VI SA/Wa 1210/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Protokolant st. sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi I. w P. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie powołania na stanowisko i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej oddala skargę Minister Sprawiedliwości (dalej: "Minister" lub "organ") decyzją z [...] marca 2017 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Izby Notarialnej w P. (dalej: "Skarżąca") o ponowne rozpatrzenie sprawy z wniosku P.M. (dalej: "Uczestnik") o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w P. utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] stycznia 2017 r., nr [...], o powołaniu Uczestnika na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w P. [...] lipca 2016 r. Uczestnik złożył wniosek o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w P. Po uzupełnieniu przez Uczestnika braków formalnych organ wystąpił do Rady Izby Notarialnej w P. o wydanie opinii. Uchwałą z [...] września 2016 r., nr [...] Skarżąca negatywnie zaopiniowała wniosek uczestniczki o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w T. Wskazała, że uczestniczka spełnia przesłanki formalne, określone w art. 11 pkt 1, 3 i 7 oraz art. 12 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o notariacie, ale z posiadanej przez Skarżącą dokumentacji nie wynika, aby nabył on wymaganą praktyczną i teoretyczną wiedzę o pracy notariusza, gdyż praktykę w zawodzie radcy prawnego trudno zaliczyć do właściwego przygotowania do zawodu notariusza. Opiniując wniosek w zakresie wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej, podniosła, że P. liczył w 2015 r. niecałe 545 tys. mieszkańców i liczba ta systematycznie spada, a usługi notarialne świadczy 113 notariuszy. Skarżąca wskazała na pogarszającą się dochodowość działalności notariuszy oraz fakt występowania na terenie jej właściwości szeregu miejscowości pozbawionych obsługi notarialnej. Minister decyzją z [...] stycznia 2017 r. powołał Uczestnika na stanowisko notariusza i wyznaczył siedzibę kancelarii notarialnej w P. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, Skarżąca pismem z [...] lutego 2017 r. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku zwróciła się o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i odmowę powołania Uczestnika na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii w P. bądź uchylenie decyzji w części dotyczącej siedziby kancelarii notarialnej i orzeczenie co do istoty sprawy przez wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w jednej z miejscowości położonych w okolicach P., w których nie została jeszcze otwarta żadna kancelaria notarialna. Przywołaną na wstępie decyzją z [...] marca 2017 r. Minister utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ wskazał, że dokonał wyczerpujących ustaleń w sprawie, a Skarżąca nie złożyła w toku postępowania, w tym również wnosząc po ponowne rozpatrzenie sprawy, żadnych oświadczeń ani wniosków dowodowych. Minister wskazał ponadto, że zakres swobody przyznanej organowi w toku rozpatrywania wniosku o powołanie na stanowisko notariusza ograniczają wyłącznie postanowienia art. 10 § 3 i art. 11-13 Prawa o notariacie, a Minister Sprawiedliwości wydając decyzję administracyjną, nie jest związany treścią opinii, która stanowi część materiału dowodowego w sprawie i podlega, na równi z innymi dowodami, swobodnej ocenie organu rozstrzygającego. Zaznaczył, że powołanie i wyznaczenie siedziby kancelarii następuje po zasięgnięciu opinii, a nie po uzyskaniu zgody właściwej izby notarialnej. Minister stwierdził, że Uczestnik daje rękojmie prawidłowego wykonywania zawodu spełnia wszystkie przesłanki określone w art. 11 pkt 1-3 i 7 w zw. z art. 12 § 1 pkt 3 Prawa o notariacie. Rozpatrując wniosek, Minister wskazał, że Prawo o notariacie przewiduje dwie, równorzędne drogi dostępu do zawodu notariusza – złożenie egzaminu notarialnego po odbyciu aplikacji notarialnej bądź przystąpienie do egzaminu notarialnego bez aplikacji notarialnej, ale po odbyciu określonego w przepisach stażu zawodowego albo "przejście" z innego zawodu prawniczego osób, które wykonywały ten zawód co najmniej 3 lata. Organ podkreślił, że zwolnienie z odbycia aplikacji notarialnej i złożenia egzaminu notarialnego nie zostało obwarowane żadnymi wyjątkami ani jakimikolwiek procedurami weryfikacyjnymi, a stwierdzenie przesłanki rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza następuje w tym przypadku w wyniku oceny dotychczasowej pracy zawodowej, a nie przez weryfikację wiedzy prawniczej. Zdaniem organu należy przyjąć, że w stosunku do osoby, która przez czas określony w art. 12 § 1 pkt 3 Prawa o notariacie, nienagannie wykonywała inny zawód prawniczy, istnieje domniemanie, że osoba ta daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Minister wskazał, że może odmówić powołania na stanowisko notariusza, które łączy się z wyznaczeniem siedziby kancelarii, tylko wtedy, gdy kandydat nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 11-13 Prawa o notariacie, a także, jeżeli dotychczasowe postępowanie kandydata budzi wątpliwości co do jego rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego. Skoro Uczestnik spełnia wszystkie przesłanki określone przepisami prawa, a jego dotychczasowe postępowanie nie budzi wątpliwości co do rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego, organ nie mógł odmówić powołania go na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w P., zwłaszcza gdy nie sprzeciwia się temu żaden inny interes chroniony prawnie. Minister zaznaczył, że kandydaci na notariuszy, składając wniosek o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej, dokonują autonomicznego wyboru tak co do drogi życiowej, jak i miejsca wykonywania zawodu. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca, zarzucając naruszenie: 1) art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23, z późn. zm.), dalej: "k.p.a.", przez zaniechanie zebrania kompletnego i wyczerpującego materiału dowodowego i wydanie zaskarżonej decyzji z pogwałceniem zasady swobodnej oceny dowodów oraz nieuwzględnienie przy wydawaniu decyzji interesu społecznego przejawiającego się w prawie dostępu do usług notarialnych świadczonych na najwyższym poziomie, w tym także osób zamieszkujących mniejsze miejscowości; 2) art. 12 § 1 w zw. z art. 11 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (Dz.U. z 2016 r., poz. 1796) przez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że należyte wykonywanie zawodu radcy prawnego (bądź innego zawodu prawniczego) automatycznie przesądza o dawaniu przez kandydata do zawodu notariusza rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza, co w konsekwencji doprowadziło organ do przyjęcia, że nie istnieje potrzeba wnikliwego zbadania przez Ministra spełnienia przez osobę, która wykonywała zawód adwokata lub radcy przez okres co najmniej 3 lat spełnienia przesłanki, o której mowa w art. 11 pkt 2 Prawa o notariacie; 3) art. 11 pkt 2 Prawa o notariacie przez jego zastosowanie w niniejszej sprawie i przyjęcie, że Uczestnik spełnia przesłankę powołania na notariusza, jaką jest rękojmia prawidłowego wykonywania zawodu, w sytuacji, gdy kandydat tej przesłanki nie spełnia, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 17 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 11 pkt 1 Prawa o notariacie przez dopuszczenie do wykonywania zawodu zaufania publicznego osoby, która nie gwarantuje prawidłowości wykonywania tego zawodu. Skarżąca podniosła, że każda z przesłanek określonych w art. 11 Prawa o notariacie stanowi odrębną, niezależną przesłankę powołania na stanowisko notariusza i dopiero łączne spełnienie wszystkich przesłanek uprawnia kandydata do ubiegania się o wpis na listę notariuszy. Wywiodła, że wyłączenie, o którym mowa w art. 12 Prawa o notariacie dotyczy wyłącznie spełnienia przez kandydata wymagań, o których mowa w art. 11 pkt 4 i 5 tej ustawy, a co za tym idzie, fakt wykonywania przez daną osobę zawodu adwokata lub radcy prawnego nie zwalnia z konieczności zbadania, czy kandydat spełnia pozostałe warunki wskazane w art. 11 Prawa o notariacie, w tym w szczególności czy kandydat jest nieskazitelnego charakteru oraz daje rękojmię prawidłowego wykonywania i zawodu notariusza, które to przesłanki muszą zostać spełnione łącznie i odnoszą się do odrębnych cech kandydata. Stwierdziła przy tym, że fakt wykonywania zawodu adwokata lub radcy prawnego przez okres 3 lat nie stwarza domniemania dawania takiej rękojmi i nie świadczy o należytym merytorycznym przygotowaniu kandydata do zawodu notariusza, a kandydat powinien dawać prawidłową rękojmię wykonywania zawodu notariusza, a nie jakiegokolwiek innego zawodu prawniczego. Tym samym zdaniem Skarżącej niedopuszczalne jest utożsamianie pojęć "nieskazitelnego charakteru" i "rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu", a sam fakt wykonywania przez określony czas w sposób prawidłowy zawodu adwokata lub radcy prawnego nie przesądza o dawaniu przez kandydata rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Skarżąca podkreśliła przy tym, że wyłączenie, o którym mowa w art. 12 Prawa o notariacie, dotyczy tylko przesłanek wskazanych w art. 11 pkt 4 i 5 tej ustawy. Skarżąca podniosła, że wymogi i realia wykonywania poszczególnych zawodów prawniczych nie są takie same i fakt kilkuletniego wykonywania zawodu radcy prawnego, adwokata, sędziego czy prokuratora nie przesądza sam w sobie o nabyciu odpowiednich kwalifikacji do wykonywania zawodu notariusza, zwłaszcza w związku z postępującą specjalizacją zawodów prawniczych. Argumentowała, że ustawodawca przewidział jako jeden z wymogów dla kandydatów na notariuszy wymóg dawania rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza, a nie poprzednio wykonywanego zawodu prawniczego. Uzasadniając skargę, Skarżąca zauważyła także, że przed podjęciem uchwały o negatywnym zaopiniowaniu Uczestnika na stanowisko notariusza przeprowadziła z nim rozmowę mającą, która wykazała, że w dotychczasowej praktyce zawodowej nie miał on prawie w ogóle styczności z dziedzinami prawa, którymi na co dzień zajmują się osoby wykonujące zawód notariusza. Z uwagi na powyższe Skarżąca podniosła, że przy ocenie przesłanki rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza powinny być brane pod uwagę przede wszystkim cechy wartościujące konkretną osobę w sferze intelektualnej i profesjonalnej, podczas gdy przesłanka nieskazitelnego charakteru jako odrębna przesłanka dopuszczenia do wykonywania zawodu dotyczy sfery etycznej kandydata na notariusza. W zakresie wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej Uczestnika w P. Skarżąca podniosła, że organ nie przedstawił spójnej i przekonywającej argumentacji, dlaczego w analizowanym wypadku należy dać prymat właśnie interesom indywidualnym. W ocenie Skarżącej jako bardziej zasługujące na ochronę należało ocenić potrzeby konsumentów. Odnosząc się do argumentu organu, że Skarżąca w innych sprawach zaopiniowała pozytywnie wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w P., Skarżąca Wskazała, że każda sprawa oceniana jest indywidualnie, na podstawie wszechstronnego rozważanie wszystkich związanych ze sprawą okoliczności i spraw tych nie można ze sobą porównywać. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w świetle kryteriów opisanych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, z późn. ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu rozstrzygającego w niniejszej sprawie nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca. Przedmiotem skargi jest decyzja organu z dnia [...] marca 2017 r. utrzymująca w mocy decyzję z [...] stycznia 2017 r. o powołaniu Uczestnika na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w P. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w świetle kryteriów opisanych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Sąd nie dopatrzył się w działaniu organów rozstrzygających w niniejszej sprawie nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca. Zgodnie z art. 10 § 1-3 ustawy - Prawo o notariacie notariusza powołuje i wyznacza siedzibę jego kancelarii Minister Sprawiedliwości, na wniosek osoby zainteresowanej, po zasięgnięciu opinii rady właściwej Izby. Niewyrażenie opinii, o której mowa w § 1, w ciągu 60 dni od dnia otrzymania wniosku Ministra, uważane jest za wyrażenie opinii pozytywnej (§ 2 tego art.). Minister może odmówić powołania na stanowisko notariusza osoby, o której mowa w § 1, tylko wtedy, gdy kandydat nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 11-13, a także jeżeli dotychczasowe postępowanie kandydata budzi wątpliwości co do jego rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego. Ministrowi oraz organom samorządu notarialnego opiniującym kandydata na notariusza przysługuje prawo wglądu do akt osobowych i dyscyplinarnych osoby składającej wniosek (§ 3). W świetle powołanego przepisu, do kompetencji Ministra należy zarówno dobór kandydatów do zawodu notariusza, jak i wyznaczanie siedzib kancelarii powoływanych przez niego notariuszy. Minister, wydając decyzję administracyjną w trybie art. 10 ww. ustawy, nie jest związany treścią opinii właściwej rady izby notarialnej, która podlega jego ocenie, jak każdy inny dowód w sprawie. Organ samorządu notarialnego wyraża jedynie swoje stanowisko w formie opinii, natomiast Minister wydaje decyzję o powołaniu bądź odmowie powołania osoby na stanowisko notariusza. Przepis art. 10 Prawa o notariacie jest przepisem kompetencyjnym, przy czym w sytuacji spełnienia przesłanek warunkujących powołanie kandydata na stanowisko notariusza, Minister jest zobowiązany do powołania osoby na to stanowisko, o czym świadczy imperatywna forma czasownika "powołuje". Na taki wniosek pozwala także i ta okoliczność, że odmowa powołania na stanowisko notariusza może pojawić się tylko wówczas, gdy kandydat nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 11-13 ww. ustawy, a także jeżeli jego dotychczasowe postępowanie budzi wątpliwości co do rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego. Oznacza to, że organ nie może odmówić powołania osoby na stanowisko notariusza, jeżeli kandydat spełnia warunki ustawowe, a jego postawa nie budzi wątpliwości co do rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego. O ile kwestia rzetelności, uczciwości lub przestrzegania przez kandydata wartości demokratycznego państwa prawnego ma charakter typowo ocenny, to z kolei wymogi zawarte w art. 11-13 Prawa o notariacie takiego charakteru nie mają, gdyż na podstawie warunków stawianych przez te przepisy kandydat na stanowisko notariusza albo je spełnia, albo nie. Jak wynika z akt sprawy, Pan P.M. spełnia przesłanki do powołania na stanowisko notariusza określone w art. 11 Prawa o notariacie. Należy zauważyć, że ustalenia te potwierdziła również Rada Izby Notarialnej w P. Ustalenia i ocena poczynione w tym zakresie są bezsporne. Organ ten wskazywał, że niedopuszczalne jest utożsamianie pojęć "nieskazitelnego charakteru" i "rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu". Odnośnie wniosku w części dotyczącej wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w P. organ Zgodnie z art. 10 § 1-3 ustawy - Prawo o notariacie notariusza powołuje i wyznacza siedzibę jego kancelarii Minister, na wniosek osoby zainteresowanej, po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby. Niewyrażenie opinii, o której mowa w § 1, w ciągu 60 dni od dnia otrzymania wniosku Ministra Sprawiedliwości, uważane jest za wyrażenie opinii pozytywnej (§ 2 tego art.). Minister może odmówić powołania na stanowisko notariusza osoby, o której mowa w § 1, tylko wtedy, gdy kandydat nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 11-13, a także jeżeli dotychczasowe postępowanie kandydata budzi wątpliwości co do jego rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego. Ministrowi Sprawiedliwości oraz organom samorządu notarialnego opiniującym kandydata na notariusza przysługuje prawo wglądu do akt osobowych i dyscyplinarnych osoby składającej wniosek (§ 3). W świetle powołanego przepisu, do kompetencji Ministra należy zarówno dobór kandydatów do zawodu notariusza, jak i wyznaczanie siedzib kancelarii powoływanych przez niego notariuszy. Minister Sprawiedliwości, wydając decyzję administracyjną w trybie art. 10 ww. ustawy, nie jest związany treścią opinii właściwej rady izby, która podlega jego ocenie, jak każdy inny dowód w sprawie. Organ samorządu notarialnego wyraża jedynie swoje stanowisko w formie opinii, natomiast Minister wydaje decyzję o powołaniu bądź odmowie powołania osoby na stanowisko notariusza. Pan P.M., spełniając przesłanki ustawowe posiada zagwarantowaną konstytucyjnie (art. 65 ust. 1 Konstytucji RP) wolność wyboru wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy. Wyjątki, ograniczenia - są określane w drodze ustawy i nie mogą wynikać z aktów wykonawczych. Wszelkie ograniczenia wolności wykonywania zawodu muszą ponadto spełniać wymogi określone w art. 31 ust. 3 Konstytucji, który wyznacza ogólne granice ingerencji organów władzy publicznej w sferę praw konstytucyjnych. Ograniczeniem zasady wolności wyboru miejsca pracy nie może zatem być okoliczność, że w danej miejscowości istnieje już odpowiednia ilość kancelarii notarialnych, ale że potrzeby na usługi notarialne zostały już zaspokojone. W tym też zakresie nie jest zrozumiałe stanowisko Rady, który twierdzi, że posiadanej przez Radę dokumentacji nie wynika, żeby wnioskodawca nabył wymaganą praktyczną i teoretyczną wiedzę o pracy notariusza. Zdaniem Rady, praktykę w zawodzie radcy prawnego trudno zaliczyć do właściwego przygotowania do zawodu notariusza w szczególności, że koncentrowała się ona na odległych od zadań notariatu dziedzinach prawa, takich jak, prawo transportowe, ubezpieczeniowe czy kontraktów handlowych. Jak można stwierdzić, tak bardzo ogólnie określone przez Radę dziedziny prawa, które z różnych powodów były preferowane przez uczestnika są wystarczające do wykonywania tego zawodu radcy prawnego. Gdyby przyjmować argumentację Rady to należałoby uznać, że kryterium "rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza" mogłyby spełniać tylko osoby uznane przez Radę za dające "rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza". Oczywiście organ ten może wskazać, że kandydat nie daje "rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza" i musi to uzasadnić. Niemniej jednak to Minister dokonując badania akt i ponosząc odpowiedzialność za całość wykonywania pracy prawniczej musi i w tym wypadku przeanalizował te przesłanki. Inna interpretacja w sytuacji swobodnego przechodzenia pomiędzy zawodami i dawania odpowiedniej dla danego zawodu rękojmi upoważniałoby do stwierdzenia w postępowaniu administracyjnym, że naruszona została zasada ochrony słusznego interesu strony wyrażona w art. 7 k.p.a. Natomiast okoliczność, że Minister nie podzielił poglądów przedstawionych przez organ, nie stanowi naruszenia wskazanych przepisów k.p.a. Zauważyć należy, że ocena rentowności kancelarii notarialnych na terenie P., zaspokojenia popytu na usługi notarialne przez już funkcjonujących w tym mieście notariuszy, podnoszone przez skarżącą, nie są przesłankami ustawowymi, które powinny decydować o pozytywnym rozstrzygnięciu wniosku kandydata na notariusza. Odnośnie wniosku w części dotyczącej wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w P. organ po analizie materiału dowodowego, w tym uchwały Rady Izby Notarialnej w P. opiniującej wniosek uczestnika o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w P. Należy uznać, że Minister zebrał wyczerpujący materiał dowodowy, po czym wszechstronnie go rozważył, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Uwzględnił przy tym interes społeczny i słuszny interes strony, co także uzasadnił w przekonujący sposób. Niewątpliwie słuszna co do zasady jest uwaga, że w interesie społecznym jest, by popyt na usługi notarialne był zaspokajany w coraz szerszym zakresie - także w P. i każda nowa kancelaria zwiększa dostępność do tych usług. Sprzyja temu niewątpliwie rozwój miasta i przedsiębiorczości, na co powołał się organ w obu decyzjach. Istotne jest, że z przepisów ustawy Prawo o notariacie nie wynika, aby podstawą do utworzenia w danej miejscowości kolejnej kancelarii notarialnej był wzrost ilości aktów notarialnych sporządzanych w dotychczas funkcjonujących kancelariach. Przepisy nie uzależniają utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej od nieprzekroczenia określonej liczby kancelarii w danej miejscowości. Nie przewidują też, jak trafnie zauważył Minister Sprawiedliwości, aby warunkiem utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej było zapewnienie rentowności tego rodzaju instytucji, czy też uchronienie już istniejących placówek przed konkurencją ze strony innych kancelarii. Zaś liczba notariuszy i sporządzanych przez nich aktów są jedynie wskazówką określającą lokalne potrzeby w zakresie tworzenia kolejnych kancelarii notarialnych. Nie mogą jednak stanowić podstawy do odmowy wyznaczenia siedziby zgodnie z wnioskiem kandydata, jeżeli ten spełnia warunki ustawowe do powołania go na stanowisko notariusza, jak to ma miejsce na gruncie niniejszej sprawy. Nie może być podstawą oczekiwań Rady co do ograniczania liczby kancelarii notarialnych przepis § 11 pkt 4 rozporządzenia z 30 kwietnia 1991 r. stanowiący, że w Ministerstwie Sprawiedliwości czynności z zakresu nadzoru nad notariatem w szczególności polegają na ustalaniu planu siedzib kancelarii notarialnych. Przepis ten nie znajduje bowiem oparcia w uregulowaniach Prawa o notariacie i dlatego nie może mieć charakteru bezwzględnie wiążącego w sprawie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii. Takim przepisem nie jest też art. 10 § 1 Prawa o notariacie, który tylko określa organ uprawniony do powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii oraz tryb postępowania. Podkreślić należy, że przepisy Prawa o notariacie nie uzależniają utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej od nieprzekroczenia określonej liczby kancelarii w danej miejscowości. Zatem przypisanie planowi charakteru obligatoryjnego elementu procedury podejmowania decyzji w tych sprawach oznaczałoby wyjście poza kryteria ustawowe określone w art. 11-13 powoływanej ustawy (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt II GSK 491/12, opubl. www. orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto stanowisko Ministra znajduje oparcie w zmianach ustawowych wprowadzonych w ustawie - Prawo o notariacie przez art. 6 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów (Dz.U. z 2013 r., poz. 829), obowiązującej od dnia 23 sierpnia 2013 r. Uprawnienia wnioskodawczyni do powołania na stanowisko notariusza były oceniane według zasad wprowadzonych wspomnianą ustawą. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego oraz literaturze przedmiotu podkreśla się, że wysłowiono w tym przepisie "trzy rodzaje praw pozostających w funkcjonalnym związku: prawo do wyboru i wykonywania zawodu, prawo do wyboru miejsca pracy, prawo do ochrony przed pracą przymusową. [...] Jednakże pełna wolność pracy to nie tylko brak przymusu, ale również brak ograniczeń polegających na uniemożliwieniu podmiotom prawnym wykonywania określonego zawodu czy zatrudnienia, nie przymuszając jednocześnie do robienia czegoś innego" (wyr. TK z 26 kwietnia 1999 r., sygn. akt K 33/98). Podkreśla się, że zasada wolności pracy w ujęciu pozytywnym obejmuje tzw. aspekt kwalifikacyjny, tj. możliwość wyboru rodzaju pracy, przy czym wolność wyboru i wykonywania zawodu "nie oznacza nieograniczonej swobody w tym zakresie. Do ustawodawcy należy wyraźne określenie przesłanek, od spełnienia których zależy wykonywanie danego zawodu. Ustawodawca nie może być w tym zakresie arbitralny, ale jest zobowiązany również do uwzględniania interesu danych podmiotów" (wyrok TK z 19 marca 2001 r., sygn. akt K 33/00). O ile z jednej strony ograniczenia wolności ekonomicznych, do jakich należy wolność wykonywania pracy, są mniej restrykcyjne niż w przypadku wolności i praw osobistych, o tyle wprowadzenie ograniczeń wykonywania pracy musi być uzasadnione koniecznością ochrony wartości konstytucyjnych, w szczególności tych, które wskazane zostały w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zachodzi wobec powyższego konieczność uporządkowania docelowego stanu regulacji zasad podejmowania i wykonywania określonej grupy zawodów, tak aby zarówno ograniczenia były oparte o istotne i czytelne kryteria, jak również, by między regulacjami dotyczącymi podobnych grup zawodowych nie zachodziły istotne pozbawione podstawy merytorycznej różnice. Wśród kryteriów, jakie powinny być brane pod uwagę przy klasyfikacji grup zawodowych, w odniesieniu do których należy stosować zbieżne kryteria, należy przede wszystkim wymienić: (a) powiązanie danego zawodu z funkcją publiczną, jaką realizuje on w zastępstwie organów administracji publicznej; (b) przynależność do grupy zawodów zaufania publicznego, również tych, o których mowa w art. 17 ust. 1 Konstytucji; (c) rola danego zawodu w zapewnianiu bezpieczeństwa lub porządku publicznego, osobistego i bezpieczeństwa obrotu prawnego; (d) konieczność zapewnienia minimum kompetencji dla rozpoczęcia świadczenia usług określonego rodzaju. Poniżej przedstawiono kwalifikację zawodów, których regulacje ustrojowe zostały poddane proponowanej nowelizacji". Zdaniem Sądu należy jednocześnie uznać, iż organy obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organy administracji - rozstrzygając sprawę - oparły się na materiale prawidłowo zebranym w toku kontroli, dokonując jego wszechstronnej oceny. Ponadto należy uznać, iż stanowisko wyrażone w zaskarżonych decyzjach, organy obu instancji uzasadniły w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Z przytoczonych wyżej powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.