II OSK 471/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Andrzej Matan (spr.) Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Olsztyn od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 20 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 1343/16 w sprawie ze skargi I. B. i K. B. na uchwałę Rady Miasta Olsztyn z dnia 6 września 2006 r. nr LXVII/837/06 w przedmiocie uchwalenia "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Olsztyna, [...]–[...]" 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 20 grudnia 2016r., sygn. akt II SA/Ol 1343/16, stwierdził nieważność uchwały nr LXVII/837/06 Rady Miasta Olsztyna w sprawie "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Olsztyna, ul. [...]", w części dotyczącej działek o nr [...] i [...], położonych w obrębie geodezyjnym nr [...] w Olsztynie, przy ul. [...]. W uzasadnieniu Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. W dniu 19 listopada 2010 r. do Rady Miasta Olsztyna wpłynęło pismo I. B. i K. B., w którym wezwano organ do usunięcia naruszenia prawa własności ww. działek poprzez przeznaczenie ich w planie miejscowym na cele publiczne tj. na zieleń parkową i rekreacyjną oraz ciąg pieszy łączący ul. [...] z brzegiem jeziora D.. Z celem publicznym łączy się nierozerwalnie ogólna dostępność terenu dla nieograniczonego kręgu podmiotów, co stanowi naruszenie prawa i skutkuje brakiem możliwości wykorzystania nieruchomości zgodnie z wolą i planowanym przeznaczeniem. Swoje zamiary w zakresie zagospodarowania nieruchomości skarżący wyrazili na piśmie z dnia 13 maja 2003 r., ale nie zostały one zaaprobowane przez organ. Gmina Olsztyn, naruszając prawo własności skarżących, zapewniła sobie brak obciążenia własnych nieruchomości traktami komunikacyjnymi,. Taka praktyka jest nie tylko sprzeczna z prawem, ale zmierza do przerzucania ciężaru publicznego na inne osoby. Pismem z dnia 24 listopada 2010 r. Przewodniczący Rady Miasta Olsztyna podał, że nie ma podstaw do uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W dniu 6 grudnia 2010 r. I. i K. B. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) w Olsztynie skargę na powyższą uchwałę. Zarzucili jej bezzasadne naruszenie prawa własności działek nr [...] i [...] poprzez przeznaczenie ich w części na cel publiczny, co skutkuje brakiem możliwości wykonywania prawa i korzystania z nieruchomości zgodnie z jej zakładanym przeznaczeniem. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Miasta Olsztyna wniósł o jej odrzucenie, jako wniesionej po terminie albo o jej oddalenie. Ustawodawca, jak wywodzi, przyznał gminom władztwo planistyczne, z czego skorzystał organ uchwalając przedmiotowy plan. Skarżący nie mają interesu prawnego, a nawet gdyby przyjąć, że jest inaczej, to ich interes prawny nie został naruszony. Podejmując uchwałę planistyczną Gmina dokonała wyważenia interesów różnych podmiotów, w tym jej mieszkańców oraz właścicieli nieruchomości. Skarżący nie skorzystali z prawa do złożenia uwag do planu, w związku z czym organ, przed jego uchwaleniem, nie miał informacji o braku akceptacji właścicieli dla projektowanych w planie rozwiązań. Postanowieniem z dnia 29 lipca 2014r., sygn. akt II SA/OI 753/14, WSA w Olsztynie odrzucił skargę K. B. ze względu na uchybienie terminu do jej wniesienia. Wyrokiem z dnia 29 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/OI 753/14, WSA w Olsztynie oddalił skargę I. B. uznając, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonego planu w części dotyczącej nieruchomości należącej do skarżącej, bowiem nie został naruszony jej interes prawny. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał w szczególności, że skuteczność skargi z art. 101 u.s.g. jest uzależniona od wykazania naruszenia prawa, które ma wpływ na sytuację prawną skarżącego. W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie nie doszło do przekroczenia władztwa planistycznego przysługującego gminie. W procedurze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyważono interesy wszystkich mieszkańców, a nie jedynie interes skarżącej. Brak jej zgody na rozwiązanie przyjęte w planie miejscowym nie stanowi o niezgodności uchwały z prawem. Zdaniem Sądu działanie Gminy mieści się w granicach władztwa planistycznego mimo tego. Rozwiązania przyjęte w planie mogą ograniczyć sposób korzystania z działki, jednakowoż nie czynią niemożliwym jej zagospodarowania. W konsekwencji uznano, że nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej. Od powyższego wyroku I. B. złożyła skargę kasacyjną wnosząc o jego uchylenie, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Olsztynie i zasądzenie od organu kosztów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 października 2016r., II OSK 2851/14 uchylił ww. wyrok i przekazał sprawę WSA w Olsztynie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano, że z zawartych w aktach sprawy materiałów pianistycznych nie wynika żadne uzasadnienie dla takiego umiejscowienia ciągu pieszego, przecinającego w zasadzie nieruchomość należących do skarżących w połowie. Brak stosownego uzasadnienia w tym zakresie, zwłaszcza w kontekście ograniczenia prawa własności, a także wykluczenia możliwości innego przeprowadzenia tego ciągu komunikacyjnego (np. skrajem nieruchomości, co stanowiłoby mniejszą uciążliwość), czyni niemożliwym ocenę w kwestii zachowania zasady proporcjonalności, a tym samym prawidłową kontrolę przyjętego rozwiązania planistycznego. Postanowieniem z dnia 4 października 2016 r., sygn. akt II OSK 2851/14 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił postanowienie WSA w Olsztynie odrzucające skargę K. B. na uchwałę Rady Miasta Olsztyna z dnia 6 września 2006 r. nr LXVII/837/06 w przedmiocie "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Olsztyna, ul. [...]". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wydając, wymieniony na wstępie w wyrok z 20 grudnia 2016 r., pozostawał związany oceną stanu prawnego dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 października 2016r., co podkreślił w uzasadnieniu orzeczenia. Sąd II instancji wskazał zaś, że o przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić dopiero wtedy, gdy działanie gminy jest dowolne i nieuzasadnione. Organy planistyczne, a zwłaszcza rada gminy decydując ostatecznie o uwzględnieniu lub nieuwzględnieniu wniesionych w toku postępowania planistycznego uwagach oraz uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie mają obowiązku uwzględniania wniosków uwag właścicieli nieruchomości. Jeżeli organy te działają na podstawie i w ramach obowiązującego prawa, a samo uwzględnienie interesu indywidualnego byłoby sprzeczne z interesem publicznym lub chronioną przez ustawodawcę wartością wysoko cenioną, to nie można im zarzucić bezprawności działania. W przeciwnym wypadku planowanie straciłoby jakikolwiek sens i ograniczyłoby się tylko do terenów będących własnością podmiotów publicznoprawnych albo uzależnione byłoby od zgody lub żądań właścicieli nieruchomości kierujących się interesem indywidualnym. Przyjęte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, w tym interesu gminy z interesem obywateli wynikającym np. z prawa własności nieruchomości gruntowych. Także podstawowa zasada równości wobec prawa wymaga wyważenia wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie. Istota działania zasady wyważania przeciwstawnych interesów opiera się na prawidłowej realizacji dwóch elementów tej zasady: wyważaniu wartości interesów i rezultacie wyważenia poprzez zastosowanie zasady proporcjonalności. W kontekście tych wywodów Sąd II instancji uznał w niniejszej sprawie naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. i tym samym stwierdził naruszenie zasad sporządzania planu w zakresie w jakim na nieruchomości należącej do skarżących wyznaczono ciąg pieszy łączący ul. [...] z brzegiem jeziora D.. Z akt planistycznych nie wynika uzasadnienie dla takiego zaprojektowania ciągu pieszego, który przecina nieruchomość skarżących w połowie. Stanowi to ograniczenie prawa własności. W skardze kasacyjnej Gmina Olsztyn podnosi zarzuty dotyczące: 1/ naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w części dotyczącej całości planu dla działek nr [... ] i [...] pomimo braku stwierdzenia czy i w jakim zakresie plan zagospodarowania przestrzennego uwzględniał prawo własności właścicieli powyższych działek, o którym mowa w art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; 2/ naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. - art. 106 § 3 w zw. z art. 113 p.p.s.a. w zw. z art. 190 p.p.s.a., poprzez bezpodstawne, sprzeczne z wykładnią prawa zawartą w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznanie że sprawa została dostatecznie wyjaśniona w zakresie umiejscowienia ciągu pieszego na działce skarżącego, - art. 147 § 1 w zw. z art. 190 p.p.s.a., poprzez wydanie wyroku stwierdzającego nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej całego opracowania planu dla działek gruntu nr [...] i [...], w sytuacji gdy z uzasadnienia wyroku NSA, wynika wątpliwość jedynie co do opracowania planu na powyższych działkach w przedmiocie ciągu pieszego. Odnośnie zarzutu naruszenia prawa materialnego, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywiedziono, że sąd może stwierdzić nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w całości lub w części w przypadku m. in. istotnego naruszenia zasad jego sporządzania. Zasady sporządzania planu miejscowego zostały m. in. wskazane w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wyraźnie wskazał, że "Z zawartych w aktach sprawy materiałów planistycznych nie wynika żadne uzasadnienie dla takiego umiejscowienia ciągu pieszego, przecinającego w zasadzie nieruchomość na pół. Jego brak, zwłaszcza w kontekście ograniczenia prawa własności (...),uniemożliwia sądowi ocenę czy zachowana została tu zasada proporcjonalności, a tym samym prawidłową kontrolę przyjętego rozwiązania planistycznego (...)". Uznał zatem, że to czy wytyczenie ciągu pieszego łączącego ul. [...] z brzegiem jeziora D. będzie uznane za zgodne z prawem, powinno wynikać z oceny przeprowadzonej w kontekście zasady proporcjonalności. Wobec tego WSA w Olsztynie w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku był zobligowany wyjaśnić w jakim zakresie została naruszona zasada proporcjonalności poprzez np. wytyczenie ciągu pieszego przez środek przedmiotowych działek. Takiego wyjaśnienia brak, co świadczy o stwierdzeniu nieważności planu z naruszeniem art. 1 ust.2 pkt. 7 i art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W drugiej części uzasadnienia, dotyczącej naruszenia pierwszej grupy przepisów postępowania (art. 106 § 3 w zw. z art. 113 p.p.s.a. w zw. z art. 190 p.p.s.a.), stwierdzono, że w świetle ww. wyroku NSA oraz orzecznictwa sądowego WSA w Olsztynie przedwcześnie uznał sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Zdaniem skarżącej Gminy z uzasadnienia tego wyroku wynika, iż skontrolowanie prawidłowości wytyczenia ciągu pieszego w oparciu o zasadę proporcjonalności w odniesieniu do własności nieruchomości, wymaga przeprowadzenia dowodu z dokumentu np. odpisu z księgi wieczystej nieruchomości obejmującej działki leżące na północ do działek nr [...] i [...] ,na okoliczność ustalenia czy właścicielem działek leżących na północ jest Gmina Olsztyn czy osoby prywatne. Dopiero w oparciu ustalenia poczynione na podstawie zebranego materiału dowodowego należało ocenić prawidłowość wytyczenia ciągu pieszego przez działki będące własnością osób prywatnych. Przytaczając orzeczenia sądów administracyjnych skarżąca podkreśla, że sąd ponownie rozpatrujący sprawę związany jest nie tylko wykładnią prawa procesowego czy materialnego dokonaną przez NSA, lecz także dokonana przez niego oceną stanu faktycznego oraz prawidłowością dokonania uznania administracyjnego. Uzasadniając zarzut zrzut naruszenia drugiej grupy norm procesowych (art. 147 § 1 w zw. z art. 190 p.p.s.a.) skarżąca podnosi, że NSA powziął wątpliwość jedynie w przedmiocie wytyczenia ciągu pieszego przez ww. działki, uznając jednocześnie za zgodne z prawem i mieszczące się w granicach tzw. władztwa planistycznego pozostałe rozwiązania planu odnoszące się do przedmiotowych działek. Z tych też powodów NSA uchylił wyrok WSA w Olsztynie z 29 lipca 2014r. Natomiast wyrokiem z dnia 20 grudnia 2016r. WSA w Olsztynie, rozpatrując ponownie sprawę, w warunkach związania wykładnią NSA, o której mowa w art. 190 ppsa., stwierdził nieważność planu zagospodarowania przestrzennego w całości w zakresie dotyczącym powyższych działek. Zatem stwierdził nieważność planu zarówno w zakresie, w którym NSA powziął wątpliwości jak i w zakresie, w którym NSA uznał opracowanie planu dotyczące działek nr [...] i [...]za zgodne z prawem i mieszczące się w granicach tzw. władztwa planistycznego, Mając na uwadze powyższe zarzuty Gmina Olsztyn wniosła o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Olsztynie, rozpatrzenie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zarzuty podnoszone w skardze kasacyjnej znajdują uzasadnienie. W pierwszym rzędzie dotyczy to zarzutów skazujących na naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. Sprawa ta, wbrew stanowisku Sądu I instancji, nie została dostatecznie wyjaśniona, do czego zobowiązywał wyrok NSA z 4 października 2016 r., sygn. akt II OSK 2851/14. Jak słusznie wywodzi skarżąca Gmina, wedle wskazań Sądu II instancji należało, z uwzględnieniem zasady proporcjonalności, dokonać kontroli prawidłowości wytyczenia ciągu pieszego na działkach nr [...] i [...], przy czym Sąd nie mógł (nie powinien) ograniczać się tylko do analizy dokumentów zawartych w aktach sprawy. Wymagało to przeprowadzenia dowodu z dokumentu np. odpisu z księgi wieczystej nieruchomości obejmującej działki leżące na północ do działek nr [...] i [...], na okoliczność ustalenia czy właścicielem działek leżących na północ jest Gmina Olsztyn czy osoby prywatne. Brak wyjaśnienia tych kwestii nie pozwalał na dokonanie prawidłowej oceny tego czy wytyczenie ciągu pieszego na działkach będących własnością osób prywatnych pozostaje w granicach wyznaczonych zasadą proporcjonalności. Sąd II instancji nie przesądził, iż zasada ta została naruszona, ale kwestię tę nakazał zbadać. Stąd jako trafny uznać przyjdzie zarzut naruszenia art. 106 § 3 w zw. z art. 113 p.p.s.a. w zw. z art. 190 p.p.s.a., poprzez bezpodstawne, sprzeczne z wykładnią prawa zawartą w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznanie że sprawa została dostatecznie wyjaśniona w zakresie umiejscowienia ciągu pieszego na działce skarżącego. Także i drugi zarzut procesowy, dotyczący naruszenia art. 147 § 1 w zw. z art. 190 p.p.s.a., oparty jest na uzasadnionych podstawach, skoro zaskarżonym wyrokiem WSA w Olsztynie stwierdził nieważność wszystkich postanowień zawartych w uchwale planistycznej w odniesieniu do działek gruntu nr [...] i [...] podczas gdy przedmiotem sprawy sądowadministracyjnej była jedynie kwestia usytuowania na tych działkach ciągu pieszego. W konsekwencji wskazanych wyżej naruszeń prawa procesowego doszło także do naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przedwczesne uznanie (przyjęcie) przez Sąd I instancji, w sytuacji, w której nie wyjaśniono kwestii związanych z wyważeniem interesu publicznego i interesu właścicieli przedmiotowych działek w kontekście zasady proporcjonalności i ochrony prawa własności, iż zachodzą podstawy do stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w części dotyczącej całości planu dla działek nr [...] i [...]. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Sąd odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania na podstawie art. 207§ p.p.s.a., bowiem stosownie do art. 203 pkt. 2 p.p.s.a. kosztami należałoby obciążyć skarżących I. B.i K. B., podczas gdy NSA uchylił kasacyjnie zaskarżony wyrok ze względu na istotne naruszenie prawa procesowego i materialnego przez Sąd I instancji.