VII SA/Wa 481/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zmiany ostatecznego postanowienia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej przez Wspólnotę Mieszkaniową [...] w [...] jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2016 r. znak: [...], wydane w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany ostatecznego postanowienia. Z akt sprawy wynika, że postanowieniem z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm., dalej: prawo budowlane), nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej [...] z siedzibą w [...] przedłożenie ekspertyzy technicznej dotyczącej stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego usytuowanego na nieruchomości w [...] przy ul. [...] (dz. nr [...], [...] obr. [...]), w terminie do 30 czerwca 2016 r. [...] WINB postanowieniem z [...] sierpnia 2016 r. nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej Wspólnoty, utrzymał w mocy ww. postanowienie PINB w [...] z [...] kwietnia 2016 r. w części merytorycznej, uchylił natomiast to postanowienie w części dotyczącej terminu wyznaczonego na wykonanie nałożonego obowiązku i określił nowy termin jego wykonania do dnia 31 października 2016 r. Pismem z [...] października 2016 r. (nadanym w dniu 31 października 2016 r.), Wspólnota Mieszkaniowa [...] w [...] wniosła o przedłużenie terminu do wykonania obowiązku sporządzenia i przedłożenia ww. ekspertyzy technicznej, do dnia 31 maja 2017 r. Uzasadniła to tym, że jedyna osoba, która podjęła się wykonania ekspertyzy podała, że potrzebuje 180 dni od dnia podpisania umowy na jej opracowanie. [...] WINB postanowieniem z [...] listopada 2016 r. nr [...], na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu ww. wniosku Wspólnoty z [...] października 2016 r., o zmianę terminu wykonania ekspertyzy technicznej, nałożonej postanowieniem PINB w [...] z [...] kwietnia 2016 r. utrzymanym w części merytorycznej postanowieniem [...] WINB z [...] sierpnia 2016 r., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zmiany własnego ostatecznego postanowienia z [...] sierpnia 2016 r. nr [...]. W uzasadnieniu tego postanowienia [...] WINB stwierdził, że wszczęcie postępowania zmierzającego do zmiany ostatecznego postanowienia wydanego w oparciu o materialnoprawną podstawę jaką jest art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. Brak jest bowiem podstawy prawnej do zmiany ostatecznego postanowienia wydanego na podstawie ww. art. 81c ust. 2. Wskazał, że nie jest to postanowienie wydawane na zasadzie art. 77 § 2 k.p.a., nadto – do tego rodzaju postanowień nie znajduje zastosowania art. 155 k.p.a. Wspólnota Mieszkaniowa [...] w [...], z zachowaniem terminu wniosła zażalenie na ww. postanowienie [...] WINB. Zawierając w zażaleniu żądanie jego uchylenia, wskazała na naruszenie art. 77 § 2 k.p.a. Stwierdziła jednocześnie, że postanowienie z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego ma charakter dowodowy, i może być w zakresie terminu w nim wyznaczonego zmienione na podstawie ww. art. 77 § 2 Kodeksu. Tym bardziej, że termin wykonania obowiązku nałożonego na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego nie ma charakteru ustawowego, a zależy od woli organu. Po rozpatrzeniu tego zażalenia, zapadło zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie GINB z [...] grudnia 2016 r. znak: [...], którym organ utrzymał w mocy postanowienie [...] WINB z [...] listopada 2016 r. znak: [...]. Organ II instancji podtrzymał tymże orzeczeniem stanowisko organu I instancji; uznał tym samym, że przepisy prawa nie dają możliwości zmiany ostatecznego postanowienia o charakterze dowodowym, wydanego na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Wskazał, że z odesłania zawartego w art. 126 k.p.a. wynika, że nie jest możliwe uchylenie lub zmiana takich postanowień na podstawie art. 154, art. 155 i art. 161 Kodeksu. Wskazał również, powołując się na wyrok NSA z 3 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2649/12, że nie ma wspólnego zakresu regulacji między art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego i art. 77 § 2 k.p.a. Podniósł dalej, że konsekwencje wydania postanowienia w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, reguluje ust. 4 tego artykułu, w myśl którego w razie niedostarczenia w terminie żądanych ocen lub ekspertyz albo w razie dostarczenia ocen lub ekspertyz, które niedostatecznie wyjaśniają sprawę będącą ich przedmiotem, organ administracji architektoniczno-budowlanej lub nadzoru budowlanego może zlecić wykonanie tych ocen lub ekspertyz albo wykonanie dodatkowych ocen lub ekspertyz na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia. W skardze do Sądu na ww. postanowienie GINB z [...] grudnia 2016 r., skarżąca – Wspólnota Mieszkaniowa [...] w [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: -naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść tego orzeczenia, a to – a. art. 61a § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie zachodzą okoliczności uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania w sprawie zmiany ostatecznego postanowienia [...] WINB z [...] sierpnia 2016 r. z uwagi na niedopuszczalność jego zmiany lub uchylenia, b. art. 77 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że nie ma on zastosowania w niniejszej sprawie, w konsekwencji - nie daje podstawy do wszczęcia postępowania w sprawie zmiany terminu wykonania obowiązku nałożonego przez [...] WINB z [...] sierpnia 2016 r., -naruszenie prawa materialnego, tj. art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że zmiana postanowienia dowodowego w zakresie terminu wykonania obowiązku wydawanego na podstawie tego przepisu następuje jedynie w trybie określonym art. 81c ust. 3 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu skargi skarżąca nie zgodziła się z poglądem organów wyrażonym w niniejszej sprawie; odwołała się przy tym do stanowisko zaprezentowanego przez NSA w wyroku z 3 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2649/12. Stwierdziła w efekcie, że art. 77 § 2 k.p.a. znajduje zastosowanie w przypadku wniosku strony o zmianę terminu wykonania nałożonego na nią obowiązku na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, Sąd w całości podziela zarzuty i argumenty w niej zawarte. W konsekwencji, za konieczne Sąd uznał uchylenie zaskarżonego postanowienia, jak i postanowienia go poprzedzającego, wobec ich wydania z istotnym naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a. poprzez wadliwe jego zastosowanie oraz art. 77 § 2 tej ustawy poprzez jej niezastosowanie. Przed rozwinięciem powyższego Sąd zauważa, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2016 r. utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zmiany ostatecznego postanowienia, wydanego na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego (nakładającego obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej). Podstawę prawną tego orzeczenia stanowi art. 61a § 1 k.p.a., w myśl którego gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądów administracyjnych na tle tego przepisu jednomyślnie prezentowane jest stanowisko, że przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. muszą być oczywiste, dostrzegalne prima facie, obiektywne, a zatem których ustalenie i podanie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu. Nadto, wskazuje się, że uzasadnioną przyczyną (o charakterze przedmiotowym) odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie tego przepisu, może być oczywisty brak podstaw prawnych do wydania decyzji czy postanowienia, tj. aktu załatwiającego wniesione żądanie. Taki też powód organy orzekające wskazały w niniejszej sprawie, stosując art. 61a § 1 k.p.a. i odmawiając na jego podstawie -z wniosku Wspólnoty- wszczęcia postępowania w sprawie zmiany ostatecznego postanowienia. Oceny tej jednak, zdaniem Sądu, nie sposób podzielić. Wprawdzie, wobec zakresu odesłania zawartego w art. 126 k.p.a., należy zgodzić się z organami, że wniosek Wspólnoty o modyfikację w części postanowienia wydanego na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, nie mógł być załatwiony w trybie art. 155 k.p.a. Niemniej, nic nie stało na przeszkodzie, aby wskazane żądanie skarżącej załatwić w oparciu o art. 77 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ może w każdym stadium postępowania zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu. Taka też była wola skarżącej, co w sposób bezsporny wynika z zażalenia Wspólnoty wniesionego od postanowienia organu wojewódzkiego wydanego w sprawie w I instancji. Sąd zauważa przy tym, że na możliwość zastosowania art. 77 § 2 k.p.a. w celu zmiany w części dotyczącej terminu, postanowienia wydanego na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego wskazał także NSA w wyroku z 3 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2649/12. Przypomnieć zatem trzeba, że działając na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego organ jest uprawniony do nałożenia obowiązku dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz. Elementem obligatoryjnym postanowienia wydawanego na podstawie ww. przepisu jest określenie terminu wykonania obowiązku; co w sprawie istotne - termin ten nie wynika z przepisu, ale jest ustalany przez organ; w konsekwencji organ jest dysponentem tego terminu. Dostrzec jednocześnie trzeba, że upływ tego terminu nie rodzi obligatoryjnych skutków; w razie niedostarczenia w terminie żądanych ocen lub ekspertyz, zgodnie z art. 81c ust. 4 Prawa budowlanego, organ może zlecić ich wykonanie na koszt osoby zobowiązanej, nie ma jednak takiego obowiązku, nadto - wykonanie obowiązku przez stronę po upływie terminu, a przed ewentualnym podjęciem działań przez organ, nie jest bezskuteczne. Bezsporne jest przy tym, że postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego ma charakter dowodowy, co oznacza, że jest podejmowane w toku postępowania, bądź jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania. Ponieważ postanowienie to nakłada obowiązek na stronę (który łączy się z poniesieniem przez nią kosztów), ustawodawca przewidział możliwość jego zaskarżenia. Nałożenie obowiązku na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego podlega bowiem zażaleniu, stosownie do art. 81c ust. 3 Prawa budowlanego. Niemniej, nie oznacza to, że wskazane postanowienie z tej przyczyny traci charakter dowodowy, jak również, że z tego powodu tego rodzaju postanowienie w części dotyczącej terminu nie może być zmienione przez organ (na wniosek zobowiązanego do jego wykonania), w oparciu o ww. art. 77 § 2 k.p.a. Tak też przyjął NSA w ww. wyroku stwierdzając, że "w sytuacji gdy prawo budowlane nie reguluje sprawy zmiany terminu dokonania czynności dowodowej, podstawą prawną takiej zmiany jest art. 77 § 2 k.p.a." Słusznie przy tym NSA dostrzegł, że jeżeli taka zmiana miałaby prowadzić do zmiany treści obowiązku nałożonego w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego i skutkować nałożeniem obowiązku, ale o zmienionej treści, to nie można zakwalifikować jej jako zmiany dokonanej w oparciu o art. 77 § 2 k.p.a., "byłoby to bowiem nałożenie nowego obowiązku, którego zasadność należałoby oceniać na podstawie przesłanek z art. 81c ust. 2 prawa budowlanego, w konsekwencji w tym zakresie podlegałoby ono również zażaleniu zgodnie z art. 81c ust. 3 prawa budowlanego". Odmiennie jednak wygląda sprawa zmiany postanowienia z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego w zakresie terminu w nim określonego na wykonanie nałożonego tym postanowieniem obowiązku; mogąc dysponować terminem wykonania nakładanego obowiązku, organ w tym zakresie może wydane postanowienie zmienić, przedłużając termin lub odmówić zmiany. "W przypadku wniosku strony o zmianę terminu, procesową podstawą odmowy takiej zmiany jest art. 77 § 2 k.p.a., ale w tym przypadku na postanowienie wydane na jego podstawie zażalenie nie przysługuje". Podzielając to stanowisko w całości, Sąd stwierdza zatem, że zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienia są błędne. Wadliwie przyjęto w nich bowiem, że brak jest przepisu prawa stanowiącego podstawę prawną do rozpatrzenia wniosku skarżącej o zmianę postanowienia z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, w części dotyczącej terminu. W tych też warunkach i z tych przyczyn, postanowienia te, jako naruszające art. 61a § 1 k.p.a. należało wyeliminować z obrotu prawnego. Należało w efekcie podzielić zarzuty i argumenty skargi. Orzekając ponownie w sprawie, organ I instancji obowiązany będzie uwzględnić powyższą ocenę Sądu, w efekcie – wniosek Wspólnoty z [...] października 2016 r., o ile nadal pozostaje on aktualny (co wymaga ustalenia), załatwić w oparciu o ww. art. 77 § 2 k.p.a. Z tych też powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 i art. 210 ww. ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800), uwzględniając wniosek zawarty w skardze, wysokość uiszczonego wpisu od skargi (100 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego (480 zł zgodnie z ww. rozporządzeniem i 17 zł za opłatę od pełnomocnictwa).