. 78 § 1 i 2 k.p.a. Sąd stanął na stanowisku, że przyjęcie poglądu o prekluzji dowodowej na gruncie u.t.d. wymuszałoby przemodelowanie (istotną zmianę) nie tylko przepisów k.p.a., ale wręcz jego naczelnych zasad. Tak gruntownej zmiany u.t.d. nie uzasadnia zawarty w art. 92a ust. 3 u.t.d. zwrot "podczas kontroli". WSA stwierdził, że z przepisu tego wynika koncepcja niepodzielności decyzji administracyjnej wydanej na gruncie u.t.d. i dotyczy on metodologii obliczania sumy kar pieniężnych, a nie okresu gromadzenia materiału dowodowego w sprawie. Działanie polegające na przyjęciu prekluzji dowodowej zostało uznane za podważające zasady postępowania administracyjnego, wyrażone w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a także za stojące w sprzeczności z zasadą prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie do organów administracji publicznej. Wobec tego Sąd uznał, że powinnością organów była ocena przedłożonego przez przedsiębiorcę dowodu w kontekście naruszenia obowiązku z lp. 6.3.7. załącznika nr 3 do u.t.d. Z uwagi na nieprzeprowadzenie tego dowodu, zdaniem WSA, stan faktyczny sprawy nie został wyjaśniony wyczerpująco, a zebrany materiał dowodowy nie pozwalał na jednoznaczne przyjęcie, że wymierzenie kary pieniężnej było zasadne, co stanowiło naruszenie art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 78 § 1 i 2 i art. 80 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi strony, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 135 oraz art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że: - organy niezasadnie nie dokonały oceny dowodu w postaci karty urlopowej pracownika skarżącego, tj. R D, podczas gdy zgodnie z treścią art. 78 § 1 k.p.a., żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, a w przypadku naruszenia, o którym mowa w lp. 6.3.7 załącznika nr 3 do u.t.d. znaczenie mają wyłącznie wykresówki, dane z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumenty potwierdzające fakt nieprowadzenia pojazdu, które okazane zostały przez przedsiębiorcę podczas kontroli; - ustalony przez organy stan faktyczny sprawy, w zakresie powołanej przez skarżącego okoliczności faktycznej, tj. że R D w okresie od 12 września 2016 r. do 19 września 2016 r. przebywał na urlopie, nie został wyczerpująco wyjaśniony, podczas gdy stan faktyczny sprawy został ustalony należycie, w tym m.in. prawidłowo stwierdzono, że przedsiębiorca nie okazał w trakcie kontroli wykresówek, danych z karty kierowcy lub innego dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu przez R D z okresu od 13 września 2016 r. do 19 września 2016 r., a organy jednoznacznie wyjaśniły w swoich decyzjach, że w zakresie naruszenia opisanego w lp. 6.3.7 załącznika nr 3 do u.t.d. istotne są jedynie wykresówki, dane z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumenty potwierdzające fakt nieprowadzenia pojazdu, które okazane zostały przez przedsiębiorcę podczas kontroli; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 32, art. 33 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz.Urz. UE L 60, s. 1), art. 25 ust. 1 i 2, art. 26e ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz.U. z 2012 r. poz. 1155 ze zm.), art. 77 ust. 2 i ust. 6, art. 83 ust. 1, art. 83a ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2017 r. poz. 2168), art. 4 pkt 22 lit. a), art. 92a ust. 1, ust. 3 i ust. 6, art. 93 ust. u.t.d. w zw. z lp. 6.3.7 załącznika nr 3 do tej ustawy, poprzez ich błędną wykładnię, przejawiającą się w mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że przedłożenie przez przedsiębiorcę karty urlopowej jego pracownika, tj. R D, już po kontroli, bo w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, może ekskulpować go od kary pieniężnej za naruszenie opisane w lp. 6.3.7 załącznika nr 3 do u.t.d., podczas gdy każdy rodzaj wykładni przywołanych przepisów prawnych, zarówno językowa, systemowa jak i funkcjonalna, prowadzi do wniosku, iż sankcji określonej pod lp. 6.3.7 załącznika nr 3 do u.t.d. podlega już samo tylko zachowanie polegające na nieokazaniu podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu, bez względu na to, czy te dokumenty/dane znajdują się w ogóle w posiadaniu przedsiębiorcy i zostaną następnie przez niego przedłożone w toku postępowania administracyjnego, czy też takowymi dokumentami/danymi – wbrew obowiązkom wynikającym z przepisów prawa materialnego – kontrolowany nie dysponuje. W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Skarga kasacyjna Inspektora oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej zarzuty materialne. Konieczność zachowania takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena sposobu stosowania prawa materialnego może być dokonana dopiero wtedy, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy między stronami jest niesporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku. W ocenie NSA niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 135 oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. polegający na wadliwym uchyleniu decyzji Inspektora oraz decyzji pierwszoinstancyjnej, w sytuacji, gdy obie decyzje wydane zostały w zgodzie z przepisami prawa, zwłaszcza na podstawie poprawnie ustalonego i ocenianego stanu faktycznego sprawy, który mógł być ustalony na podstawie materiałów zebranych w postępowaniu kontrolnym i nie wymagał dodatkowej oceny karty urlopowej R D jako dowodu istotnego dla ustalenia nieprowadzenia pojazdu przez tego kierowcę. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu, NSA stwierdza, że jest on nietrafny. Słusznie zauważa Sąd I instancji, że postępowania w sprawie nałożenia kar pieniężnych za naruszenie przepisów u.t.d. nie są oparte na innych zasadach dowodowych niż określone w k.p.a. Zresztą zauważa to sam Inspektor odwołując się w zarzucie do licznych naruszeń przepisów tego aktu. Skoro tak jest, to obowiązkiem organu jest takie prowadzenie postępowania dowodowego, by honorowane w nim były wszystkie zasady właściwe dla k.p.a., jeżeli żaden przepis szczególny ich nie wyłączył i nie wprowadził odmiennej mocy dowodowej niż tam określona. W tym znaczeniu Sąd I instancji trafnie ocenił, że wniosek o przeprowadzenie dowodu z karty urlopowej jest ważnym dowodem, bo dotyczy przedmiotu postępowania. Inną kwestią jest to jak zostanie ten dowód oceniony w świetle innych zebranych w sprawie. Jednak z tego faktu nie wynika, by organ, nie odnosząc się do takiego wniosku, mógł twierdzić, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy. Zdaniem Sądu II instancji, każdy wniosek dowodowy wymaga rozpatrzenia, bo jest to konsekwencja wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i poprawnej oceny materiału dowodowego. Zatem nie można zgodzić się z Inspektorem, że niektóre wnioski dowodowe mogą być pominięte lub nie oceniane, bo stan faktyczny sprawy może być ustalony na podstawie innych dowodów. Zapewne w wielu innych sprawach administracyjnych organ może ustalać stan faktyczny na podstawie różnych dowodów, co nie zmienia sytuacji, że w każdym z tych postępowań musi wyrazić swoją ocenę złożonych wniosków dowodowych przez strony, bo tylko w ten sposób może być gwarantowany obiektywizm postępowania, możliwość jego kontroli, a przez to jest budowane zaufanie do organów administracji publicznej. Z tych powodów NSA uznał rozpoznawany zarzut za nietrafny. W podobny sposób należy potraktować zarzut naruszenia prawa materialnego, jednak w tym przypadku jego niezasadność wynika z przedwczesności. Rozważania na temat poprawności stosowania prawa materialnego mogą mieć miejsce tylko wówczas, gdy zostaną przesądzone fakty. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie to nie nastąpiło, zatem zarzut materialny należało uznać za nieusprawiedliwiony. Mając na uwadze powyższe i treść art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak na wstępie.