VII SA/Wa 79/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Protokolant st. ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2017 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego K. G. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. K. G. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2016 r. (znak: [...]) o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z [...] listopada 2012 r. (nr [...]), którą organ nakazał skarżącemu wykonanie określonych robót budowlanych w parterowym drewnianym budynku mieszkalnym wybudowanym w 1925 r. przy ul. [...]w [...], którego jest właścicielem. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] opisaną decyzją z [...] listopada 2012 r. (nr [...]) na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 oraz ust. 2 w zw. z art. 61 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., poz. 243 ze zm.) nakazał K. G.: 1) naprawę zniszczonej konstrukcji drewnianej tego budynku, drewnianych stropów, więźby dachowej, dachu, wymianę instalacji elektrycznej, podłączenia w pomieszczeniach kuchennych przewodów wentylacyjnych oraz remont kominów ponad dachem i ze względu na zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia w tym zakresie nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności (art. 108 k.p.a.), 2) zakazał użytkowania lokali nr [...] (ze względu na możliwość zawalenia się sufitu i zdewastowaną instalację elektryczną) i nr [...] (ze względu na zagrożenie zawalenia strychu znajdującego się nad lokalem), do czasu usunięcia wymienionych nieprawidłowości 3) nakazał wykonanie tynku oraz podłóg w lokalu nr [...] oraz wymianę stolarki okiennej i drzwiowej oraz naprawę ścian osłonowych, w terminie 6 miesięcy od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna. Z akt sprawy wynika, że organ odwoławczy postanowieniem z [...] stycznia 2015 r. (nr [...]) stwierdził, że skarżący uchybił terminowi do wniesienia odwołania od tej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 listopada 2015 r., VII SA/Wa 544/15 oddalił skargę K. G. na to postanowienie. Skarżący w piśmie z [...] marca 2016 r. zwrócił się do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z [...] listopada 2012 r. Zdaniem wnioskodawcy, została ona wydana z rażącym naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.a. przez niedostateczne ustalenie okoliczności faktycznych sprawy (stopnia zużycia poszczególnych elementów obiektu budowlanego). Zdaniem K.G., kwestionowana decyzja narusza w sposób rażący art. 66 ust. 1 prawa budowlanego, ponieważ po pierwsze - na jego podstawie jest dopuszczalne nakazanie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości obiektu budowlanego, a nie konkretnego lokalu w tym budynku (te obowiązki właściciela lokalu wynikają z art. 6a ust. 3 pkt 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, a nie są objęte art. 66 ust. 1 prawa budowlanego). Po drugie, art. 66 prawa budowlanego nie obejmuje nakazu wykonania prac remontowych (podłączenia w pomieszczeniach kuchennych przewodów wentylacyjnych) i dotyczy obowiązków mających na celu przywrócenie obiektu do stanu używalności i zachowanie substancji budowlanej w należytym stanie technicznym odpowiadającym jego funkcjom. W uzasadnieniu wniosku skarżący podniósł, że w postępowaniu przed organem I instancji dwukrotnie przeprowadzone zostały oględziny obiektu budowlanego ([...] lutego 2009 r. i [...] maja 2011 r.). Z protokołu "pierwszych" oględzin wynika, że budynek znajduje się w "słabym" stanie technicznym, natomiast w protokole sporządzonym dwa lata później (2011 r.) ten stan określono jako "dostateczny w części budynku". Wnioskodawca dodał, że organ nie rozważył dostatecznie materiału dowodowego, nie ocenił stopnia zużycia materiałów w całym budynku, oparł się o pobieżny protokół, pominął opinię biegłego sądowego z 1989 r., z której wynika, że sporny budynek (wówczas 60-letni) został wykonany w okresie przedwojennym jako letniskowy a jego remont z uwagi na bliską granice wieku technicznego (trwałość drewna sosnowego 60 - 70 lat) jest nieopłacalny i w związku z tym jest zalecana jego rozbiórka. Skarżący dołączył do wniosku opinię z [...] sierpnia 2015 r. sporządzoną przez biegłego sądowego z dziedziny budownictwa. Z opinii wynika, że wykonanie nowej konstrukcji dachu na starej zniszczonej strukturze budynku jest pod względem technicznym niewłaściwe, a także nie jest uzasadnione ekonomicznie. W pierwszej kolejności należałoby rozebrać stare ściany budynku i dach, umocnić fundamenty, co praktycznie oznacza wzniesienie budynku na nowo. Zasadna jest jego rozbiórka, celem wyeliminowania zagrożenia dla ludzi i mienia. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lipca 2016 r. wydaną na podstawie art. 158 § 1 k.p.a., odmówił K.G. stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z [...] listopada 2012 r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego celem jest weryfikacja decyzji pod kątem wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie ponowne, merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Zarzut niewyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego nie wypełnia zaś żadnej z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, wymienionych w tych przepisie. W ocenie organu, decyzja o nałożeniu na skarżącego obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości obiektu budowlanego nie jest dotknięta żadną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a w szczególności nie można jej zarzucić rażącego naruszenia prawa. PINB prowadził postępowanie zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy ustalił na podstawie protokołu oględzin z [...] maja 2011 r. (który został podpisany przez skarżącego i jest dokumentem urzędowym) z którego wynika, że budynek zagraża życiu lub zdrowiu ludzi oraz mieniu. Skarżący w toku postępowania zakończonego decyzją z [...] listopada 2012 r. nie przedstawił żadnego dokumentu podważającego wiarygodność tych ustaleń. Powoływane się natomiast przez stronę na protokół oględzin z 2003 r. oraz opinię biegłego z 1989r. nie było zdaniem organu uzasadnione, z uwagi na to, że dokumenty te zostały sporządzone dawno temu. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dodał, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny z chwili wydania decyzji której stwierdzenia nieważności dotyczy to postępowanie. W związku z tym opinia z sierpnia 2015r., dołączona przez stronę do wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nie może być brana pod uwagę w tym postępowaniu. Odnosząc się do zarzutu rażącego naruszenia art. 66 prawa budowlanego przez objęcie tą decyzją konkretnego lokalu, organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego obiektu budowlanego może dotyczyć zarówno obiektu jako całości jak i poszczególnych jego części – lokali i powołał orzecznictwo sądowoadministracyjne dotyczące tej materii. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wywiódł, że wnioskodawca zarzucając niezasadność nakazu remontu obiektu budowlanego w sytuacji gdy nadaje się on do rozbiórki, ma prawo w każdym momencie wystąpić do właściwego organu architektoniczno-budowlanego z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na jego rozbiórkę. W odwołaniu od tej decyzji skarżący powtórzył zarzuty zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Skarżący stwierdził, że możliwość złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na rozbiórkę obiektu budowlanego nie może sanować niezgodnej z prawem decyzji (zaopatrzonej w rygor natychmiastowej wykonalności) nakazującej mu "kapitalny remont" budynku. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] listopada 2016 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że celem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest ponowne, merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, ale przeprowadzenie weryfikacji decyzji z punktu widzenia wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dodał, że stosownie do art. 61 prawa budowlanego właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt budowlany w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej. Nałożenie na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązków o których mowa w art. 66 ust. 1 prawa budowlanego jest konsekwencją zaniedbań związanych z utrzymaniem obiektu budowlanego w szczególności zaniechaniem remontów, konserwacji, bieżących kontroli obiektu, które w konsekwencji prowadzą do pogorszenia stanu technicznego. W rozpoznawanej sprawie skarżący nie kwestionuje, że obiekt budowlany którego jest właścicielem ze względu na stopień zniszczenia, nieprzeprowadzanie remontów i bieżącej konserwacji zaraża życiu lub zdrowiu ludzi. Zdaniem organu odwoławczego kwestionowana decyzja nie jest dotknięta żadną z wad kwalifikowanych o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.: została wydana przez właściwy organ, na podstawie wyraźnego przepisu prawa (art. 66 prawa budowlanego), nie dotyczy sprawy już rozstrzygniętej inną decyzją, została skierowana do stron postępowania, była wykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. K. G. w skardze na tę decyzję wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. W uzasadnieniu tych zarzutów podniósł, że organy obu instancji nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego (w tym opinii z 2009 r.) i w konsekwencji niezasadnie przyjęły, że obiekt budowlany nadaje się do remontu. Organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutu niedostatecznego ustalenia okoliczności istotnych w tej sprawie, ponieważ stwierdził tylko, że w postępowaniu nadzwyczajnym (o stwierdzenie nieważności decyzji) nie bada merytorycznie sprawy. Organ nie wyjaśnił, dlaczego przyjął, że remont obiektu budowlanego jest uzasadniony. W konsekwencji naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez nieuzasadnione utrzymanie w mocy decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego z [...] lipca 2016 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z [...] listopada 2012 r. W uzasadnieniu skargi skarżący wywiódł, że decyzja PINB z [...] listopada 2012 r. jest niewykonalna (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.), ponieważ organ I instancji nie wydał decyzji o której mowa w art. 68 prawa budowlanego, a gmina nie dostarczyła lokali zamiennych na czas wykonania nakazanych robót budowlanych, stosownie do art. 32 ustawy o ochronie praw lokatorów. Stwierdził, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 66 ust. 2 prawa budowlanego, ponieważ rygor natychmiastowej wykonalności nie znajduje żadnego uzasadnienia w okolicznościach sprawy (z protokołu oględzin z [...] maja 2011 r. zagrożenie życia i mienia odnosi się do użytkowników lokalu nr [...] i [...]). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W piśmie z [...] listopada 2017 r. skarżący wniósł o dopuszczenie dowodu z protokołu kontroli z [...] marca 2017 r. (dotyczącego wykonania przez niego nałożonych w kwestionowanej decyzji obowiązków) na okoliczność rzeczywistego stanu budynku w listopadzie 2012 r. i niemożliwości wykonania jego remontu. Z dokumentu tego wynika, że budynek jest w coraz "gorszym" stanie technicznym i nie ma możliwości jego częściowej odbudowy i naprawy z uwagi na upływ 90 lat eksploatacji. Skarżący wniósł ponadto o przeprowadzenie dowodu z opinii z 1989 r. oraz aneksu do opinii z 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrolą Sądu objęta jest sprawa rozstrzygnięta przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2016r., dotycząca odmowy stwierdzenia nieważności PINB Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z [...] listopada 2012 r. (nr [...]) o nakazaniu skarżącemu na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu budowlanego. Przede wszystkim należy podkreślić, że przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest wyłącznie zbadanie, czy w danej sprawie wystąpiła jedna z przesłanek nieważności decyzji określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W tym postępowaniu organ nie rozpatruje sprawy co do istoty (jak w postępowaniu odwoławczym), nie dokonuje nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych (por. np. wyroki NSA z 28 maja 1985 r., I SA 89/95, ONSA z 1985 r. nr 1, poz. 30, z 18 grudnia 2007 r., II OSK 1712/06, z 16 stycznia 2014 r., II GSK 1617/12, z dnia 16 stycznia 2014 r., 1666/12). Sąd oceniając tę decyzję bierze pod uwagę stan faktyczny i stan prawny z chwili jej wydania. We wniosku o stwierdzenie nieważności, odwołaniu oraz następnie w skardze do sądu skarżący zarzucał, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa procesowego, ponieważ organ nie ustalił dostatecznie, czy sporny obiekt budowlany znajduje się w stanie "nadającym się" do prowadzenia określonych robot budowlanych. Wywodził, że organ pominął całkowicie opinię z 2009 r. oraz późniejszą opinię biegłego, z których wynikało, że budynek nadaje się raczej do rozbiórki niż prowadzenia robot budowalnych, w wyniku których będzie się nadawał do bezpiecznego użytkowania. Odnosząc się do tego zarzutu, należy zauważyć, że skarżący w istocie nie przeczył, że zachodzą określone w art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 okoliczności (obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia, jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia), nie kwestionował, że stan obecny budynku jest wynikiem upływu czasu i zaniechania jakichkolwiek prac zmierzających do utrzymania obiektu w odpowiednim stanie technicznym. Okoliczności, które według niego pozostały niewyjaśnione (stopień zużycia budynku), nie są istotne w postępowaniu zakończonym decyzją o której mowa w art. 66 prawa budowlanego. Dla zastosowania tego przepisu istotne jest bowiem to, że obiekt budowalny może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia (art. 66 ust. 1 pkt 1), jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia (art. 66 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego). Ponadto, jak już powiedziano, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ nie prowadzi postępowania dowodowego i opiera się na okolicznościach ustalonych w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją. W związku z tym Sąd nie podziela zarzutu rażącego naruszenia przepisów postępowania w sposób w skardze określony. Zdaniem Sądu orzekającego w tej sprawie, zakres niektórych prac nakazanych decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie mieści się w dyspozycji art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2, który był podstawą wydania tej decyzji. Nakazanie wymiany stolarki to zarazem stwierdzenie takiego stanu budynku, który nie zagraża zdrowiu lub życiu ludzi. Niesprawna stolarka albo zniszczona podłoga lub tynk nie powodują zagrożenia dla zdrowia lub życia ludzkiego. W decyzji będącej przedmiotem tej sprawy nie wykazano zaś że stan podłóg, stolarki, ścian był tak zły, że wymiana tych elementów budynku była niezbędna ze względu na życie lub zdrowie jego mieszkańców. Nie wykazano zresztą też, że budynek mieszkalny znajduje się w stanie zagrażającym życiu lub zdrowiu ludzi lub że jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi. Organ ograniczył się jedynie do dwóch lokali znajdujących się w tym budynku, zakazując ich użytkowania. Z tego powodu Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 prawa budowlanego. Sąd zauważa ponadto, że z sentencji decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2012 r. wynika, że organ na podstawie art. 66 ust. 2 prawa budowlanego, zakazał użytkowania dwóch lokali (nr [...] i nr [...]) ze względu na potrzebę wykonania nakazanych robót. W uzasadnieniu tej decyzji (s. 2) organ podał jednak, że istnieje możliwość zarwania się sufitu lokalu nr [...] oraz zagrożenie zawalenia się przechylonego, drewnianego strychu nad lokalem nr [...]. Zdaniem Sądu, w przedstawionych okolicznościach istniały podstawy do zastosowania art. 68 prawa budowlanego. Ten przepis ma zastosowanie wówczas, gdy zachodzi potrzeba opróżnienia budynku przeznaczonego na pobyt ludzi, bezpośrednio grożącego zawaleniem. Z tego co już powiedziano, przynajmniej dwóm lokalom w tym budynku groziło zawalenie. Nie można wiec podzielić stanowiska organu, że skoro organ orzekał w tej sprawie o obowiązku wykonania określonych robot i nie rozważał groźby zawalenia się budynku, to nie było potrzeby wydania decyzji, o której mowa w art. 68 ustawy. Sąd nie podziela zarzutu rażącego naruszenia art. 66 ust. 2 prawa budowlanego przez nadanie decyzji z 2012 r. rygoru natychmiastowej wykonalności. Zarzut ten nie dotyczy bowiem meritum rozstrzygnięcia lecz sposobu jego wykonania. Z przedstawionych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 205 § 2 powołanej ustawy.