I OSK 1665/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1977/17 w sprawie ze skargi L.W. na uchwałę Rady [...] z dnia [...] września 2004 r. nr [...] w przedmiocie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 grudnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1977/17 po rozpoznaniu sprawy ze skargi L.W. na uchwałę Rady [...] z dnia [...] września 2004 r. nr [...]w przedmiocie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki o nr ew. [...] z obrębu [...] oznaczonej jako [...] nr [...] wsi W. Zd. [...] - cz., stanowiącej ul. [...] w [...], wymienionej w załączniku nr [...] zaskarżonej uchwały pod poz. [...]. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna. Uchwałą z dnia [...] września 2004 r., nr [...] Rada Miasta [...], dalej jako "Rada" na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.), dalej jako "u.d.p.", zaliczyła do kategorii dróg gminnych drogi na terenie [...] wymienione w załącznikach do uchwały. W załączniku nr [...] pod poz. [...] wymieniona jest także ulica [...]. W piśmie z dnia 7 grudnia 2013 r. L.W. wniosła skargę na ww. uchwałę w części dot. ulicy [...] twierdząc, że jest współwłaścicielką i współużytkownikiem działki ewidencyjnej [...]. Działka ta nie powinna być przejęta pod drogę gminną pod nazwą ulica [...]. Skarżąca wskazała, że jej prawo własności wynika z danych ewidencyjnych gruntu. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Miasta wniósł o oddalenie skargi podnosząc, że Skarżąca nie wykazała należycie interesu prawnego czym nie wypełniła przesłanki zawartej w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, ( Dz. U. 16 pozz. 95 z późn. zm.), dalej jako "u.s.g.". Rozprawa przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, dalej również jako "WSA", przeprowadzona w dniu 3 lipca 2014 r., została odroczona z uwagi na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego. Dnia 8 września 2014 r. WSA zawiesił postępowanie ze skargi L.W. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2004 r., nr [...] na wniosek pełnomocnika Rady, ponieważ w dniu 7 sierpnia 2014 r. Prezydent [...], dalej jako "Prezydent Miasta" wystąpił do Wojewody [...] o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa na rzecz [...] nieruchomości stanowiącej teren zajęty pod drogę publiczną o nazwie ulica [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...]. Wymieniona działka ewidencyjna w dniu 31 grudnia 1998 r. pozostawała we władaniu [...]. W załączeniu przesłał niezbędne dokumenty do wydania decyzji. Dnia 8 września 2017 r. WSA podjął zawieszone postępowanie i na rozprawie w dniu 1 grudnia 2017 r. rozpoznał sprawę. Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki o nr ew. [...] z obrębu [...] oznaczonej jako [...] nr [...] wsi W. Zd. [...]- cz. stanowiącej ul. [...] w [...] wymienioną w załączniku nr [...] zaskarżonej uchwały Rady. W uzasadnieniu WSA wskazał, że skarga zasługuje na jej uwzględnienie, bowiem zaskarżona uchwała Rady w części dotyczącej przedmiotowej nieruchomości, co do której skarżąca wykazała tytuł prawny, narusza przepisy prawa w stopniu uzasadniającym jej wzruszenie. Sąd I instancji powołał się na art. 101 ust. 1 u.s.g. i wskazał, że uchwała Rady jest uchwałą z zakresu administracji publicznej, podlegająca zaskarżeniu na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., przy czym skarżąca dopełniła wymogu uprzedniego wezwania Rady do usunięcia naruszenia prawa. WSA wskazał na art. 1, art. 2a ust. 2, art. 7 ust. 2 i 2 u.d.p., tej ustawy stanowi, że drogi gminne stanowią własność właściwego samorządu gminy. Następnie podniósł, że droga lub ulica, przed skutecznym zaliczeniem jej do którejkolwiek z kategorii wymienionych w ustawie o drogach jest drogą wewnętrzną, co wynika wprost z art. 8 ust. 1 u.d.p. Taka droga nie jest drogą publiczną i - jak wynika z art. 8 ust. 1a - 4 cyt. ustawy - może przebiegać po nieruchomościach, stanowiących własność innych osób (w tym fizycznych). Ustawodawca nakazuje w art. 8 ust. 1a ustawy o drogach respektować uprawnienia właścicieli gruntów, po których przebiega droga wewnętrzna, nakazując przed podjęciem przez radę gminy uchwały w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej uzyskanie pisemnej zgody właścicieli terenów, na których jest ona zlokalizowana. W ocenie WSA takie stanowisko ustawodawcy jest przykładem poszanowania zasady praworządności, wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP i zasady ochrony własności, przejawiającej się w konstytucyjnym zagwarantowaniu używania przymusu państwowego w celu pozbawienia prawa własności jedynie wówczas, gdy jest ono dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). WSA podkreślił również, że zgodnie z art. 64 ust. 1 i 2 ustawy zasadniczej własność podlega równej dla wszystkich ochronie prawnej i może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Wobec powyższego Sąd I instancji uznał, że niedopuszczalne jest zaliczenie drogi niestanowiącej własności gminy i nieposiadającej charakteru drogi publicznej w rozumieniu u.d.p. do kategorii dróg gminnych, wywołujące skutek prawny w postaci nabycia własności nieruchomości pod drogą (art. 2a ust. 2 ustawy) z pozbawieniem dotychczasowych właścicieli prawa ich własności. Czynność administracyjna, jaką stanowi przedmiot zaskarżonej uchwały Rady [...], stanowi w jego ocenie ominięcie przepisów o charakterze bezwzględnie obowiązującym, a ujętych w art. 112 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.), dalej jako "u.g.n.". Oznacza to, w ocenie Sądu, że tylko i wyłącznie w odniesieniu do dróg, które są własnością gminy, rada gminy może rozstrzygać uchwałą o ich zaliczeniu do dróg gminnych, zaś działanie przeciwne jest niezgodne z prawem. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozstrzyganej sprawy, Sąd I instancji stwierdził, że skarżąca w sposób skuteczny wykazała na podstawie danych z ewidencji gruntów, że Miasto [...] nie legitymowało się prawem własności przedmiotowej działki zarówno w dniu podejmowania uchwały jak i w dniu orzekania przez Sąd czego dowodem jest wniosek Prezydenta Miasta z dnia 7 sierpnia 2014 r. o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa na rzecz [...] nieruchomości stanowiącej teren zajęty pod drogę publiczną o nazwie ulica [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], do chwili orzekania w przedmiotowej sprawie – nie rozpatrzony. Ponadto, w ocenie WSA organ nie wykazał, aby w odniesieniu do spornych działek wydana została przez właściwy organ decyzja na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r., Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną, zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wywiodła Rada [...] zaskarżając ten wyrok w całości i zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez: 1. błędną wykładnię przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g., polegającą na przyjęciu, że: a) skarżąca wykazała swój interes prawny w sprawie na podstawie wypisu z ewidencji gruntów, w którym jest wskazana, jako współwłaścicielka nieruchomości, na której zlokalizowana jest ulica [...], co wobec uchwały o nadaniu kategorii drogi publicznej tej ulicy ma świadczyć o spełnieniu przesłanki naruszenia interesu prawnego skarżącej, wymaganej przepisem ww. art. 101 ust. 1 u.s.g., b) brak w wypisie z ewidencji gruntów tytułu własności do gruntu po stronie [...] oraz dodatkowo wywiedzenie tego braku na podstawie wniosku Prezydenta Miasta z dnia 7 sierpnia 2014 r. o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa nieruchomości stanowiącej teren zajęty pod drogę publiczną, przesądzają o wykazaniu przez skarżącą jej interesu prawnego w sprawie, 2. niezastosowanie przepisu art. 10 ust. 3 u.d.p. i w konsekwencji błędne przyjęcie, że zaskarżona uchwała w istocie nadawała kategorię drogi gminnej ulicy [...]. W oparciu o powyższe strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi skarżącej w trybie art. 188 p.p.s.a. oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W motywach skargi kasacyjnej podkreślono, ze interes prawny podmiotu skarżącego w trybie art. 101 u.s.g. musi być konkretny, co oznacza że podmiotowi skarżącemu przysługuje konkretne prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym lub publicznoprawnym, wynikające z przepisów prawa materialnego, które zostałoby najpóźniej w dacie wniesienia skargi naruszone kwestionowaną uchwałą. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie powoływanie się L.W. na wypisy z rejestru gruntów nie stanowi wystarczającego dowodu własności gruntu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna zawiera częściowo usprawiedliwione podstawy. Pierwszy zarzut dotyczy naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g., a dokładniej jego błędnej wykładni polegającej po pierwsze na tym, że skarżąca wykazała swój interes prawny w sprawie na podstawie wypisu z ewidencji gruntów, a po drugie na tym, że zaistniałe w sprawie okoliczności po stronie [...] przesądzają o wykazaniu przez skarżącą jej interesu prawnego w sprawie. Zaskarżony art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wskazać należy, że skargę na uchwałę organu gminy może wnieść tylko ten, kto zgodnie z normą prawa materialnego ma interes prawny lub uprawnienie. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Interes prawny i uprawnienie powinny wynikać z przepisów prawa materialnego, te bowiem przepisy są źródłem uprawnień i interesów prawnych (wyrok NSA z 29 stycznia 1992 r., I SA 1355/91, "Wspólnota" 1992/18, s. 17). Zastosowanie w art. 101 u.s.g. konstrukcji interesu prawnego, znajdującego umocowanie w prawie stwarza podstawę do sprecyzowania cech tego interesu. Jego istotą jest naruszenie istniejącego interesu prawnego lub uprawnienia w wyniku uchwały podjętej przez organ gminy. Interes prawny powinien być więc aktualny, realny, osobisty oraz dotyczyć bezpośrednio sfery prawnej określonego podmiotu. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego skargę musi cechować się bezpośredniością, aktualnością i realnością. Interes ten musi wynikać ze ściśle określonego przepisu prawa oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego akt prawa miejscowego i dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu (Andrzej Matan, Komentarz do art.101 ustawy o samorządzie gminnym, LEX). Innymi słowy kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej a zaskarżonym aktem. Interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., wywodzić się musi z prawa powszechnie obowiązującego. Skarga wniesiona na podstawie ust. 101 ust. 1 u.g.n. nie ma charakteru actio popularis. Oznacza to, że nawet sprzeczność aktu organu gminy z prawem nie daje uprawnienia do jej wniesienia. Składający skargę musi wskazać na normę materialnego prawa, z której swój interes prawny wywodzi, przy tym nie mogą to być przepisy dotyczące zadań gminy (wyrok NSA z 23 maja 2017 r., sygn. I OSK 2435/15, LEX nr 2352646). Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, że w rozpatrywanej sprawie skarżąca powinna była wykazać, że zaskarżoną uchwałą Rady [...] został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. Tymczasem w przedmiotowej sprawie w świetle akt sprawy trudno przesądzić, że skarżąca wykazała, iż posiada interes prawny, na co słusznie zwraca uwagę skarżący kasacyjnie. Niewątpliwie do jego wykazania nie jest wystarczające powoływanie się na wypis z rejestru gruntów. W orzecznictwie przyjmuje się, że zapis taki ma wyłącznie charakter techniczno-deklaratoryjny. Dane w ewidencji mają być jedynie odzwierciedleniem stanu prawnego, wynikającego z określonych tytułów prawnych, w tym z orzeczeń sądowych, decyzji administracyjnych lub umów. Innymi słowy organy ewidencyjne rejestrują stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające (zob. wyrok NSA z 28 marca 2018 r., sygn. I OSK 2142/17; wyrok NSA z 9 maja 2017 r., sygn. I OSK 2248/15; wyrok NSA z dnia 24 lutego 1995 r., SA/Bk 167/94). Powyższe NSA całkowicie podziela. Dane zawarte w ewidencji nie mogły w rozpoznawanej sprawie stanowić wystarczającego dowodu potwierdzającego własność skarżącej, co przekładało się na stwierdzenie istnienia interesu prawnego w sprawie. Wypis z ewidencji stanowi jedynie zbiór informacji i nie posiada waloru dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do gruntu. O wątpliwościach dotyczących stanu prawnego gruntu świadczy również to, że L.W. pierwotnie wskazywała na działkę o numerze geodezyjnym [...] pod ulicą [...]. Niezrozumiały jest zarzut drugi skargi kasacyjnej podnoszący niezastosowanie przepisu art. 10 ust. 3 u.p.d. Powołany przepis stanowi, że pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii, z wyjątkiem przypadku wyłączenia drogi z użytkowania, jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii. Pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego. W kwestionowanej uchwale jako podstawę prawną wskazano art. 7 ust. 2 u.d.p., który zarówno w dacie podejmowania uchwały jak i w dacie wniesienia skargi stanowił, że zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Skarga kasacyjna nie wykazała związku pomiędzy art. 7 ust. 2 u.d.p. a powołanym w zarzucie art. 10 ust. 3 u.d.p. Powołana uchwała zawiera wielostronicowy wykaz ulic, które zaliczono do dróg gminnych. Z uchwały tej wynika jedynie to, że ulica [...] na określonym odcinku została zaliczona do kategorii dróg gminnych. Zatem kwestią kluczową z punktu widzenia przedmiotu sporu jest ustalenie, czy grunt odnośnie którego L.W. podnosi, że ma do niego tytuł prawny jest rzeczywiście gruntem pod ulicą [...] a jeśli tak to należało dokonać oceny legalności tego zdarzenia. Uznając zatem zarzuty skargi za częściowo uzasadnione Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania. Ponownie rozpatrując sprawę WSA w Warszawie zobowiąże skarżącą do przedłożenia dokumentów potwierdzających tytuł prawny do gruntów pod ulicą [...]. W konsekwencji, z powyższych względów i na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., ponieważ w sprawie tej zachodził szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis.