IV SA/Wa 1545/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński (spr.), sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Magdalena Durzyńska, Protokolant ref. staż. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2015 r. sprawy ze skargi L. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez L. S. decyzją z [...] marca 2015 r. nr [...] Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez skarżącą od decyzji Prezydenta. [...] z [...] października 2014 r. nr [...] o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną przy ul. [...] w W., stanowiącą działki ewidencyjne nr [...] i [...] z obrębu [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił tę decyzję i umorzył postępowanie przed organem I instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji przedstawił przebieg postępowania w sprawie. Podał, że skarżąca - właścicielka nieruchomości nr [...] i [...] położonych przy ul. [...] w W. w dniu [...] lutego 1995 r. zawarła z Gminą [...]porozumienie. W § 2 tego porozumienia postanowiono, że jej nieruchomości (oznaczone po podziale jako [...] i [...]) zostaną przeznaczone na poszerzenie istniejącej drogi, zaś skarżąca zrzeka się ich nieodpłatnie w zamian za odstąpienie przez Gminę od naliczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego podziałem. W porozumieniu postanowiono, że przeniesienie własności tych gruntów nastąpi na mocy decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, z chwilą uprawomocnienia. Burmistrz Gminy [...] ostateczną decyzją z [...] kwietnia 1995 r. zatwierdził projekt podziału m.in. nieruchomości skarżącej. W wyniku podziału powstały m.in. opisane wyżej działki ewidencyjne ([...] i [...]), które z mocy ustawy jako przeznaczone pod poszerzenie drogi publicznej z datą ostateczności tej decyzji przeszły na własność gminy. Pismami z [...] grudnia 2005 r. skarżąca zwróciła się do Prezydenta W. o przyznanie i wypłatę odszkodowania za nieruchomości nr [...] i [...] z obrębu [...] na podstawie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem skarżącej, nie jest dopuszczalne zrzeczenie się odszkodowania przed powstaniem roszczenia o to odszkodowanie, tj. przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. W związku z tym L. S. wniosła o ustalenie odszkodowania na podstawie art. 130 tej ustawy, według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o podziale ([...] kwietnia 1995 r.) oraz jej wartości w dnu wydania decyzji o odszkodowaniu. Prezydent W. decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] odmówił ustalenia odszkodowania za nieruchomość i wyjaśnił, że Miasto planuje podjąć negocjacje w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że uzgodnienia nie tylko nie zostały zakończone w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, ale będą toczyć się nadal. Tak więc, decyzja o odmowie ustalenia odszkodowania została wydana przedwcześnie. Prezydent W. ponownie rozpatrując sprawę decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za sporną nieruchomość. Organ stwierdził, że uzgodnienia nie zostały udokumentowane co oznacza że nie ma podstaw prawnych do prowadzenia postępowania na podstawie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, i tym samym zachodzą podstawy do jego umorzenia w oparciu o przepis art. 105 § 1 k.p.a. W wyniku odwołania L. S. od powyższej decyzji, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] uchylił decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda podkreślił, że porozumienie [...] lutego 1995 r. zostało zawarte przed wydaniem decyzją zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości ([...] kwietnia 1995 r.). Z tego względu należy przyjąć, że skarżąca nie mogła zrzec się odszkodowania za przejmowaną nieruchomość, a w razie zrzeczenia, organ nie mógł takiego zrzeczenia przyjąć. W związku z powyższym, zdaniem Wojewody, obligatoryjne jest przeprowadzenie negocjacji celem uzgodnienia wysokości odszkodowania. Organ administracji zobligowany jest zatem zareagować na propozycję rozpoczęcia negocjacji. Nie muszą się one zakończyć porozumieniem, co więcej - gdy organ jest przekonany o niezasadności żądania, powinien odmówić prowadzenia negocjacji. W takim przypadku wypełniona zostaje przesłanka braku porozumienia co do wysokości odszkodowania i strona postępowania może następnie skorzystać z norm regulujących ustalanie i wypłatę odszkodowania według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że próby podjęcia uzgodnień powinny być udokumentowane na piśmie. Zdaniem organu odwoławczego, uzgodnienia prowadzone przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału przedmiotowych gruntów nie mogą być jednak uznane za uzgodnienia prowadzone w rozumieniu art. 98 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Uzgodnienie wysokości odszkodowania powinno mieć miejsce już po przejściu prawa własności na podmiot wymieniony w tym przepisie, a pierwszeństwo przed administracyjnym ukształtowaniem stosunków prawnych pomiędzy poprzednim a obecnym właścicielem ma tryb cywilnoprawny. WSA w Warszawie wyrokiem z 12 czerwca 2013 r. I SA/Wa 193/13 uchylił decyzję Prezydenta W. z [...] listopada 2012 r. zarzucając organowi brak podstaw prawnych do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Prezydent W. decyzją z dnia [...] października 2014 r. wydaną na podstawie art. 98, art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami odmówił ustalenia i wypłaty skarżącej odszkodowania za działki nr [...] i nr [...] z obrębu [...]. W ocenie organu I instancji w rozpoznawanej sprawie, w świetle wyroku TK z dnia 29 marca 1993 r. W 13/92, nie zostały spełnione przesłanki ustalenia i wypłaty odszkodowania, ponieważ sporne nieruchomości zostały wydzielone pod poszerzenie ulicy a nie pod jej budowę. Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez skarżącą od tej decyzji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił tę decyzję i umorzył postępowanie przed organem I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podał, że nie było podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w tej sprawie (z wniosku skarżącej z [...] grudnia 2005 r. o wypłatę odszkodowania), ponieważ w rozpoznawanej sprawie doszło do skutecznego zwolnienia z długu Miasta W. co do obowiązku wypłaty odszkodowania za nieruchomość. Wojewoda [...] wyjaśnił, że w art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przewidziano dwa odrębne, niezależne od siebie tryby ustalenia odszkodowania za przejęte grunty. Pierwszy z nich polega na możliwości samodzielnego uzgodnienia przez właściciela lub użytkownika wieczystego z właściwym podmiotem wysokości odszkodowania. Drugi z kolei ma zastosowanie dopiero wówczas, gdy do uzgodnienia nie dojdzie i polega na ustaleniu odszkodowania przez starostę w drodze decyzji administracyjnej. Wynika z tego, ze wymienione tryby ustalenia odszkodowania są odmienne, wszczęcie drugiego z nich jest możliwe jedynie wtedy, gdy wysokość odszkodowania nie zostanie ustalona w wyniku uzgodnień. W międzyczasie strony mogą prowadzić rokowania i to zarówno w kwestii sumy odszkodowania jak również warunków związanych z jego wypłatą bądź też ze zrzeczeniem się. Do czasu uzgodnienia wysokości odszkodowania tj. zawarcia umowy cywilnoprawnej, strony negocjacji mogą zmieniać stanowiska. Niedopuszczalne jest natomiast mieszanie obu trybów bądź też przyjęcie, że cywilnoprawny tryb umowny podlega kontroli i weryfikacji w trybie administracyjnym. Prowadzenie odszkodowawczego postępowania administracyjnego pomimo zawartej uprzednio umowy (nazywanej "porozumieniem") byłoby możliwe dopiero po stwierdzeniu w stosownym dla umów prawa cywilnego trybie - nieważności tej umowy. W rozpoznawanej sprawie strony zawarły na piśmie stosowne porozumienie a więc cywilnoprawną umowę łącząca strony tak jak każda inna umowa zawarta w ramach zasady swobody umów (art. 3531 kc). Umowa taka, zarówno gdy chodzi o jej ważność jak i skuteczność, nie podlega co do zasady ocenie organów administracji i obowiązuje dopóki nie zostanie podważona w postępowaniu przed sądem powszechnym. Zdaniem organu administracji, skuteczne jest zrzeczenie się odszkodowania za grunt przejęty pod budowę ulicy złożone przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Zrzeczenie się odszkodowania stanowi zwolnienie z długu przyszłego, co jest czynnością prawnie dopuszczalną. W orzecznictwie (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 października 2008 r. I CSK 125/08) przyjęto, że w ramach umowy zwolnienia z długu, mimo że akcent jest położony na to ostatnie pojęcie, w istocie rzeczy dochodzi do rozporządzenia wierzytelnością a kwestia obrotu prawami przyszłymi, mimo że wywołuje szereg wątpliwości, nabiera coraz większego znaczenia ze względu na potrzeby współczesnego obrotu. W związku z powyższym należy przyjąć, że także przyszły dług, jeśli istnieje możliwość jego określenia na podstawie stanowiącego jego źródło stosunku zobowiązaniowego, nie musi być określony w sposób precyzyjny (kwotowo). W rozpoznawanej sprawie w protokole uzgodnień określono stosunek zobowiązaniowy z którego wynika przyszła wierzytelność skarżącej i odpowiednio dług Gminy [...], jak też określono moment czasowy od którego porozumienie wywołuje skutek prawny. Oznaczenie i data decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości (a więc źródło zobowiązania) przywołane zostały w komparycji porozumienia w której także określono strony umowy. W § 1 porozumienia podano skarżąca zrzeka się nieodpłatnie działek wydzielonych w wyniku podziału pod tereny komunikacyjne i stwierdzono, że przeniesienie własności tych gruntów nastąpi z chwilą uprawomocnienia się decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Zdaniem organu odwoławczego skoro przyszły dług został ustalony w oparciu o opisany w porozumieniu stosunek zobowiązaniowy, to oznacza, że data zawarcia tego porozumienia nie ma istotnego znaczenia z punktu widzenia jego skuteczności. Nie chodzi w nim wszak o zwolnienie z długu już skonkretyzowanego i wymagalnego, do czego mogłoby dojść ewentualnie na etapie rokowań o których mowa w art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ale o zwolnienie z długu dopiero spodziewanego, a więc o dokonanie tej czynności jeszcze przed zaktualizowaniem się przynależnej właścicielce nieruchomości wierzytelności. Z powyższego wynika, ze skarżąca skutecznie zrzekła się rozszczepia o odszkodowanie za nieruchomość. W związku z tym postępowanie w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe. L. S. zaskarżyła decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie: 1) art. 129 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez jego niezastosowanie, 2) art. 153 p.p.s.a. przez pominiecie oceny prawnej wyrażonej w wyroku WSA z 12 czerwca 2013 r. I SA/Wa 193/13, 3) art. 98 ust. 3 w zw. z art. 153 k.c. poprzez uznanie, ze złożone bez zachowania formy aktu notarialnego oświadczenie właścicielki nieruchomości o nieodpłatnym przeniesieniu jej własności na rzecz Gminy przed wydaniem ostatecznej decyzji podziałowej stanowi skuteczne zrzeczenie się prawa do przyszłego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, 4) art. 105 § 1 k.p.a oraz art. 1 Protokołu nr 1 z 20 marca 1952 r. do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka z 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1995 r., nr 36, poz. 175) oraz art. 21 i art. 64 ust. 2 Konstytucji poprzez uznanie, ze postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość jest bezprzedmiotowe, 5) art. 8 i art 110 k.p.a. przez nieuzasadnione odstąpienie od stanowiska Wojewody wyrażonego w decyzji z [...] marca 2014 r. odnośnie konieczności sporządzenia przez organ I instancji operatu szacunkowego celem ustalenia wysokości należnego odszkodowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła powyższe zrzuty i podkreśliła, że nigdy nie złożyła oświadczenia o zrzeczeniu się odszkodowania. W protokole uzgodnień z [...] lutego 1995 r. w § 2 ust. 2 stwierdzono, że "wierzyciele zrzekają się działek gruntu na rzecz Gminy nieodpłatnie w związku ze wzrostem wartości gruntu wynikłym z jego przeznaczenia na cele zabudowy." Zdaniem strony skarżącej oświadczenie o nieodpłatnym przeniesieniu własności działki na rzecz Gminy nie stanowi oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do odszkodowania i w związku z tym postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej nie jest bezprzedmiotowe. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest nieuzasadniona. W rozpoznawanej sprawie skarżąca zarzuciła organom administracji nieprawidłowe przyjęcie, że doszło do skutecznego zwolnienia z długu. Sąd nie podziela tego stanowiska i uznaje, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że w rozpoznawanej sprawie, skarżąca, wraz z pozostałymi właścicielami działek zawarła na piśmie w dniu [...] lutego 1995 r. porozumienie (umowę) z Zarządem Gminy [...]. Z treści § 2 ust. 2 tego porozumienia zapisano, że "Obecni właściciele gruntów zrzekają się wymienionych wyżej w punkcie 1 działek gruntu na rzecz Gminy [...] nieodpłatnie w związku ze wzrostem wartości gruntu wynikłym z jego przeznaczenia na cele zabudowy. Przeniesienie własności tych gruntów nastąpi na mocy decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, z chwilą uprawomocnienia." W ocenie Sądu z treści powołanego fragmentu porozumienia wynika, że właściciele gruntu zrzekli się odszkodowania za te nieruchomości w zamian za odstąpienie od naliczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu ich wartości. W rezultacie także skarżąca dokonała takiej czynności zrzekając się "odpłatności" za nieruchomości w zamian za zwolnienie z opłaty na rzecz organu. Tymczasem 8 lat później złożyła wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej. Z treści porozumienia z [...] lutego 1995 r. wynika, że w istocie jest to umowa potrącenia - skarżąca w zamian za odstąpienie od naliczenia opłaty adiacenckiej zrezygnowała z prawa do odszkodowania. Nie jest więc uzasadniony zarzut skargi, że na mocy tej umowy (porozumienia) skarżąca zrzekła się prawa własności nieruchomości i uczyniła to bez zachowania formy aktu notarialnego. Przejęcie nieruchomości na własność Gminy nastąpiło bowiem z mocy prawa, z chwilą uprawomocnienia się decyzji zatwierdzającej projekt podziału przejętych nieruchomości (art. 98 ust. 1 ustawy). Umowa ta została wykonana, o czym świadczy niekwestionowany przez skarżącą fakt, że Gmina nie wymierzyła jej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości tej nieruchomości. Zdaniem WSA opisane "porozumienie" - cywilnoprawna umowa łącząca strony tak jak każda umowa zawarta w ramach zasady swobody umów (art. 3531 kc) - nie podlega ocenie organów administracji, a sądów powszechnych. W konsekwencji wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania byłoby dopuszczalne dopiero po stwierdzeniu przez sąd powszechny nieważności tej umowy. Organ administracji może z urzędu brać pod uwagę nieważność czynności prawnej, ale - jak się wydaje - wyłącznie w sprawach oczywistych. Uwagę na powyższe zwrócił Sąd Najwyższy, wskazując, że należy odróżniać nieważność bezwzględną czynności cywilnoprawnej od stwierdzenia takiej nieważności przez sąd, czyli między czynnością cywilnoprawną bezwzględnie nieważną, co do której nie podjęto stosownego orzeczenia sądowego, i czynnością cywilnoprawną, której nieważność została stwierdzona wyrokiem sądu. Według SN choć organy administracji nie mają uprawnień do stwierdzania nieważności czynności cywilnoprawnych, to jednak po stwierdzeniu istnienia przesłanek nieważności bezwzględnej czynności cywilnoprawnej mogą uznać, że dana czynność nie wywiera zamierzonych skutków (por. wyrok SN z 13 czerwca 2002 r., III RN 108/2001, LexisNexis nr 357049). W świetle powyższego nie są zatem istotne obszerne rozważania organu zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dotyczące zwolnienia z długu przyszłego i dokonania przelewu wierzytelności przyszłej. Istotne bowiem jest zawarcie przez skarżącą umowy cywilnoprawnej i zrzeczenie odpłatności za działki ewidencyjne nr [...] i [...] z obrębu [...], których własność została następnie przeniesiona z mocy prawa, z chwilą uprawomocnienia się decyzji zatwierdzającej projekt podziału przejętych nieruchomości (art. 98 ust. 1 ustawy). W tej sytuacji procedowanie organu w zakresie odszkodowania stało się bezprzedmiotowe, albowiem organ nie miał podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i w tej sytuacji prawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchylając zaskarżoną decyzję w całości i umarzając postępowanie w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] i [...] z obrębu [...]. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.