II GSK 1302/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Jacek Czaja (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Izby Notarialnej w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 1210/17 w sprawie ze skargi Izby Notarialnej w Poznaniu na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 27 marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej oddala skargę kasacyjną. I. Wyrokiem z 1 grudnia 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 1210/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę Izby Notarialnej w Poznaniu na decyzję Ministra Sprawiedliwości z 27 marca 2017 r. w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej. II. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Izba Notarialna w Poznaniu i zaskarżając to orzeczenie w całości, wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania przed sądami administracyjnymi obu instancji. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 12 § 1 w zw. z art. 11 ustawy z 14 lutego 1991 roku - Prawo o notariacie (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r., poz. 1192, poz. 2291), poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że należyte wykonywanie zawodu radcy prawnego (bądź innego zawodu prawniczego) automatycznie przesądza (a co najmniej prowadzi do powstania domniemania) o dawaniu przez kandydata do zawodu notariusza rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza, co w konsekwencji doprowadziło sąd do - nieznajdującego oparcia w przepisach obowiązującego prawa - przyjęcia, że nie istnieje potrzeba wnikliwego zbadania przez Ministra Sprawiedliwości spełnienia przez osobę, która wykonywała zawód adwokata lub radcy przez okres co najmniej 3 lat spełnienia przesłanki, o której mowa w art. 11 pkt 2 in fine Prawa o notariacie; b) art. 11 pkt 2 Prawa o notariacie - poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie i przyjęcie, że P. M. spełnia przesłankę powołania na notariusza, jaką jest rękojmia prawidłowego wykonywania zawodu, w sytuacji, gdy kandydat tej przesłanki nie spełnia, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 17 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 11 pkt 1 Prawa o notariacie, poprzez dopuszczenie do wykonywania zawodu zaufania publicznego osoby, która nie gwarantuje prawidłowości wykonywania tego zawodu; II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i nieuchylenie decyzji, pomimo, że została ona wydana z naruszeniem wyżej wspomnianych przepisów prawa materialnego, a także z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 oraz 77 § 1 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r., poz. 23; dalej: "k.p.a.") - poprzez zaniechanie zebrania przez organ kompletnego i wyczerpującego materiału dowodowego, a w konsekwencji wydanie decyzji z pogwałceniem zasady swobodnej oceny dowodów, a także poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu decyzji interesu społecznego przejawiającego się w prawie dostępu do usług notarialnych świadczonych na najwyższym poziomie, w tym także osób zamieszkujących mniejsze miejscowości; b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku z naruszeniem wymogów w tym przepisie określonych, w szczególności bez należytego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. III. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 1. Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, gdyż podniesione w niej zarzuty są niezasadne. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też nie zachodzą przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. 2. W myśl art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten określa granice, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja, mająca charakter normy szczególnej, wyłącza odpowiednie stosowanie art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a., co do określenia koniecznych elementów uzasadnienia orzeczenia sądu administracyjnego, w zakresie wykraczającym poza ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Tym samym ustawodawca umożliwił pominięcie dodatkowych elementów uzasadnienia orzeczenia, jeżeli są one zbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona. 3. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszenie prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Określenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, ma w postępowaniu kasacyjnym istotne znaczenie, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny nie może poddać ocenie merytorycznej wadliwie postawionych zarzutów skargi kasacyjnej, jeśli przy tym nie jest możliwa ich rekonstrukcja na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Zasada ta wynika z istoty kontroli instancyjnej, ograniczającej rozpoznanie przez NSA sprawy do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, wykluczając ponowne rozpoznanie sprawy w całości – art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09). 4. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej, czyli mylne jej rozumienie, natomiast niewłaściwe zastosowanie oznacza dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, a więc niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga z podstaw kasacyjnych (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) dotyczy naruszenia przepisów postępowania. mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. 5. Stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. podstawy kasacyjne powinny być uzasadnione. Zgodnie z tą zasadą w skardze kasacyjnej nie można ograniczyć się jedynie do wskazania przepisów prawa, które miały zostać naruszone, bowiem niezbędne jest uzasadnienie takiego zarzutu i wykazanie, na czym polegało naruszenie tych przepisów. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno być więc skonstruowane w sposób umożliwiający powiązanie powoływanych w nim okoliczności, twierdzeń i wniosków z poszczególnymi przepisami prawa, uznanymi przez autora skargi kasacyjnej za naruszone. Należy przy tym podkreślić, że o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie decyduje każde uchybienie, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Chodzi więc o związek pomiędzy domniemanym uchybieniem, a wydanym w sprawie orzeczeniem, uzasadniający hipotezę o prawdopodobieństwie odmiennego rozstrzygnięcia sprawy, gdyby sąd pierwszej instancji nie dopuścił się tego uchybienia (zob. wyrok NSA z 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09). W przypadku zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego lub niewłaściwego jego zastosowania (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), niezbędne jest wskazanie, jak należy prawidłowo zinterpretować i zastosować dany przepis. 6. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzuty zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, przy czym z uwagi na charakter tych zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności odniósł się do najdalej idącego zarzutu naruszenia przepisów postępowania – art. 141 § 4 p.p.s.a. W ramach tego zarzutu podniesiono, że WSA sporządził uzasadnienie wyroku z naruszeniem wymogów określonych w tym przepisie, "w szczególności bez należytego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia" (pkt II-b petitum skargi kasacyjnej). Zauważyć należy, że uzasadnienie podniesionego zarzutu w zasadzie sprowadza się do przedstawienia tez, jakoby "można odnieść wrażenie, że WSA właściwie nie odniósł się do meritum sprawy", a ponadto, że WSA "tylko zdawkowo odniósł się (lub wręcz nie odniósł się wcale) do podstawowych argumentów skarżącej" – dotyczących wykładni art. 12 § 1 w zw. z art. 11 Prawa o notariacie. 7. W świetle argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. uznać należy za nietrafny. Przypomnieć trzeba, że zarzut taki może być skutecznie postawiony, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a nadto, gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania i na jakich podstawach (zob. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Jest też istotne, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest właściwy dla skutecznego podważenia prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też trafności wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. 8. Przechodząc do oceny tego zarzutu zauważyć w pierwszej kolejności należy, że wojewódzki sąd administracyjny rozpoznając sprawę nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów skargi i do każdego z argumentów na ich poparcie, albowiem dopuszczalna jest ocena łączna, z której – jak w przypadku zaskarżonego wyroku – można wywieść, jakie istotne okoliczności wpłynęły na ocenę sądu o niestwierdzeniu naruszenia prawa przez organ, w tym także w zakresie wskazanym w skardze Izby Notarialnej w Poznaniu. W rozpoznawanej sprawie sąd pierwszej instancji zaakceptował ustalenia organu o spełnianiu przez uczestnika postępowania przesłanek do powołania na stanowisko notariusza (określonych w art. 11 Prawa o notariacie), a nadto stwierdził, że "ustalenia te potwierdziła również Rada Izby Notarialnej w Poznaniu" oraz, że "Ustalenia i ocena poczynione w tym zakresie są bezsporne". WSA wyraził także ogólną ocenę, że nie dopatrzył się nieprawidłowości w działaniu organu, zarówno, co do ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i zastosowania przepisów prawa do jego oceny. 9. Mając na uwadze powyższe ustalenia sądu pierwszej instancji, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. uznać należało za nieusprawiedliwiony. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie niezbędne elementy konstrukcyjne określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., umożliwiając stronom i sądowi kasacyjnemu kontrolę tego rozstrzygnięcia. Sąd pierwszej instancji wskazał stan faktyczny ustalony przez organ, a który przyjął za podstawę orzekania, uznając go za prawidłowy, a w dodatku za niekwestionowany. Zupełnie innym zagadnieniem jest prawidłowość ustaleń sądu pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie oraz przyjętej przez ten sąd wykładni prawa materialnego, a w konsekwencji trafność oceny kwestionowanej decyzji, co – jak już wyżej wyjaśniono – nie może być skutecznie podważone w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. 10. Przechodząc do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej (pkt I-a,b oraz II-a petitum skargi kasacyjnej), zauważyć należy, że są one wzajemnie powiązane i uzupełniające się, co pozwala na ich łączną ocenę. W granicach tych zarzutów autor skargi kasacyjnej zarzucił sądowi pierwszej instancji nieuwzględnienie okoliczności wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa materialnego – art. 11 pkt 2 oraz art. 12 § 1 w zw. z art. 11 Prawa o notariacie, co w konsekwencji miało doprowadzić do naruszenia art. 17 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 11 pkt 1 Prawa o notariacie, a także z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy – art. 7 oraz 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. 11. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego także i te zarzuty nie są usprawiedliwione. W skardze kasacyjnej podniesiono, że sąd pierwszej instancji naruszył art. 12 § 1 w zw. z art. 11 Prawa o notariacie, poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że należyte wykonywanie zawodu radcy prawnego (bądź innego zawodu prawniczego) automatycznie przesądza (a co najmniej prowadzi do powstania domniemania) o dawaniu przez kandydata do zawodu notariusza rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Oczywiste jest, a wynika to wprost z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, że sąd pierwszej instancji nie wyraził takiej oceny. Co więcej, WSA stwierdził nawet, że organ wskazywał na niedopuszczalne utożsamianie pojęć "nieskazitelnego charakteru" i "rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu", a z wszystkimi – także więc i tymi – ustaleniami i ocenami organu WSA się zgodził. 12. Nie można także podzielić poglądu autora skargi kasacyjnej, jakoby sąd pierwszej instancji nie dostrzegł naruszenia przepisów postępowania przez organ, tj. art. 7 i 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., będącego skutkiem zaniechania zebrania kompletnego i wyczerpującego materiału dowodowego. Stwierdzić należy, że powyższe zarzuty skargi kasacyjnej nie zostały uzasadnione, co uniemożliwia podanie ich ocenie (zob. pkt 5). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za bezpodstawne. 13. Trzeba przy tym podkreślić, że zarówno na etapie postępowania administracyjnego, jak i w toku postępowania sądowego, Izba Notarialna nie sformułowała żadnych umotywowanych zastrzeżeń odnośnie kwalifikacji uczestnika postępowania, ograniczając się do polemiki z ustaleniami organu i sądu pierwszej instancji. W świetle ustaleń organu dotyczących przebiegu pracy zawodowej P.M., sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do podważenia ustaleń o właściwym wykonywaniu przez niego zawodu radcy prawnego. Trafnie WSA uznał za niezrozumiałe stanowisko Izby Notarialnej, jakoby z posiadanej dokumentacji nie wynikało nabycie przez uczestnika wymaganej praktycznej i teoretycznej wiedzę o pracy notariusza. Sąd pierwszej instancji zasadnie nie zgodził się ze stanowiskiem Izby Notarialnej, że praktykę w zawodzie radcy prawnego (prawo transportowe, ubezpieczeniowe, kontrakty handlowe) trudno zaliczyć do właściwego przygotowania do zawodu notariusza. Słusznie WSA stwierdził, że w celu wykazania, że kandydat nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza, niezbędne jest wskazanie konkretnych okoliczności wraz ze stosownym uzasadnieniem, czego w rozpoznawanej sprawie Izba Notarialna nie uczyniła. 14. Jest także istotne w sprawie, że sąd pierwszej instancji, odnosząc się do zagadnienia spełniania przez uczestnika postępowania wymogów określonych w art. 11 Prawa o notariacie, zaakceptował ustalenia organu, które – jak ustalił WSA – wynikają z akt sprawy i zostały potwierdzone przez Radę Izby Notarialnej w Poznaniu, co oznacza, że "ustalenia i ocena poczynione w tym zakresie są bezsporne". Strona skarżąca kasacyjnie nie zakwestionowała skutecznie tych ustaleń, gdyż zarzut naruszenia art. 7 i 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. został sformułowany w sposób ogólnikowy, niepowiązany z konkretnymi okolicznościami sprawy. W tym kontekście teza autora skargi kasacyjnej, że z treści art. 11 pkt 2 in fine wynika jasno, że ustawodawca przewidział jako jeden z wymogów dla kandydatów na notariuszy wymóg dawania rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza, a nie poprzednio wykonywanego zawodu prawniczego, nie jest niezasadna, lecz nieadekwatna do okoliczności sprawy, a wręcz od nich oderwana. 15. Podobny charakter ma teza, że "nie może być automatyzmu w przyjmowaniu, że rękojmia wykonywania jednego zawodu prawniczego (w tym wypadku radcy prawnego) daje gwarancję (rękojmię) należytego wykonywania innego zawodu prawniczego (w tym wypadku notariusza)". Jak już bowiem wyżej wskazano, sąd pierwszej instancji zaakceptował ustalenia organu o spełnianiu przez uczestnika postępowania przesłanek do powołania na stanowisko notariusza i brak jest podstaw do stwierdzenia, że ocena ta była wyrazem "automatyzmu" w działaniu organu. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela ugruntowany już w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu daje osoba posiadająca wiedzę zweryfikowaną w trybie przewidzianym prawem, której postępowanie odpowiada przyjętym w społeczeństwie normom etycznym, moralnym i której dotychczasowe zachowanie w sferze zawodowej i prywatnej składa się na wizerunek osoby zaufania publicznego, na której nie ciążą żadne zarzuty podważające jej wiarygodność (zob. np.: wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2066/11). Prowadzi to do wniosku, że ocena spełnienia warunku rękojmi należytego wykonywania zawodu zaufania publicznego jest powiązana z procesem prognozowania co do przyszłej postawy etycznej i moralnej kandydata do danego zawodu. Proces ten musi się opierać na ocenie dotychczasowego postępowania, co w sferze zawodowej obejmuje wykonywani innych zawodów prawniczych w okresie poprzedzającym złożenie wniosku przez kandydata. 16. Z tych względów podzielić należy pogląd wyrażony w wyroku NSA z 5 kwietnia 2013 r. (sygn. akt II GSK 2066/11), że przydatność kandydata do zawodu notariusza powinna być oceniona na podstawie jego dotychczasowego postępowania, mogącego świadczyć o poziomie umiejętności prawniczych, gwarantującego prawidłowe, rzetelne wykonywanie obowiązków zawodowych w ramach kancelarii notarialnej, a obiektywnie sprawdzone umiejętności zawodowe kandydata, w powiązaniu z nienagannym przebiegiem dotychczasowej pracy, dają wystarczające podstawy do przyjęcia, że będzie on prawidłowo wykonywał inny zawód prawniczy oraz wypełniał obowiązki członka samorządu zawodowego – w tym przypadku samorządu notarialnego. 17. W tym także kontekście za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 Konstytucji. Zgodnie z tym przepisem, w drodze ustawy można tworzyć samorządy zawodowe, reprezentujące osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i sprawujące pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Jest oczywiste, że sąd pierwszej instancji wskazanej normy konstytucyjnej nie naruszył, albowiem w procesie stosowania prawa normy tej nie stosował. Przypomnieć jednak należy, że określanie kryteriów dostępu do zawodu zaufania publicznego, a w szczególności określanie wymaganego poziomu wiedzy i umiejętności zawodowych oraz sposobu ich weryfikacji, leży w zakresie kompetencji ustawodawcy, bowiem art. 17 ust. 1 Konstytucji nie formułuje szczegółowych zasad dotyczących wymaganego przygotowania do wykonywania zawodu, a więc świadomie pozostawiono ustawodawcy określenie standardów przygotowania zawodowego do poszczególnych zawodów zaufania publicznego (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 lutego 2013 r., K 6/12, OTK-A 2013, nr 2, poz. 16). Ustawowo określone standardy organ w rozpoznawanej sprawie zastosował, a sąd pierwszej instancji trafnie ocenił ich spełnienie przez organ. 18. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.