IV SA/Wa 2208/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.), Protokolant sekr. sąd. Karolina Heman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2017 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...]czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania aktualizacji danych w operacie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę [...]i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, po rozpatrzeniu odwołania M. D., decyzją z [...] czerwca 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] nr [...] z [...] stycznia 2017 r. w sprawie wpisu władającego w rejestrze ewidencji gruntów i budynków odnośnie działek ewidencyjnych nr [...], [...] i [...] z obrębu [...] położonych w [...]Dzielnicy [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Prezydent [...] decyzją nr [...] z [...] stycznia 2017 orzekł o odmowie dokonania aktualizacji danych w operacie ewidencji gruntów i budynków, polegającej na wpisaniu M. D. jako władającego na zasadach posiadania samoistnego do działek ewidencyjnych nr [...], [...] i [...] z obrębu [...] położonych w Dzielnicy [...] [...] dla których prowadzone są księgi wieczyste nr [...] i [...] stanowiące własność Skarbu Państwa. Od powyższej decyzji M. D. wniósł odwołanie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z[...] czerwca 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] nr [...] z [...] stycznia 2017 r. W uzasadnieniu organ podniósł, że M. D. wystąpił z wnioskiem o wpisanie go jako władającego na zasadach posiadania samoistnego do działek nr .[...], [...], [...] i [...] z obrębu [...]. Z uwagi na odmienny stan prawny działki nr [...] zostały one wydzielone do odrębnego postępowania zakończonego decyzją Prezydenta [...] nr [...] z [...] października 2016 r., w której organ ewidencyjny uwzględnił wniosek i orzekł o ujawnieniu M. D. w ewidencji gruntów i budynków jako władającego wskazanymi działkami. Od decyzji tej nie złożono odwołania dlatego stała się ona ostateczna. Organ odwoławczy zauważył, że w przedmiotowym postępowaniu należało rozpoznać sprawę, co do działek nr [...], [...], [...]. Obecnie w ewidencji gruntów i budynków działki te opisane są: - działka nr [...] jako grunt rolny klasy III a o pow. [...] ha, - działka nr [...] jako łąki trwałe klasy Ill, IV i V i rów o pow. [...] ha, - działka nr [...] jako łąki trwale klasy V o pow. [...] ha. W trakcie przedmiotowego postępowania nieruchomości te zostały uregulowane na rzecz Skarbu Państwa i założono dla nich księgi wieczyste odpowiednio dla działki [...] księgę nr KW [...] dla działek nr [...] i [...] nr KW nr [...]. Następnie zaś dla działki nr [...] jako podlegającej komunalizacji Wojewoda [...]i wydał decyzję nr [...] z [...]sierpnia 2016 r. stwierdzającą nabycie własności tej nieruchomości przez [...]. Na tej podstawie w ewidencji ujawniono do działek nr [...] i [...] własność Skarbu Państwa oraz Prezydenta [...] jako podmiot władający, tj. gospodarujący zasobem nieruchomości Skarbu Państwa, natomiast do działki nr [...] własność [...] i Prezydenta [...] jako podmiot władający, tj. gospodarujący zasobem gminnym. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał, że wnioskodawca w trakcie przedmiotowego postepowania nie przedłożył żadnego dokumentu świadczącego o posiadaniu prawa do dysponowaniu tym terenem, w szczególności umowy zawartej z właścicielami tych nieruchomości. Strona wskazała natomiast, że korzysta z przedmiotowej nieruchomości na dowód czego przedstawiła dokumenty opłacania podatku, przyznania przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (m. in. za działkę nr [...]) oraz wyjaśniła, że kosi łąki pokrywające te działki. Wizja dokonana w terenie wykazała, że działki porośnięte są trawami, a częściowo drzewami, działka nr [...] jest ogrodzona, a w jej rogu jest niedokończony budynek i narzędzia rolnicze (str. 47 akt I instancji). W dawnej ewidencji gruntów jako władający byli ujawnieni S. C. i Z.C. (w ewidencji z 1980 r. do działki nr [...]był wpisany S. C., a w protokole z 1979 r wpisano jego współużytkowanie z Z. C. do działek nr [...] i [...] Z akt sprawy wynika natomiast, że wnioskodawca M. D. jest spadkobiercą po Z. C., która nabyła spadek po S.C.. Zgodnie z art. 20 ust. 2 pkt 1a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r. poz. 1629 ze zm.) – zwanej dalej "Pgik" w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego oprócz właściciela inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości. § 11 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków precyzuje, że w ewidencji ujawnia się oprócz właścicieli także dane dotyczące: a) użytkowników wieczystych gruntów, b) jednostek organizacyjnych sprawujących zarząd lub trwały zarząd nieruchomościami, c) państwowych osób prawnych, którym Skarb Państwa powierzył w stosunku do jego nieruchomości wykonywanie prawa własności lub innych praw rzeczowych, d) organów administracji publicznej, które gospodarują nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa oraz gminnych, powiatowych i wojewódzkich zasobów nieruchomości, e) użytkowników gruntów państwowych i samorządowych. Przy czym oprócz danych tych osób zamieszcza się opis praw im przysługujących, wynikający zgodnie z § 12 tego rozporządzenia, z zapisów w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeniach sądowych, umów zawartych w formie aktów notarialnych, aktów dotyczących ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości. Z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokali, ostatecznych decyzji administracyjnych, dyspozycji zawartych w aktach normatywnych. W określonych okolicznościach wynikających z przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników w ewidencji gruntów' i budynków ujawnia się również dzierżawców gruntów rolnych na podstawie umowy dzierżawy. Strona w przedmiotowym postępowaniu nie okazała jednak żadnego z wyżej wskazanych dokumentów, ani nie wykazała posiadania żadnego z wyżej wskazanych praw do nieruchomości. Nietrafny jest przy tym zarzut podniesiony w odwołaniu, że ewidencja w stosunku do nieruchomości Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego zobowiązana jest wykazać osobę władającego (posiadacza) bez względu na charakter tego posiadania. W tym wypadku w ewidencji ujawniona jest bowiem osoba władającego rozumiana jako podmiot gospodarujący odpowiednio w imieniu Skarbu Państwa [...] tym mieniem czyli Prezydent [...] Przepisy dotyczące ewidencji gruntów, a w szczególności art. 20 ust. 2 pkt 1a Pgik, który stanowi o ujawnianiu do gruntów Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego, osoby władającego nie przewiduje ujawniania osób korzystających z takich gruntów bezumownie. Wręcz przeciwnie przepisy te odsyłają w tym zakresie do form władania i gospodarowania określonych w przepisach o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa. Samoistne posiadanie, którego ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków domagał się pierwotnie wnioskodawca może być wpisane do ewidencji gruntów i budynków na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 1b Pgik, ale tylko do gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli. Taki przypadek w przedmiotowej sprawie nie zachodzi, gdyż nieruchomości zostały uregulowane w księgach wieczystych. Zatem nie jest możliwe wpisanie M. D. jako władającego przedmiotowymi gruntami w trybie tych przepisów. Organ odwoławczy zauważył, że zapisami w ewidencji gruntów i budynków nie można udowadniać swoich praw do nieruchomości, a żądaniem wpisu w ewidencji nie można zastąpić uregulowania tych praw na drodze cywilnej, w szczególności w postępowaniu przed sądem. Od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] czerwca 2017 r. nr [...] M. D. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w zw. z art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. a Pgik poprzez błędną wykładnię art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. a Pgik i uznanie, że "władającym" w rozumieniu tego przepisu jest wyłącznie podmiot dysponujący danym gruntem z woli właściciela w ramach tytułu uzyskanego od właściciela gruntu w odpowiednim dokumencie prawnym, a nie osoba korzystająca z gruntu bezumownie podczas, gdy z obowiązujących przepisów w tym zakresie wynika, że "władającym" jest każdy posiadacz nieruchomości w rozumieniu art. 336 Kc, w tym wypadku skarżący, a w konsekwencji utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu l instancji; 2) art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w zw. z art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. a i b Pgik poprzez błędne uznanie, że wpisanie skarżącego jako władającego gruntami, z uwagi na to, że nie legitymuje się dokumentami świadczącymi o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomościami byłoby możliwe jedynie na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. b Pgik, w sytuacji, gdy – odmiennie. niż podnosi to organ - przepis art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. a nie ogranicza względem nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, wpisania innych, oprócz właścicieli, podmiotów pod warunkiem jego gospodarowania nieruchomością w imieniu Skarbu Państwa lub danej jednostki samorządu terytorialnego; 3) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 Kpa poprzez brak podjęcia przez organ wszelkich niezbędnych czynności mających na celu wszechstronne wyjaśnienie sprawy i pominięcie przez organ, przy ocenie okoliczności władania, przedstawionych przez skarżącego dowodów w postaci potwierdzeń dotyczących opłacania przez M. D. podatku gruntowego za nieruchomości będące przedmiotem niniejszego postępowania, dowodów wsparcia finansowego ARiMR, wyjaśnień skarżącego oraz ustaleń z wizji i poprzez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, czy organ dał powyższym dowodom wiarę, a jeśli nie - dlaczego, a także wyciągnięcie z dowodów już znajdujących się w aktach postępowania wniosku z tych dowodów niewynikających, a mianowicie, że wnioskodawca nie posiada spornych działek we władaniu i w konsekwencji utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji. Wobec tego M. D. wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, 2) zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji oraz wskazanie organowi sposobu załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, zgodnie z wnioskiem M.D., 3) orzeczenie o zwrocie przez organ na rzecz skarżącego M. D. kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia jego praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o oddalenie skargi podtrzymując prezentowane w sprawie stanowisko. Dodatkowo wskazał, że brak możliwości ujawnienia w ewidencji bezumownego korzystania z nieruchomości wynika z § 11 i 12 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, co znalazło wyraz w orzecznictwie WSA w Warszawie z dnia 11 maja 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 362/17. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona. W niniejszej sprawie pomiędzy M. D., a [...] Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego powstał spór dotyczy wykładni art. 20 ust. 2 pkt 1 Pgik. Spór ten dotyczy tego, czy w przypadku nieruchomości mających założone księgi wieczyste jako władającego gruntem można ujawnić w ewidencji gruntów samoistnego posiadacza tych nieruchomości. Zgodnie z art. 20 ust. 2 pkt 1 Pgik w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także: 1) właścicieli nieruchomości, a w przypadku: a) nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości, b) gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Z powyższego przepisu wynika, że o tym jaki podmiot władający gruntem może być ujawniony w ewidencji gruntów i budynków decyduje to, czy nieruchomość ma założoną księgę wieczystą, zbiór dokumentów lub istnieją dokumenty potwierdzające stan własnościowy nieruchomości. W przypadku nieruchomości ujawnionej w księdze wieczystej ujawnia się podmiot władający lub gospodarujący nieruchomością w rozumieniu właściwych przepisów dotyczących gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa. W przypadku, gdy nie ma dokumentów potwierdzających stan własnościowy nieruchomości w ewidencji gruntów i budynków jako władającego gruntem wykazuje się samoistnego posiadacza nieruchomości. Trzeba jeszcze wyjaśnić, że w sprawie z zakresu aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków nie rozstrzyga się żadnych sporów z zakresu prawa rzeczowego, ponieważ ta ewidencja publiczna ma znaczenie informacyjne. Istotne jest też to, że w tego rodzaju sprawie znaczenie ma stan z daty dokonania czynności materialnotechnicznej aktualizacji informacji ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków lub z daty wydania decyzji administracyjnej w tym zakresie albo też z daty wydania decyzji odmawiającej aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Z akt sprawy wynika, że dla nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] i [...] została 5 lipca 2016 r. założona księga wieczysta nr [...]. W dziale II tej księgi ujawniono Skarb Państwa jako właściciela tej nieruchomości oraz jako organ reprezentujący Skarb Państwa – Prezydenta [...]. 8 sierpnia 2016 r. wprowadzona została zmiana w ewidencji gruntów i budynków, gdzie wpisano Prezydenta [...] jako podmiot gospodarujący zasobem nieruchomości skarbowych [(art. 11 i art. 23 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 9b1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.) - zwanej dalej "ugn" oraz § 11 ust. 1 pkt 1 lit. d rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r. poz. 1034 ze zm.)]. Z kolei dla nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] została 13 maja 2016 r. założona księga wieczysta nr [...]. W dziale II tej księgi ujawniono Skarb Państwa jako właściciela tej nieruchomości oraz jako organ reprezentujący Skarb Państwa – Prezydenta [...]. 30 maja 2016 r. wprowadzona została zmiana w ewidencji gruntów i budynków, gdzie wpisano Prezydenta [...] jako podmiot gospodarujący zasobem nieruchomości skarbowych. Następnie w 30 grudnia 2016 r. jako właściciela ujawniono w księdze wieczystej Miasto [...]. Stosowne zmiany zostały dokonane też w ewidencji gruntów, gdzie wpisano Prezydenta [...] jako podmiot gospodarujący gminnym zasobem nieruchomości (art. 25 ust. 1 ugn oraz § 11 ust. 1 pkt 1 lit. d rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r.). Trzeba mieć na uwadze to, że przepis art. 20 ust. 2 pkt 1 Pgik jest systemowo skorelowany z przepisami Kodeksu cywilnego i przepisami regulującymi ustrój ksiąg wieczystych [ustawą z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2016 r. poz. 790) – zwanej dalej "ukwh", rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 15 lutego 2016 r. w sprawie zakładania i prowadzenia ksiąg wieczystych w systemie teleinformatycznym (Dz. U. z 2016 r. poz. 312)]. Skarżący pomija to, że w przypadku nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej, gdzie ujawniony jest właściciel gruntu nie ma możliwości ujawnienia samoistnego posiadacza gruntu. Nie przewiduje tego ustawa o księgach wieczystych i wydane na jej podstawie i w celu jej wykonania przepisy wykonawcze. W tego typu sytuacji działa domniemanie z art. 3 ukwh, silniejsze, niż domniemania wynikające z posiadania 9art. 4 ukwh). Dlatego też przepis art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. a Pgik nie wymienia jako władającego gruntem posiadacza samoistnego. Sąd zwraca też uwagę, że przedmiotowe nieruchomości objęte są reżimem ugn. W ugn nie przewidziano jako władających gruntami będącymi w zasobach publicznych (skarbowym, gminnym) samoistnych posiadaczy nieruchomości. Tego rodzaju gruntami mogą władać jednostki organizacyjne sprawujące trwały zarząd nieruchomościami (art. 43 ust. 1 ugn) oraz podmioty będące np. użytkownikami nieruchomości (art. 61 ust. 1 ugn). Inaczej jest natomiast w przypadku braku dokumentów potwierdzających stan własnościowy nieruchomości. Wówczas ujawnia się w ewidencji gruntów i budynków władającego będącego samoistnym posiadaczem nieruchomości, ponieważ w tej sytuacji działa domniemanie z art. 339 i art. 341 Kc. W konsekwencji tylko w sytuacji uregulowanej w art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. b Pgik możliwe jest ujawnienie w ewidencji gruntów i budynków jako władającego nieruchomością samoistnego posiadacza. Tej zasady prawodawca konsekwentnie przestrzega w przepisach wykonawczych do Pgik (§ 10 ust. 2, § 23 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r.). Skoro zatem w niniejszej sprawie M. D. w podaniu z 8 stycznia 2016 r. domagał się aktualizacji ewidencji gruntów i budynków poprzez ujawnienie jego osoby jako samoistnego posiadacza nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...], [...] i [...] położone w dzielnicy [...], a przed wydaniem decyzji przez Prezydenta [...] dla tych nieruchomości założono księgi wieczyste i ujawniono w nich Skarb Państwa (działki nr [...] i [...]) oraz Miasto [...] (działka nr [...]), to organ I instancji zasadnie odmówił uwzględnienia wniosku. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd zwraca uwagę, że co prawda organy administracji publicznej orzekające w niniejszej sprawie nie kwestionowały tego, że skarżący faktycznie władał przedmiotowymi nieruchomościami jako samoistny posiadacz. Jednak podjętą przez skarżącego próbę ujawnienia władania faktycznego (mającego znaczenie prawne) w ewidencji gruntów zablokował Prezydent [...] działający jako organ reprezentujący Skarb Państwa, wnioskując do sądu wieczystoksięgowego o założenie dla przedmiotowych nieruchomości ksiąg wieczystych i wpisanie do działu II Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości i Prezydenta [...] jako organ reprezentujący tę osobę prawną, co spowodowało wyłączenie domniemań wynikających z posiadania na które mógłby się powoływać M. D.. Następnie Prezydent [...] działając jako organ wykonawczy Miasta [...] wnioskował o wykreślenie Skarbu Państwa z księgi wieczystej prowadzonej dla działki nr [...] i wpisanie jako jej właściciela Miasta [...]. W tej spornej sytuacji jaka zaistniała między samoistnym posiadaczem nieruchomości, a publicznoprawnymi jej właścicielami nie ma miejsca na ujawnienie w ewidencji gruntów samoistnego posiadacza nieruchomości. Samoistne posiadanie jest stanem faktycznym mającym znaczenie prawne (może prowadzić np. do zasiedzenia nieruchomości). Wobec tego wszelkie tego rodzaju spory cywilne mogą być rozstrzygane w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym, a nie w postępowaniu administracyjnym z zakresu aktualizacji ewidencji gruntów. Biorąc to wszystko pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1969 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.