II SA/Go 988/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant referent stażysta Katarzyna Grycuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 30 grudnia 2010 r., nr III/69/10 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność : § 1 ust. 4; § 1 ust. 5; § 2 ust. 2; § 2 ust. 3.3 pkt 3; § 2 ust. 3.3 pkt 4; § 3 ust. 3; § 3 ust.6. Prokurator Rejonowy wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy z dnia 30 grudnia 2010 r. nr 111/69/10 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Zaskarżonej uchwale prokurator zarzucił istotne naruszenie: - art. 9a pkt 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (DZ.U. z 2005 r. Nr 180 poz. 1432 ze zm.) - zwana dalej ustawą lub u.p.p,r., poprzez wskazanie w § 2 ust. 2 pkt 1 do pkt 7 z przekroczeniem delegacji ustawowej składu Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego ds. Rozwiązywania Problemów Przemocy w Rodzinie, - § 115, § 118, § 137 w związku z art. 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 29 czerwca 2002 r. (DZ.U. z 2002 r. Nr 100 poz. 908) poprzez powtórzenie i modyfikacje w § 1 ust. 4 i st. 5 pkt 1) do 5) uchwały zadań Zespołu Interdyscyplinarnego uregulowanych w art. 9b ust. 2 ustawy, - § 115, § 118, § 137 w związku z art. 143 w.w. rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 29 czerwca 2002 r. poprzez powtórzenie i modyfikacje w § 2 ust. 3.3. pkt 3 zawartych w art. 9c ust. 3 ustawy, -§115, §118, §137 w związku z art. 143 w.w. rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 29 czerwca 2002 r. poprzez powtórzenie i rozszerzenie w § 3 ust. 3 uchwały regulacji zawartej w art. 9a ust 13 ustawy, - § 115, § 118, § 137 w związku z art. 143 w.w. rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 29 czerwca 2002 r. poprzez modyfikacje w § 3 ust. 6 uchwały regulacji zawartej w art. 9a ust. 7 ustawy. Stawiając powyższe zarzuty prokurator wniósł o stwierdzenie zaskarżonej uchwały w części dotyczącej: § 2 ust. 2 pkt 1 do pkt 7, § 1 ust. 4 i st. 5 pkt 1) do 5), w § 2 ust. 3.3. pkt 3, § 3 ust. 3 i ust. 6. W uzasadnieniu skargi w pierwszej kolejności skarżący wskazał, że ze względu na powszechny oraz generalny charakter zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, a wobec tego powinna pozostawać w zgodzie z przepisami art. 2, art. 7, art. 87 ust. 2 oraz art. 94 Konstytucji RP. Dalej skarżący wskazał na przepis art. 9a pkt 15 ustawy, który zawiera delegację dla rady gminy do określenia w drodze uchwały trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. W ocenie prokuratora w § 2 ust. 2 pkt 1 do pkt 7 uchwały, określając skład Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego, Rada Gminy przekroczyła wyznaczony jej zakres kompetencji. Zaskarżona uchwała podjęta została również z istotnym naruszeniem § 115, § 118, § 137 w związku z art. 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 29 czerwca 2002 r. (DZ.U. z 2002 r. Nr 100 poz. 908) - zwanego dalej rozporządzeniem, gdyż regulacje zawarte w § 1 ust.4 i st. 5 pkt 1) do 5), § 2 ust. 3.3. pkt 3, § 3 ust. 3 i ust. 6 stanowią powtórzenia i niedopuszczalne modyfikacje przepisów ustawy. W odpowiedzi na skargę organ poparł stanowisko Prokuratora Rejonowego wyrażone w skardze. W piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2017 r. (data wpływu - 9 listopada 2017 r.) prokurator cofnął skargę w zakresie wniosku o stwierdzenie nieważności § 1 ust. 4 i ust. 5 pkt 1) do 5) zaskarżonej uchwały, wnosząc przy tym o umorzenie postępowania w tym zakresie. Ponadto prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 2 ust. 3.3. pkt 4, wskazując, że wymienione w tym przepisie kryterium odwołania członka Zespołu Interdyscyplinarnego nie mieści się w zakresie trybu i sposobu powoływania i dowoływania członków zespołu interdyscyplinarnego. Kompetencje organu odnoszą się jedynie do procedury wyłaniania lub odwoływania członków takiego zespołu, nie stanowią natomiast upoważnienia do tworzenia przesłanek materialno - prawnych ograniczających lub wykluczających członkostwo w zespole. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U nr 2017 r., poz. 1369 ze zm. określanej dalej jako p.p.s.a.) zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Skarga w niniejszej sprawie została złożona przez prokuratora, do czego był on uprawniony na mocy art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r., poz. 177), stanowiącego, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem prokurator - oprócz możliwości zwrócenia się o zmianę lub uchylenie wadliwej uchwały - może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem ust. 4 powołanego wyżej artykułu - w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Gminy z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz warunków jego funkcjonowania. Podstawę wydania tej uchwały stanowił art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. Nr 180, poz. 1493 ze zm. - określanej dalej także jako u.p.p.r,), zgodnie z którym rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Zważywszy na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie ulega wątpliwości, iż zawarte w tym akcie wykonawczym normy prawne mają charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania oraz charakter powszechny na terenie Gminy i wywołujący określone skutki prawne, a tym samym stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., I OSK 1922/11, Lex nr 1111761). Stosownie do treści art, 9a u.p.p.r. gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym. Zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz albo prezydenta miasta. W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) Policji; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia; 6) organizacji pozarządowych; 7) kuratorzy sądowi. Ponadto w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele innych podmiotów, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Na mocy art. 9a ust. 15 w zw. z ust. 3-5 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie zadaniem rady gminy jest określenie w drodze uchwały, trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Wskazując na powyższej przytoczony przepis podnieść należy, że 'o składzie zespołu stanowi sama ustawa określając podmioty, których przedstawiciele obligatoryjnie i fakultatywnie wchodzą w jego skład. Żaden przepis ustawy nie upoważnia zatem rady gminy do kształtowania katalogu podmiotów, które tworzą zespół interdyscyplinarny. W § 2 ust. 2 Rada określiła skład Zespołu Interdyscyplinarnego powtarzając oraz modyfikując przy tym odpowiednie przepisy ustawy. Zgodzić się należy ze skarżącym, że Rada wkroczyła w tym zakresie w materię uregulowaną ustawą, co jest niedopuszczalne. Przyjętą przez organ praktykę należy również ocenić jako naruszenie zasad tworzenia prawa - w świetle przepisów § 115, § 118 i § 137 w związku z art. 143 rozporządzenia, Zastrzeżenia o tożsamej treści należy odnieść do regulacji zawartej w § 2 ust. 3.3. pkt 3 uchwały, który dotyczy obowiązku złożenia przez członka Zespołu określonego oświadczenia. Należy zauważyć, że w art. 9c ust. 3 ustawodawca wypowiedział się w kwestii obowiązku oraz treści oświadczenia, jakie powinien złożyć członek zespołu interdyscyplinarnego przed przystąpieniem do wykonywania czynności. Trafny okazał się zarzut istotnego naruszenia prawa w regulacjach zawartych w § 3 ust. 3 i ust 6 uchwały. Należy zauważyć, że zagadnienia które stały się przedmiotem unormowań w w.w. przepisach uchwały zostały podjęte w art. 9a ust. 7 i ust. 13 ustawy. W § 3 ust. 3 Rada uchwaliła, że członkowie Zespołu wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych, zawodowych lub pracy społecznej. Natomiast stosownie do treści art. 9a ust. 13 ustawy członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych. W myśl § 3 ust. 6 uchwały spotkania Zespołu odbywają się w zależności od potrzeb, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał. Natomiast zgodnie z art. 9a ust. 7 ustawy posiedzenia zespołu odbywają się w zależności od potrzeb nie rzadziej jednak niż raz na trzy miesiące. Wskazać w tym miejscu należy, że aktualnie w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny (por. przykładowo wyrok WSA w Poznaniu z 22 kwietnia 2015 r., sygn, akt IV SA/Po 1284/14) oraz jeżeli uzasadnione jest to względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego. Mając na uwadze wskazane kryteria, które w określonych przypadkach uzasadniają powtórzenie treści przepisów ustawy, należało stwierdzić, że § 2 ust. 2, § 2 ust. 3.3. pkt 3, § 3 ust.3 i ust. 6 uchwały nie stanowią wiernego powtórzenie regulacji zawartych ustawie. Jako modyfikacje przepisów rangi ustawowej wskazane przepisy uchwały w sposób istotny naruszają porządek prawny. Uzasadnione podejrzenie naruszenia zasady poufności danych i informacji uzyskanych w ramach działania w ujęto w kwestionowanej uchwale jako przyczynę odwołania członka zespołu przez Wójta (§ 2 ust. 3.3, pkt 4). Nie można jednak nie zauważyć, że Rada Gminy mimo powołania się na ustawowe upoważnienie do określenia trybu odwoływania członków zespołu sformułowała przesłankę, która nie mieści się w zakresie trybu i sposobu odwoływania członków. Kompetencje wynikające z tych pojęć odnoszą się bowiem do procedury, a więc samego procesu odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego, w żadnym zaś razie nie upoważniają organu stanowiącego gminy do wprowadzenia - "przy okazji" określania "trybu i sposobu" odwoływania - przesłanek materialnoprawnych ograniczających lub wykluczających członkostwo w zespole interdyscyplinarnym. Zwrócić przy tym należy uwagę, że ustawa nie określa wymogów, jakim powinien odpowiadać członek zespołu interdyscyplinarnego, ani też zasad jakich powinien on przestrzegać, a w szczególności ustawa nie nakłada na członków zespołu wymogu zachowania poufności. Jednocześnie ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), co eliminuje możliwość subdelegacji, a więc przekazania kompetencji normodawczych w tej sferze innemu organowi, w tym także radzie gminy. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wskazywał w swoim orzecznictwie, że każdy wypadek niewłaściwej realizacji upoważnienia ustawowego stanowi jednocześnie naruszenie zawartych w Konstytucji przepisów, które określają tryb i warunki wydawania aktów podustawowych (zob. m.in. wyroki TK: z dnia 5 listopada 2001 r., U 1/01, OTK 2001, nr 8, poz. 247; z dnia 30 stycznia 2006 r., SK 39/04, OTK-A 2006, nr 1, poz. 7; z dnia 22 lipca 2008 r., K 24/07, OTK-A 2008, nr 6, poz. 110). Zgodnie bowiem z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie delegacji ustawowej i w granicach upoważnień zawartych w ustawyie. W piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2017 r. Prokurator zawarł wniosek o cofnięcie skargi w zakresie stwierdzenia nieważności § 1 ust. 4 i ust. 5 zaskarżonej uchwały. Stosownie do treści art. 60 p.p.s.a skarżący może cofnąć skargę. Cofnięcie skargi wiąże sąd. Jednakże sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. Badając wniosek o cofnięcie skargi Sąd kierował się przesłankami jego dopuszczalności z art. 60 p.p.s.a. i stwierdził, że uwzględnienie wniosku doprowadzi do sytuacji, gdy w obrocie prawnym pozostanie akt prawny dotknięty w tej części wadą nieważności. Należy wskazać, że w § 1 ust. 4 i ust. 5 uchwały organ uregulował zagadnienie zadań Zespołu Interdyscyplinarnego, a przez to wykroczył poza delegację wynikającą z art. 9a ust. 15 ustawy, nadto podejmując daną regulację zmodyfikował treść przepisu art. 9b, w którym ustawodawca wypowiedział się wprost o zadaniach zespołu interdyscyplinarnego. W ocenie Sądu, z przedstawionych powyżej względów, również przepisy § 1 ust. 4 i ust. 5 uchwały stanowią istotne naruszenie prawa. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.