I OSK 873/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 16 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Ke 591/17 w sprawie ze skargi Spółdzielni [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] czerwca 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z mocy prawa 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach na rzecz Spółdzielni [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 16 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Ke 591/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach - po rozpoznaniu skargi Spółdzielni [...] - uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] czerwca 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z mocy prawa (pkt I) oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt II). Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. znak: [...] Starosta [...] stwierdził, że dotychczasowe decyzje Naczelnika Miasta i Gminy w [...] nr [...] z dnia [...] lutego 1979r., nr [...] z dnia [...] lipca 1979r., nr [...] z dnia [...] lutego 1979r., dotyczące oddania w użytkowanie dla [...] Spółdzielni [...] (obecnie Spółdzielni [...], zwanej dalej Spółdzielnią) gruntów Skarbu Państwa - PFZ oraz budynków i budowli znajdujących się na tych gruntach, położonych w gminie C. obręb [...], oznaczonych jako działka nr [...] o powierzchni 35,0700 ha, dla których Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...], wygasły z mocy prawa z dniem 30 czerwca 2000r. oraz zobowiązał Spółdzielnię do zwrotu przedmiotowej nieruchomości nie później niż w ciągu 30 dnia od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Wnioskiem z dnia 20 października 2016 r., Spółdzielnia domagała się stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 2014 r. – w części dotyczącej stwierdzenia, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w [...] nr [...] z dnia [...] lutego 1979 r. wygasła z mocy prawa z dniem 30 czerwca 2000r. Decyzją z dnia [...] marca 2017 r. znak: [...] Kolegium, odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2014 r. znak: [...], w części dotyczącej stwierdzenia, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w [...] nr [...] z dnia [...] lutego1979r. wygasła z mocy prawa z dniem 30 czerwca 2000 r. Pismem z dnia 10 kwietnia 2017 r. (mylnie wskazującym 2016 r.) Spółdzielnia wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy "w związku z wydaniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach decyzji z dnia [...].03.2017 r. znak: [...]". Efektem złożonego przez Spółdzielnię wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy było wydanie zaskarżonej decyzji z dnia [...] czerwca 2017r. znak: [...]. W decyzji tej Kolegium zawarło następujące rozstrzygnięcie, cyt: "po rozpatrzeniu wniosku Spółdzielni [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] .03.2017r. znak: [...] odmawiającą stwierdzenia nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...].03.2014r. znak: [...], w części dotyczącej stwierdzenia, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w [...] nr [...] z dnia [...] .02.1979 r. wygasła z mocy prawa z dniem 30 czerwca 2000r. - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2017.1257 t.j.), - utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję własną z dnia [...] .02.2016r. znak: [...]." Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą decyzję Kolegium wniosła Spółdzielnia [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 16 listopada 2017 r. pełnomocnik skarżącej Spółdzielni poparł skargę, wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i dodał, że zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję własną z 2016 r., podczas gdy wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy dotyczył decyzji z dnia [...] marca 2017 r. Zdaniem pełnomocnika skarżącej z uwagi na fakt, że błąd ten znajduje się w osnowie decyzji, nie podlega sprostowaniu. Ponadto, błąd ten został powielony w odpowiedzi na skargę. Pełnomocnik uczestnika Skarbu Państwa – Starosty [...] wniósł o oddalenie skargi, wskazując, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że chodzi o decyzję z [...] marca 2017 r. Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję. Podniósł, że decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. Kolegium utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] lutego 2016 r. znak: [...], a więc inną niż ta, co do której Spółdzielnia złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Tym samym Kolegium nie rozpoznało wniosku Spółdzielni o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] marca 2017 r. W konsekwencji brak rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 138 K.p.a. w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. w odniesieniu do zakwestionowanej przez Spółdzielnię decyzji przesądza o braku rozstrzygnięcia niniejszej sprawy przez Kolegium. Utrzymując w mocy decyzję własną z dnia [...] lutego 2016 r. Kolegium rozstrzygnęło bowiem sprawę zakończoną decyzją, której skarżąca nie zakwestionowała wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy. Takie działanie organu odwoławczego niewątpliwie stanowi naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. oraz zasady praworządności zawartej w art. 6 K.p.a., w myśl której organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Złożenie przez Spółdzielnię wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy "w związku z wydaniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach decyzji z dnia [...].03.2017r. znak: [...]", obligowało Kolegium do wydania rozstrzygnięcia w sprawie zakończonej tą decyzją. Sąd podkreślił, że utrzymanie w mocy decyzji własnej z dnia [...] lutego 2016 r. narusza nie tylko wskazane wyżej przepisy K.p.a. ale również art. 107 § 1 pkt 5 oraz § 3 K.p.a. W ocenie Sądu, treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji pozostaje bowiem w oczywistej sprzeczności z jej uzasadnieniem. Zaskarżoną decyzją Kolegium utrzymuje w mocy decyzję własną z dnia [...] lutego 2016 r., natomiast w jej uzasadnieniu czyni rozważania dotyczące sprawy zakończonej decyzją własną z dnia [...] marca 2017r. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się organ i wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej, jako: "P.p.s.a.") w związku z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 oraz art. 6 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że na skutek błędnego wskazania przez organ w sentencji decyzji, że utrzymuje zaskarżoną decyzję własną z dnia [...] lutego 2016 r. znak [...], Kolegium nie rozpoznało istoty sprawy i nie rozpatrzyło wniosku Spółdzielni o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] marca 2017 r., czym naruszyło przytoczone wyżej przepisy postępowania w sposób istotny dla wyniku sprawy, podczas, gdy oceniając kwestionowaną decyzję w jej całokształcie "przeciętny jej odbiorca" nie powinien mieć najmniejszych wątpliwości, że Kolegium dokonało oceny poprawności zaskarżonej decyzji własnej; 2. obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 pkt 5 oraz § 3 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż na skutek niezgodności sentencji z jej uzasadnieniem, doszło do naruszenia przepisów postępowania w sposób istotny dla jego wyniku, podczas, gdy oceniając kwestionowaną decyzję w jej całokształcie "przeciętny jej odbiorca" nie powinien mieć najmniejszych wątpliwości, że Kolegium dokonało oceny poprawności zaskarżonej decyzji własnej z dnia [...] marca 2017 r., czemu dało wyraz w szczególności w opisie przedmiotu sprawy poprzedzającym rozstrzygnięcie i w uzasadnieniu decyzji odnosząc się do zarzutów Spółdzielni skierowanych do decyzji z dnia [...] marca 2017 r. Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie stawianych zarzutów, w szczególności podkreślono, że nie budzi wątpliwości jaką sprawę rozpoznało Kolegium, a do czynienia mamy jedynie z oczywistym błędem w sentencji decyzji. Prawidłowo jednak wskazano numer i datę decyzji opisującej przedmiot wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak również właściwa jest identyfikacja tej decyzji w uzasadnieniu, nie wspominając o prawidłowo zrelacjonowanych okolicznościach faktycznych sprawy administracyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółdzielnia wniosła o jej oddalenie i zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesiono, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, a skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Przed odniesieniem się do jej zarzutów zauważyć należy, że w myśl art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, którą ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie ziściły się te warunki odstępstwa od zasady jawności, a rozprawa przed Naczelnym Sądem Administracyjnym byłaby zbędna. Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej (pkt 1), datę wydania (pkt 2), oznaczenie strony (pkt 3), powołanie podstawy prawnej (pkt 4), rozstrzygnięcie (pkt 5), uzasadnienie faktyczne i prawne (pkt 6), pouczenie czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie zrzeczenia się odwołania i skutkach (pkt 7) oraz podpis (pkt 8) oraz w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego - pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają one charakter stały, albo podstawie do wyliczenia opłaty lub wpisu o charakterze stosunkowym, a także możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy (pkt 9). Rozstrzygnięcie, określane mianem osnowy lub sentencji decyzji (art. 107 § 1 pkt 5 K.p.a.) jest jej kwintesencją, stanowi bowiem o ustaleniu prawa, o usunięciu sporu co do niego lub o jego tworzeniu na rzecz określonych podmiotów albo też o zakończeniu postępowania w danej instancji bez orzekania w sprawie co do jej istoty. Wyraża rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku w kontekście określonych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. Konkretyzacja prawa dokonuje się w rozstrzygnięciu, nie zaś w innych elementach decyzji. Natomiast uzasadnienie jest obowiązkowym składnikiem decyzji, mającym na celu wyjaśnienie rozstrzygnięcia. Ma ono objaśniać tok myślenia prowadzący do zastosowania przepisu prawnego w sprawie, czyli ma na celu wyjaśnienie rozstrzygnięcia. (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. R Hausera i M. Wierzbowskiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2014 str. 447 i n. , Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. B. Adamiak, J. Borkowskiego, wyd. C.H. Beck Warszawa 2012, str. 440 i n.). Uzasadnienie decyzji nie może zastąpić rozstrzygnięcia, a w razie rozbieżności pomiędzy osnową decyzji, a jej uzasadnieniem o sposobie rozstrzygnięcia sprawy decyduje sentencja. Odnosząc powyższe na stanu niniejszej sprawy wskazać trzeba, że nie można podzielić poglądu organu, że "przeciętny odbiorca" zaskarżonej decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r. nie powinien mieć najmniejszych wątpliwości, że Kolegium dokonało oceny poprawności zaskarżonej decyzji własnej z dnia [...] marca 2017 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozstrzygnięcie organu winno być jednoznaczne i niewymagające szczególnej analizy. Zaskarżona decyzja tych wymogów nie spełnia i budzi wątpliwości na co zwróciła uwagę Spółdzielnia w swojej skardze do sądu administracyjnego. Słusznie zatem Sąd I instancji uznał, że doszło do naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. i art. 6 K.p.a. oraz art. 107 § 1 pkt 5 K.p.a. Dalej wyjaśnić także należy organowi, że zgodnie z art. 113 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej może z urzędu lub na żądanie strony prostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach. W powołanym przepisie ustawodawca uregulował tryb usuwania nieistotnych wad decyzji administracyjnej. Nieprawidłowości te przybierają postać oczywistych omyłek, polegających na widocznym, niebudzącym wątpliwości niewłaściwym użyciu słowa, wbrew zamierzeniom organu administracji publicznej. Wymóg ten jest spełniony, gdy treść decyzji wskazuje na wyrażenie poglądu jednoznacznie odmiennego od zamysłu organu administracji publicznej. Takim uchybieniem jest w szczególności błąd pisarski, czyli nieprawidłowy dobór słów lub mylna pisownia określonego wyrażenia, jak i błąd rachunkowy, czyli nietrafny dobór cyfr lub wynik obliczeń, mimo wskazania co do zasady prawidłowego sposobu przeprowadzenia operacji matematycznych. Wymienione wady powinny mieć charakter techniczny, a przy tym nie oddziaływać istotnie na wydane rozstrzygnięcie. Wykluczyć bowiem należy wprowadzanie zmian merytorycznych do decyzji administracyjnej w drodze jej sprostowania. Organ administracji publicznej nie może zatem na podstawie art. 113 § 1 K.p.a. modyfikować praw i obowiązków stron postępowania, w którym wydał rozstrzygnięcie. Sprostowanie nie może prowadzić do zmiany rozstrzygnięcia. W tej sprawie, wady zaskarżonej decyzji nie można rozpatrywać w kategorii oczywistej omyłki pisarskiej - jak chce tego Kolegium - skoro sprostowanie doprowadziłoby w istocie do zmiany rozstrzygnięcia. Z tych wszystkich względów należało uznać, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, a skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.