III SA/Gd 596/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2017 r. sprawy ze skargi B. W. i E. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...] z dnia 17 lutego 2017 r. nr [...] - obie w części dotyczącej ustalenia początkowej daty przyznania świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej. Zaskarżoną decyzją z dnia 4 kwietnia 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję Starosty S. z dnia 4 kwietnia 2017 r. nr [..] dotycząca przyznania B. i E. W. świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej. Z akt sprawy wynikają następujące istotne okoliczności faktyczne i prawne: W dniu 23 czerwca 2015 r. do Sądu Rejonowego w S. wpłynął wniosek B. i E. W.ch o ustanowienie ich rodziną zastępczą dla wnuka, T. W. (ur. 2004 r.). Po wszczęciu postepowania w sprawie, Sąd Rejonowy w S. postanowieniem z dnia 28 sierpnia 2015 r. sygn. akt [...] udzielił z urzędu zabezpieczenia w ten sposób, że na czas trwania postępowania powierzył dziadkom B. W. i E. W. pieczę nad małoletnim T. W.. Postępowanie prowadzone pod sygn. akt [...] zakończyło się w dniu 2 sierpnia 2016 r., wydaniem postanowienia, na mocy którego Sąd Rejonowy w S. pozbawił praw rodzicielskich ojca dziecka oraz ograniczył prawa rodzicielskie matce dziecka poprzez umieszczenie małoletniego T. W. w rodzinie zastępczej u dziadków macierzystych - B. i E. W., zamieszkałych w S. W dniu 30 sierpnia 2016 r. B. i E. W. wystąpili z wnioskiem o przyznanie świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej. Starosta S. decyzją z dnia 13 września 2016 r. nr [...] przyznał wnioskodawcom ww. świadczenie w wysokości 660 zł miesięcznie na okres od dnia 2 sierpnia 2016 r. do dnia faktycznego opuszczenia przez dziecko rodziny zastępczej, nie dłużej jednak niż do osiągnięcia pełnoletności. B. i E. W. zakwestionowali okres na jaki przyznano im świadczenie i wnieśli odwołanie od ww. decyzji. W ocenie skarżących świadczenie powinno być im przyznane od dnia 28 sierpnia 2015 r. tj. od dnia wydania przez Sąd Rejonowy w S. postanowienia o zabezpieczeniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia 21 grudnia 2016r. uchyliło ww. decyzję Starosty S. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Kolegium podkreśliło, że świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej przysługuje od dnia faktycznego umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej. Organ I instancji pomimo, że dysponował postanowieniem Sądu o ustanowieniu zabezpieczenia, nie ustalił, czy w okresie jego trwania dziadkowie sprawowali już funkcje rodziny zastępczej dla wnuka. Z tych względów Kolegium sierdziło konieczność wydania decyzji w oparciu o art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2016, poz. 23 ze zm., dalej jako K.p.a.) i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, celem dokonania ustaleń i oceny, czy w okresie udzielonego zabezpieczenia strony rzeczywiście sprawowały faktyczną opiekę nad małoletnim, oraz czy ponosiły koszty związane z opieką, utrzymaniem, wychowaniem i edukacją dziecka. Decyzją z dnia 17 lutego 2017 r. nr [...] Starosta S. ponownie orzekł o przyznaniu B. i E. W. świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w wysokości 660 zł na okres od dnia 2 sierpnia 2016 r. Jako podstawę prawną wydania decyzji wskazano art. 35 ust. 1, art. 39 ust. 1 pkt 1 lit a, art. 80 ust. 1 pkt 1, art. 87 ust. 1 i 4, art. 88 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. 2016, poz. 575 ze zm.) Organ I instancji ocenił, że przeprowadzone w sprawie zgodnie z udzielonymi przez Kolegium wytycznymi postępowanie wyjaśniające nie dało podstaw do przyznania świadczenia za okres wcześniejszy. Wnioskodawcy pismem z dnia 24 stycznia 2017r. zostali wezwani do stawienia się w siedzibie organu w celu złożenia wyjaśnień. W dniu 2 lutego 2017 r. B. W. złożyła pisemne oświadczenie, że faktyczną opiekę nad wnukiem sprawowała z mężem od lipca 2015 r. i że przez cały okres pobytu dziecka w ich rodzinie ponosili niezbędne koszty związane z jego utrzymaniem tj. koszty zakupu jedzenia, odzieży, podręczników szkolnych. Oświadczyła przy tym, że nie posiada dokumentów poświadczających powyższe wydatki. Organ i instancji uznał, że samo oświadczenie nie jest wystarczającym dowodem na poniesienie wskazanych organowi I instancji przez SKO kosztów związanych z pobytem dziecka w rodzinie wnioskodawców. W złożonym odwołaniu B. i E. W. ponownie wskazali, że organ nieprawidłowo przyjął, że wypłata świadczenia należy się wnioskodawcom dopiero od dnia wydania postanowienia o ustanowieniu pieczy zastępczej. Małoletni przebywa bowiem faktycznie w rodzinie wnioskodawców od dnia 28 sierpnia 2015 r. Po rozpoznaniu odwołania strony, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wydało w dniu 4 kwietnia 2017 r. decyzję o sygn. akt [...] orzekającą o utrzymaniu w mocy decyzji organu I intencji jako zgodnej z prawem. Kolegium wskazało, że ustanowienie pieczy zastępczej następuje na mocy orzeczenia sądowego i tak na mocy postanowienia sądu z dnia 2 sierpnia 2016 r. poprzez wskazanie konkretnej rodziny zastępczej – dziadków macierzystych – B. i E. W., zamieszkałych w S, małoletni T. W. umieszczony został w rodzinie zastępczej spokrewnionej. Kolegium uznało, że w uzasadnieniu rozstrzygnięcia decyzji organu I instancji znalazło odzwierciedlenie udzielone temu organowi wcześniej wskazanie, co do konieczności dokonania w sprawie dodatkowych ustaleń i ocen. Organ I instancji wyjaśnił bowiem, że wezwał wnioskodawców do złożenia wyjaśnień oraz wskazał na treść oświadczenia B. W. z dnia 2 lutego 2017 r. Z przedłożonego materiału wynika zaś, że strona nie przedstawiła dokumentów poświadczających wydatki, które miała ponieść w okresie udzielonego przez sąd powszechny zabezpieczenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, B. i E. W. zaskarżyli decyzję Kolegium z dnia 4 kwietnia 2017 r. sygn. akt [...] w części dotyczącej okresu za jaki przyznano skarżącym świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dziecka tj. w części odmawiającej przyznania przedmiotowego świadczenia od dnia 28 sierpnia 2015 r. Podniesione w skardze zarzuty objęły: zarzut naruszenia przepisów art. 8, 9 i 11 K.p.a. poprzez brak pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, z pominięciem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, z naruszeniem interesu społecznego w związku z przyjęciem przez organy administracyjne, że nie ma podstaw do przyznania Skarżącym świadczenia finansowego na pokrycie kosztów utrzymania dziecka T. W. za okres od 28 sierpnia 2015 r., gdyż nie przedstawili dokumentów, potwierdzających wydatki na utrzymanie małoletniego chłopca; zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nie ustalenie, czy Skarżący utrzymywali w okresie od 28 sierpnia 2015 r. małoletniego T. W., jakie koszty ponosili w związku z jego utrzymaniem, czy jakieś inne osoby w tym czasie łożyły na utrzymanie dziecka; zarzut naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a także poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego, polegającą przede wszystkim na uznaniu, że Skarżący nie udowodnili faktu ponoszenia kosztów utrzymania dziecka T. W. od dnia 28 sierpnia 2015 r. - podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie takiej tezy, nadto organy mając wątpliwości, czy Skarżący ponieśli koszty na utrzymanie chłopca winny z urzędu przeprowadzić dowody z przesłuchania świadków, w tym rodziny i wychowawcy chłopca, a nadto zwrócić się do Sądu Rejonowego w S. o nadesłanie akt o sygn. [...] i przeprowadzenia dowodów ze znajdujących się w aktach dokumentów, w tym sprawozdań kuratora; zarzut naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji, polegające na niewystarczającym wyjaśnieniu dlaczego organ administracyjny nie uwzględnił argumentów Skarżących podniesionych w odwołaniu, a także nie ustosunkował się do zarzutów powołanych w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest również wadliwe wobec nie podania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; zarzut naruszenia art. 90 i art. 80 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej poprzez przyjęcie, że Skarżącym nie przysługuje prawo do świadczenia za okres od 28 sierpnia 2015 r., podczas gdy Sąd Rejonowy w S. postanowieniem z dnia 28 sierpnia 2015 r. wyd. w sprawie o sygn. akt [...] dotyczącym udzielenia zabezpieczenia poprzez umieszczenie T. W. u Skarżących, powierzył im tymczasowo funkcję rodziny zastępczej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej w skrócie jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślenia wymaga na wstępie to, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji może być stwierdzenie naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi w niniejszym postępowaniu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. utrzymująca w mocy decyzję Starosty S., którą przyznano skarżącym świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej - w części dotyczącej okresu za jaki przyznano skarżącym świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dziecka tj. w części odmawiającej przyznania przedmiotowego świadczenia od dnia 28 sierpnia 2015 r. Podstawę materialnoprawną zapadłego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia stanowiły przepisy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2017 r. poz. 697), zwanej dalej " ustawą. Kwestią sporną w niniejszej sprawie było ustalenie przez organ początkowej daty przyznania świadczenia. W ocenie organu świadczenie to należy się od dnia wydania przez sąd powszechny prawomocnego postanowienia o umieszczeniu dziecka rodzinie zastępczej niezawodowej. Natomiast w ocenie skarżących datą początkową przyznania świadczenia winna być data wydania postanowienia zabezpieczającego o powierzeniu pieczy nad dzieckiem. W myśl art. 80 pkt 1 ustawy na każde umieszczone dziecko w rodzinie zastępczej przysługuje świadczenie na pokrycie kosztów jego utrzymania, nie niższe niż kwota 660 zł miesięcznie - w przypadku dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej spokrewnionej. Zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy świadczenia i dodatki, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81, przyznaje się od dnia faktycznego umieszczenia dziecka odpowiednio w rodzinie zastępczej lub rodzinnym domu dziecka do dnia faktycznego opuszczenia przez dziecko rodziny zastępczej lub rodzinnego domu dziecka. Zasadą jest również, że pieczę zastępczą w formie rodzinnej (rodzina zastępcza: spokrewniona, niezawodowa, zawodowa) i instytucjonalnej stosuje tylko sąd. I tak w myśl art. 35 ust. 1 ustawy umieszczenie dziecka w pieczy zastępczej następuje na podstawie orzeczenia sądu, z zastrzeżeniem ust. 2 oraz art. 58 ust. 1 i art. 103 ust. 2. Niewątpliwie, faktyczne umieszczenie oznacza, że orzeczenie sądu jest warunkiem koniecznym, ale niewystarczającym do przyjęcia, że doszło do umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej. Chodzi o sytuację, w której dziecko rzeczywiście w rodzinie zastępczej przebywa. Orzeczenie sądu oznacza zaś takie rozstrzygnięcie, które podleganie dziecka pieczy innych osób, niż rodzice dziecka, czyni legalnym. Orzeczenie polega na przyznaniu uprawnienia do zapewnienia dziecku opieki i wychowania dziecka w rodzinie zastępczej (zob. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2015r., sygn. akt I OSK 1411/11, wszystkie przywołane w uzasadnieniu wyroki są dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl.). W orzecznictwie przyjmuje się, iż podstawę materialnoprawną postanowień wydanych w trybie art. 755 § 1 pkt 4 k.p.c., stanowi art. 109 k.r.o., który daje sądowi opiekuńczemu możliwość wydania odpowiedniego zarządzenia, jeżeli dobro dziecka jest zagrożone. Piecza zastępcza jest bowiem sprawowana w przypadku niemożności zapewnienia dziecku opieki i wychowania przez rodziców (art. 32 ust. 1 ustawy). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, że postanowieniem z dnia 28 sierpnia 2015 r. Sąd Rejonowy w ramach ustanowionego zabezpieczenia zdecydował o powierzeniu sprawowania bieżącej pieczy nad małoletnim skarżącym. Uczyniono to, co wynika z uzasadnienia powyższego postanowienia, wobec prowadzenia przez matkę małoletniego nieustabilizowanego trybu życia, nadużywania alkoholu. Ojciec małoletniego nie uczestniczy od jego urodzenia w procesie opiekuńczo-wychowawczym syna. Uczestnicy postępowania nie dają gwarancji prawidłowego wykonywania obowiązków wynikających z władzy rodzicielskiej, zapewnienia małoletniemu bezpieczeństwa oraz opieki. W uzasadnieniu stwierdzono również, że: " Małoletni obecnie zamieszkuje u dziadków macierzystych B. i E. W.. Ma zaspokojone przez dziadków potrzeby bytowo materialne oraz emocjonalne." Wyjaśnić należy, że jakkolwiek w postanowieniu z dnia 28 sierpnia 2015 r. Sąd nie posłużył się określeniem "powierzyć tymczasowo pełnienie funkcji rodziny zastępczej", a sformułowaniem "powierzyć pieczę", to jednakże orzeczenie w tym zakresie czyni zadość dyspozycji art. 109 § 2 pkt 5 w zw. z § 1 k.r.o., zgodnie z którym w sytuacji, gdy dobro dziecka jest zagrożone, sąd opiekuńczy wyda odpowiednie zarządzenia, zarządzić umieszczenie małoletniego w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka albo w instytucjonalnej pieczy zastępczej albo powierzyć tymczasowo pełnienie funkcji rodziny zastępczej małżonkom lub osobie, niespełniającym warunków dotyczących rodzin zastępczych, w zakresie niezbędnych szkoleń, określonych w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej albo zarządzić umieszczenie małoletniego w zakładzie opiekuńczo-leczniczym, w zakładzie pielęgnacyjno-opiekuńczym lub w zakładzie rehabilitacji leczniczej. W postanowieniu o zabezpieczeniu z dnia 28 sierpnia 2015 r. jako podstawę prawną jego wydania przywołano art. 732 k.p.c. w zw. z art. 755 § 1 pkt 4 k.p.c. w zw. z art. 109 § 1 pkt 5 k.r.o. Należy przy tym zauważyć, że powołanie się na art. 109 § 1 pkt 5 k.r.o., nie zaś na art. 109 § 2 pkt 5 k.r.o. należy uznać za oczywistą omyłkę. Wynika to wprost z treści ww. postanowienia. Nadto art. 109 § 1 k.r.o. nie zawiera punktów, stanowi on natomiast, że jeżeli dobro dziecka jest zagrożone, sąd opiekuńczy wyda odpowiednie zarządzenia. Z kolei art. 109 § 2 k.r.o. zawiera pkt 5, o którym była mowa wcześniej i na jego podstawie sąd może powierzyć tymczasowo pełnienie funkcji rodziny zastępczej. W tym miejscu przypomnieć również należy, że art. 1121 § 1 k.r.o. obowiązek i prawo wykonywania bieżącej pieczy nad dzieckiem umieszczonym w pieczy zastępczej, jego wychowania i reprezentowania w tych sprawach, a w szczególności w dochodzeniu świadczeń przeznaczonych na zaspokojenie jego potrzeb, należą do rodziny zastępczej. Zatem bezsprzecznie w omówionym wyżej postanowieniu o zabezpieczeniu z dnia 28 sierpnia 2015 r. powierzono skarżącym sprawowanie bieżącej pieczy nad małoletnim dzieckiem przez czas trwania postępowania w sprawie. Tym samym zakres sprawowania bieżącej pieczy, z jaką mamy do czynienia w związku z wydaniem postanowienia w trybie postępowania zabezpieczającego w niniejszej sprawie, pokrywa się z zakresem pieczy sprawowanej przez rodzinę zastępczą (por. wyroki: WSA we Wrocławiu z dnia 25 września 2013 r. sygn. akt IV SA/Wr 288/13, WSA w Rzeszowie z dnia 24 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 468/13, dostępne jw.). Także sytuacja faktyczna stanowiąca podstawę wydania wskazanego postanowienia zabezpieczającego, opisana w uzasadnieniu tego postanowienia, wskazuje na wypełnienie przesłanek określonych w art. 109 § 2 pkt 5 w zw. z § 1 k.r.o. Z akt sprawy wynika ponadto, że małoletni w chwili wydania postanowienia zabezpieczającego przez Sąd Rejonowy już faktycznie przebywał u skarżących, którzy sprawowali faktyczną opiekę nad małoletnim oraz zaspokajali jego potrzeby bytowe oraz emocjonalne. Zważyć należy, że w myśl art. 90 ustawy w przypadku osób i małżonków, niespełniających warunków dotyczących rodzin zastępczych w zakresie niezbędnych szkoleń, którym sąd powierzył tymczasowo funkcję rodziny zastępczej na podstawie art. 109 § 2 pkt 5 k.r.o., stosuje się odpowiednio przepisy art. 80-82, art. 86-87 ustawy, a więc przepisy dotyczące prawa do świadczeń na pokrycie kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej. Zgodnie zaś z art. 87 ust. 1 ustawy, świadczenia i dodatki przyznaje się od dnia faktycznego umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej. W myśl art. 360 k.p.c., postanowienia stają się skuteczne w takim zakresie i w taki sposób, jaki wynika z ich treści, z chwilą ogłoszenia, a jeżeli ogłoszenia nie było - z chwilą podpisania sentencji. Postanowienie Sądu Rejonowego o udzieleniu z urzędu zabezpieczenia zostało wydane na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 sierpnia 2015r., zatem z tą datą stało się ono skuteczne. Od tej chwili zaistniały zatem, wskazane w art. 87 ust. 1 ustawy przesłanki przyznania skarżącym świadczeń, o których mowa w art. 80 ust. 1 tej ustawy. Dodać należy, że organy znając treść postanowienia z dnia 28 sierpnia 2015 r. nie musiały sięgać do innych środków dowodowych by ustalić, że małoletni już przed ostatecznym rozstrzygnięciem o umieszczeniu go w rodzinie zastępczej dziadków macierzystych faktycznie u nich przebywał i został w tej rodzinie nas mocy tego postanowienia umieszczony. Jak wskazano powyżej, z uzasadnienia tego postanowienia wynikało wprost, że w dacie jego wydania małoletni zamieszkiwał wraz z dziadami i że zapewniali mu oni wszelką opiekę. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie organy nieprawidłowo uznały, że świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej należy się dopiero od daty wydania postanowienia o umieszczeniu dziecka w rodzinie zastępczej niezawodowej, a nie od daty wydania postanowienia udzielającego zabezpieczenia poprzez powierzenie skarżącym sprawowania bieżącej pieczy nad dzieckiem. Sąd uchylił zatem zaskarżoną decyzję, a także decyzję ją poprzedzająca - obie w części ustalenia początkowej daty przyznania skarżącym świadczenia. W tym zakresie zostały one wydane z istotnym naruszeniem art. 80 ust. 1 pkt 1, art. 87 ust. 1 i art. 90 ustawy, które niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy i w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu, które organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę uwzględni. Przy czym przedmiotem ponownego rozstrzygnięcia będzie wyłącznie kwestia dotycząca początkowej daty, od której skarżącym powinno być przyznane ww. świadczenie.