I OSK 124/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant: asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy K. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 października 2015 r. sygn. akt IV SAB/Wr 210/15 w sprawie ze skargi R. D. na bezczynność Wójta Gminy K. Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 21 października 2015 r. sygn. akt IV SAB/Wr 210/15 wydanym w sprawie ze skargi R. D. na bezczynność Wójta Gminy K. Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 23 lutego 2015 roku w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z uzasadnieniem oraz stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z dnia 23 lutego 2015 r. R. D. zwrócił się do Wójta Gminy K. Z. o udostępnienie informacji publicznej w postaci kserokopii dokumentów delegacji do podróży służbowych Wójta zrealizowanych w okresie od 1 stycznia 2012 roku do dnia 15 lutego 2015 roku. W odpowiedzi na ten wniosek organ pismem z dnia 9 marca 2015 roku poinformował R. D., że żądana informacja nie jest informacją publiczną. Skargę do WSA we Wrocławiu na bezczynność Wójta Gminy K. Z. w zakresie udostępnienia żądanej informacji publicznej złożył R. D. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej. Powołane na wstępie rozstrzygnięcie WSA we Wrocławiu wydał na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 roku (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). W jego ocenie żądana przez skarżącego informacja jest informacją publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm., dalej: u.d.i.p.). Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym o statusie prawnym lub formie prawnej, organizacji, przedmiocie działalności i kompetencjach, organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach, strukturze własnościowej podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 3-5, majątku, którym dysponują. Natomiast stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4 a u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych. Dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy, o czym stanowi art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Zdaniem tego Sądu żądane informacje dotyczą podmiotu będącego organem władzy publicznej, a dokument mający postać delegacji do podróży służbowych Wójta Gminy K. Z. jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Ponadto koszt podróży służbowych wójta gminy finansowany jest ze środków publicznych. Zatem stanowisko organu wyrażone w skierowanym do skarżącego piśmie z dnia 9 marca 2015 roku Sąd uznał za nieprawidłowe, a nieudostępnienie żądanej informacji ocenił jako bezczynność organu w tym zakresie. Oceniając charakter przedmiotowej bezczynności, Sąd I instancji wziął pod uwagę z jednej strony termin zakreślony w art. 13 u.d.i.p., z drugiej zaś upływ czasu, jaki nastąpił od dnia złożenia wniosku do dnia wyrokowania, a także treść pisma wystosowanego do wnioskodawcy przez Wójta. Powyższe okoliczności dają podstawę do stwierdzenia, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd wyjaśnił, że organ przekroczył wprawdzie ustawowy termin załatwienia sprawy, jednak przekroczenie to spowodowane było błędnym przekonaniem, że wnioskowana informacja nie ma charakteru informacji publicznej (o czym organ poinformował wnioskodawcę pismem z dnia 9 marca 2015 roku). Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł Wójt Gminy K. Z., zaskarżając go w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez jego niewłaściwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 6 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. poprzez uznanie, że druki potwierdzające odbyte podróże służbowe Wójta w okresie od dnia 1 stycznia 2012 roku do dnia 15 lutego 2015 roku mieszczą się w katalogu dokumentów urzędowych, o których mowa w tych przepisach i jako takie podlegają udostępnieniu w trybie przepisów o dostępie do informacji publicznej. W uzasadnieniu wskazano, że druk delegacji służbowej nie jest skierowany do innego podmiotu, nie podlega też złożeniu do akt sprawy. W tej sytuacji w ocenie autora skargi kasacyjnej przedmiotowy druk można traktować jedynie jako dokumentację wewnętrzną o charakterze księgowo-rozliczeniowym. Zdaniem Wójta, pomimo że dokument ten służy realizacji zadań publicznych, nie ma jednak znaczenia przesądzającego o kierunkach działania organu administracji publicznej. Służy jedynie wymianie informacji księgowych między funkcjonariuszem publicznym a referatem ds. księgowości jednostki budżetowej. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że dokumenty potwierdzające odbycie delegacji służbowych przez funkcjonariusza publicznego są wewnętrznymi dowodami księgowymi, które nie stanowią dokumentów urzędowych w rozumieniu u.d.i.p. Tym samym stosownie do treści art. 1 ust. 2 u.d.i.p. podlegają udostępnieniu jedynie za zgodą kierownika jednostki budżetowej i w trybie przepisów ustawy z dnia 29 września 1994 roku o rachunkowości, a nie u.d.i.p. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania, która jednak w niniejszej sprawie nie nastąpiła. W pierwszej kolejności należy odnieść się do najdalej idącego twierdzenia skarżącego kasacyjnie organu, że skoro dokumenty potwierdzające odbycie delegacji służbowych przez wójta są dowodami księgowymi, to stosownie do art. 1 ust. 2 u.d.i.p. ich udostępnienie następuje tylko na podstawie ustawy o rachunkowości. Z tym twierdzeniem nie sposób się zgodzić. Zgodnie z art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 330 ze zm.), udostępnienie osobie trzeciej zbiorów lub ich części: 1) do wglądu na terenie jednostki - wymaga zgody kierownika jednostki lub osoby przez niego upoważnionej; 2) poza siedzibą zarządu (oddziału) jednostki - wymaga pisemnej zgody kierownika jednostki oraz pozostawienia w jednostce potwierdzonego spisu przejętych dokumentów, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Przez wspomniane zbiory, zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy o rachunkowości, rozumieć należy dokumentację, o której mowa w art. 10 ust. 1, księgi rachunkowe, dowody księgowe, dokumenty inwentaryzacyjne i sprawozdania finansowe. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaznaczono, że przepisy art. 71 ust. 1 i art. 75 ustawy z 1994 r. o rachunkowości zmierzają do ochrony dokumentacji rachunkowości i reglamentują zasady "technicznego" wglądu do tej dokumentacji (nie wykluczając takiego wglądu), nie zawierają natomiast żadnych ograniczeń w dostępie do informacji publicznej. Z przepisów tych wynika, że pojęcie "zbiorów", o jakich mowa w art. 71 ust. 1 ustawy o rachunkowości dotyczy egzemplarzy dokumentów rachunkowości jako nośników pewnych informacji, a nie samych informacji rozumianych jako zbiór danych zawartych w tych dokumentach. Pogląd ten Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę podziela. Wniosek R. D. z dnia 23 lutego 2015 r. nie dotyczył wglądu do dokumentacji rachunkowości gminy, lecz przesłania kserokopii dokumentów w postaci delegacji do podróży służbowych wójta gminy. Zatem jego intencją nie było zapoznanie się fizycznie z ww. dokumentami przez bezpośredni kontakt z ich oryginałami. Nie ma zatem podstaw do twierdzenia, że tak określona informacja publiczna podlegała udostępnieniu w trybie wglądu do dokumentacji rachunkowości gminy K. Z., a także na innych zasadach niż wynikające z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wniosek nie dotyczył udostępnienia "do wglądu" wnioskodawcy "zbiorów", o jakich mowa w art. 71 ust. 1 ustawy o rachunkowości. Zasady wglądu do dokumentacji rachunkowości nie miały zastosowania w niniejszej sprawie. Zatem niezasadnie podnosi skarżący kasacyjnie, że w sprawie powinny być zastosowane przepisy ustawy o rachunkowości w związku z art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi (zob. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2014 r., I OSK 2075/13; wyrok NSA z dnia 4 listopada 2016 r., I OSK 900/15; por. też art. wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2016 r., I OSK 2781/14, dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rezultacie zasadnie Sąd pierwszej instancji przyjął, że żądana informacja jest udostępniana w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości, że żądana przez R. D. informacja dotycząca delegacji do wyjazdów służbowych Wójta jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Informacją publiczną jest bowiem każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Zgodzić należy się jednak ze skarżącym kasacyjnie organem, że Sąd pierwszej instancji jako podstawę zakwalifikowania żądanej informacji jako publicznej, wskazał nietrafnie art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) i art. 6 ust. 2 u.d.i.p., przyjmując, że żądane dokumenty potwierdzające odbycie delegacji służbowych przez wójta są dokumentami urzędowymi. Nie można bowiem przyjąć, jak to trafnie zarzuca skarżący kasacyjnie organ, że dokument ten, co prawda stanowiący treść oświadczenia podpisaną przez funkcjonariusza publicznego, która jednak nie została skierowana do innego podmiotu ani nie została złożona do akt sprawy - jest dokumentem urzędowym. Dokumenty te nie spełniają bowiem wszystkich przesłanek z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. koniecznych do zakwalifikowania ich jako dokumenty urzędowe. Nie oznacza to jednak, że te dokumenty o charakterze księgowo rozliczeniowym nie stanowią informacji publicznej. Należy tylko przypomnieć, że katalog informacji publicznych wskazany w art. 6 u.d.i.p. ze względu na zawarte w nim sformułowanie, że informacją publiczną są w "szczególności" wskazane w nim informacje, nie jest katalogiem zamkniętym. Jednak, już chociażby na podstawie tego katalogu, w związku ze wskazaną już wyżej definicją informacji publicznej wywiedzioną z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. - żądane informacje należy uznać za publiczne w rozumieniu tej ustawy. Przede wszystkim wskazać bowiem należy, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d) i f) ustawy o dostępie do informacji publicznej informacją publiczną są informacje o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje oraz majątku, którym dysponują a zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) tej ustawy informację publiczną stanowią także informacje o majątku publicznym w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego. Niewątpliwie, wnioskowana przez skarżącego informacja jest rodzajem informacji o treści dokumentów, w tym w szczególności o dysponowaniu majątkiem i środkami publicznymi (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt IV SAB/Gl 86/13; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 listopada 2015 r., sygn. akt II SAB/Sz 122/15, dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto, wydatki przeznaczone na delegacje służbowe niewątpliwie należą do sfery wydatków publicznych. Zgodnie zaś z brzmieniem art. 9 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1870, z późn. zm.) jednostki samorządu terytorialnego tworzą sektor finansów publicznych. W rozdziale 4 działu 1 tej ustawy została uregulowana jedna z naczelnych zasad rządzących gospodarką środkami publicznymi, zasada jawności finansów publicznych, wyrażona w art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, od której przewiduje się jedynie dwa wyjątki. Jawność może być wyłączona w stosunku do środków publicznych, których pochodzenie lub przeznaczenie zostało uznane za informację niejawną na podstawie odrębnych przepisów lub jeżeli wynika to z umów międzynarodowych. Zasada jawności gospodarki środkami publicznymi jest zatem zasadą, która musi być bezwzględnie przestrzegana przez każdą jednostkę dysponującą publicznymi środkami finansowymi. Wydatkujący środki publiczne podlegają kontroli odpowiednich urzędów oraz kontroli ze strony samych obywateli. Stąd treść dokumentów potwierdzających odbycie delegacji służbowych przez wójta niewątpliwie ma charakter publiczny, a ich udostępnianie (czy też ewentualna odmowa udostępnienia) podlega rygorom ustawy o dostępie do informacji publicznej. W konsekwencji pomimo nietrafnego wskazania przez Sąd pierwszej instancji jako podstawy prawnej zakwalifikowania żądanych informacji - art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) i art. 6 ust. 2 u.d.i.p. zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Bowiem jak to wykazano wyżej, wniosek dotyczy informacji, która jest informacją publiczną, zatem podlega rozpoznaniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W konsekwencji Sąd ten zasadnie stwierdził bezczynność organu w udostępnieniu tej informacji i zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny mimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.