II SA/Ol 827/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2017r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J.J. na decyzję Wojewody z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie pozwolenia na budowę postanawia odmówić wstrzymania wykonania decyzji organu I instancji. WSA/pos.1- sentencja postanowienia 1. W dniu 4 października 2017r. (data nadania przesyłki u operatora pocztowego) J.J. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie (za pośrednictwem organu odwoławczego) skargę na decyzję Wojewody z dnia [...], którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, umorzono postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty (dalej: Starosta) z dnia [...] zatwierdzającej projekt budowalny i udzielającej pozwolenia na budowę zakładu przetwórstwa drzewnego na dz. nr [...] obr. B. oraz dz. nr [...] obr. 1 miasta B. gm. B., wydanego na rzecz Spółki A. W skardze tej wniesiono także o wstrzymanie, na podstawie art. 61 § 3 ppsa, wykonania decyzji Starosty z dnia [...] zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę dla Spółki A. W uzasadnieniu tego wniosku podniesiono, że w ocenie skarżącego zachodzą obydwie przesłanki wynikające z art. 61 § 3 p.p.s.a tj. zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wskazano, iż z załączonych dokumentów, w tym decyzji środowiskowej oraz projektu budowy zakładu przetwórstwa drewna będzie miała bardzo szeroki zakres, zaś zrealizowanie inwestycji będzie wiązało się z jej funkcjonowaniem, natomiast z funkcjonowaniem inwestycji będzie wiązało się negatywne oddziaływanie na nieruchomości skarżącego, a w ocenie skarżącego takie oddziaływanie jest niedopuszczalne, skutki zaś nieprzewidywalne. Zanieczyszczenie, które może spowodować fabryka, z uwagi na jej rozmiar, może być już nieodwracalne. Nadto nie będzie mógł skarżący korzystać ze swojej nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem po uruchomieniu zakładu. 2. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu skarżonej decyzji. 3. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Wojewoda odmówił wstrzymania wykonania własnej decyzji z dnia [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Stosownie do art. 61 § 3 zd. 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2017r. poz. 1369, ze zm.), zwanej dalej: ustawą ppsa., po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Z brzmienia tego przepisu wynika, iż do wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, nie jest wystarczający sam wywód strony wnoszącej o taką tymczasową ochronę. Uzasadnienie takiego wniosku powinno bowiem odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie zaskarżonego aktu jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. Rozstrzygając o wstrzymaniu wykonania aktu na podstawie powołanego przepisu Sąd jest związany zamkniętym katalogiem przesłanek pozytywnych. Instytucja wstrzymania wykonania ma charakter wyjątkowy i jej zastosowanie może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji stwierdzenia, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdyby akt lub czynność zostały wykonane. Użycie przez ustawodawcę w art. 61 § 3 ustawy ppsa. zwrotów nieostrych wiąże się z koniecznością konkretyzacji zawartej w nich normy ogólnej. W postanowieniu z dnia 20 grudnia 2004r., sygn. akt GZ 138/04 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "znaczna szkoda" to taka, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowania ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Zaś trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (także postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 3 sierpnia 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 352/06, dostępne w CBOSA). Niezależnie od powyższego wskazać należy, że przedmiotem takiej ochrony tymczasowej mogą być jedynie takie akty, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania (por. postanowienie NSA z dnia 18 sierpnia 2009r. sygn. II OZ 665/09, wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2010r. sygn. II FZ 360/10, dostępny CBOSA, jak również porównaj: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2012, str. 224 i nst.). Przy czym przez "wykonanie aktu administracyjnego" należy rozumieć spowodowanie w sposób dowolny stanu rzeczy lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy bowiem akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie, nie każdy wymaga wykonania. Co do zasady cechy wykonalności nie posiadają akty odmowne, czy też umarzające postępowanie odwoławcze. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem wniosku o wstrzymanie wykonania pozostaje nie decyzja Wojewody w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego na skutek odwołania od decyzji organu I instancji w sprawie zatwierdzenia projektu budowalnego i udzielenia pozwolenia na budowę, przez podmioty którym odmówiono przymiotu strony postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowalnego lecz decyzja Starosty z dnia [...] zatwierdzająca projekt budowalny i udzielająca pozwolenia na budowę zakładu przetwórstwa drzewnego na ww. działkach wydana na rzecz Spółki A. Jak wskazano wyżej sama decyzja w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego nie należy do aktów podlegających wykonaniu, zatem brak byłoby podstaw do orzekania w przedmiocie wstrzymania wykonania skarżonej decyzji, skoro nie wywołuje ona jakiegokolwiek skutku materialnego. Odnośnie zaś decyzji organu I instancji w zakresie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę, to pozostaje wyjaśnić skarżącemu, że wykonanie obiektu budowalnego, nawet w znacznym rozmiarze, jest zdarzeniem faktycznym a nie prawnym, a wobec tego nie prowadzi do skutku, który można by określić jako nie dający się odwrócić. Odwrócenie takiego skutku jest natomiast zależne tylko od możliwości technicznych inwestora. W tym zakresie w całości należy podzielić pogląd wyrażony w postanowieniu NSA z dnia 2 czerwca 2011r. sygn. akt II OSK 868/11, że z samej istoty udzielonego pozwolenia na budowę nie wynika fakt konieczności jego wstrzymania z uwagi na nieodwracalne skutki, skoro taki skutek jest jak najbardziej możliwy do odwrócenia, a jedynie przesłanka trudnych do odwrócenia skutków uprawnia do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu. Nie sposób także uznać aby w tej sprawie zachodziła przesłanka niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody, bowiem w tym zakresie brak jest jakiejkolwiek argumentacji dla takiego stanowiska. Potencjalne zagrożenia, na które wskazano w skardze, są jedynie możliwymi do wystąpienia, a zatem potencjalnymi, których możliwości zaistnienia nie uprawdopodobniono. Reasumując, skoro decyzja będąca przedmiotem skargi w tej sprawie nie może być wykonana to nie dotyczy jej regulacja wynikająca z art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Natomiast w odniesieniu do decyzji organu I instancji nie wykazano aby brak jej wstrzymania mógłby wyrządzić jej znaczna szkodę, gdyż w tym zakresie nie zawarto dostatecznego uzasadnienia. W tym stanie rzeczy Sąd nie dopatrzył się okoliczności uzasadniających uwzględnienie wniosku skarżącego i dlatego na podstawie art. 61 § 3 i § 5 ustawy ppsa orzekł jak sentencji postanowienia.