I OSK 1726/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. M. i K. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2017r., sygn. akt IV SA/Wa 1915/17 w sprawie ze skargi P. M. i K. M. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości oraz ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 1 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1915/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. M. i K. M. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości oraz ustalenia odszkodowania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2016r. Starosta [...] orzekł o wywłaszczeniu poprzez pozbawienie K. i P. M. prawa własności nieruchomości opisanej w ewidencji gruntów jako działki o numerach [...], [...] i [...], z obrębu T. , gmina Izabelin o łącznej powierzchni 0,0349 ha i ustalił odszkodowanie. Od decyzji odwołanie złożyli P. i K. M.. W odwołaniu zakwestionowali przyjęcie wielkości cen transakcyjnych operatu szacunkowego, uznając, że ceny te rażąco odbiegają od ceny, którą zaproponowała Gmina I. podczas negocjacji. Zaskarżoną decyzją Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2015r. na podstawie art. 93 ust. 1 i 3 art. 96 ust. 1 i 4, art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2014r. poz. 518 ze zm.) dalej powoływanej jako u.g.n. zatwierdzono projekt podziału nieruchomości stanowiącej własność K. M. i P. M. stanowiącej działki ew. [...] i [...] położone w obrębie T. gmina I., przy ul. [...], ul. [...] i ul. [...] na osiem działek. Wójt Gminy I., wnioskiem z dnia [...] czerwca 2015 roku wystąpił do Starosty [...] o wywłaszczenie poprzez pozbawienie K. i P. M. prawa własności, nieruchomości gruntowej opisanej w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 0,0349 ha, z obrębu T., gmina I., dla której Sąd Rejonowy dla [...], VI Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...]. W uzasadnieniu wniosku podano, iż przedmiotowa nieruchomość zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczona jest pod drogę dojazdową gminną oznaczoną symbolem planistycznym [...] - ul. [...] oraz drogę dojazdową gminną oznaczoną symbolem planistycznym [...] - ul. [...]. Podano, że nieruchomość będąca przedmiotem wywłaszczenia niezbędna jest do realizacji celu publicznego w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami - budowy dróg gminnych - ul. [...] i ul. [...]. Organ wskazał, że załącznikiem do wniosku był protokół z negocjacji z właścicielami nieruchomości z dnia [...] kwietnia 2015r. i protokół z dnia [...] maja 2015r. Starosta [...] pismem z dnia [...] czerwca 2015r. na podstawie art. 115 ust. 2 u.g.n. wyznaczył stronom postępowania dwumiesięczny termin do zawarcia umowy, o jakiej stanowi art. 114 ust. 1 u.g.n. Wskazano, że w związku z faktem, iż w wyznaczonym terminie nie doszło do zawarcia umowy, Starosta [...] wszczął postępowanie wywłaszczeniowe. W dniu [...] listopada 2015 r. odbyła się rozprawa administracyjna, na której strony postępowania ze względu na rozbieżne stanowiska, co do kwoty odszkodowania za odjęcie prawa własności nieruchomości, nie doszły do porozumienia. Podczas rozprawy organ I instancji poinformował strony postępowania o sporządzeniu przez rzeczoznawcę majątkowego, stosownie do art. 130 ust. 2 u.g.n. - operatu szacunkowego, określającego wartość rynkową za odjęcie prawa własności wymienionej nieruchomości oraz zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. - zawiadomił strony postępowania o prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Rzeczoznawca majątkowa K. K. ustosunkowała się do pisma właścicieli, którzy zakwestionowali przyjęcie cen transakcyjnych z operatu. Wyjaśniła, iż operat szacunkowy dla przedmiotowej nieruchomości został sporządzony w oparciu o stosowne przepisy zaś wartość rynkowa prawa własności nieruchomości wywłaszczanej została ustalona na kwotę 23.817 zł. Dodatkowo rzeczoznawca majątkowa w kolejnym piśmie z dnia [...] kwietnia 2017r. wyjaśniła, że z uwagi na fakt, iż przedmiotem wyceny była nieruchomość stanowiąca działki ewidencyjne przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogi, do porównań zostały przyjęte nieruchomości o tożsamym przeznaczeniu. Obrót nieruchomościami o przeznaczeniu drogowym jest rynkiem bardzo ograniczonym, a transakcje takimi nieruchomościami występują w takich lokalizacjach gdzie jest budowa dróg. Dodatkowo są to transakcje, których jedną ze stron jest jednostka samorządu terytorialnego. Na rynku gminy I. oraz gminy Ł. rzeczoznawca nie znalazła transakcji nieruchomościami wpisującymi się w definicję nieruchomości podobnej i z tego też względu rynek został rozszerzony do powiatu jako rynku lokalnego wyceny nieruchomości. Przy określaniu wartości nieruchomości, które ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości, można przyjmować ceny transakcyjne uzyskiwane za nieruchomości podobne na regionalnym albo krajowym rynku nieruchomości. Organ uznał, że operat nie budzi zastrzeżeń. Sposób wyceny w nim przyjęty jest zgodny z obowiązującymi przepisami prawa w tym zakresie, rzeczoznawca majątkowa była zobowiązana przepisami prawa do wyceny na podstawie cen nieruchomości drogowych, jeśli stan rynku na to pozwalał. Kwestię ustaleń cenowych właściciela z gminą, zawartych w mailu i protokołach, na które powołują się odwołujący, a które miały miejsce w trakcie trwania postępowania wywłaszczeniowego uznano za dobrowolne i pozostające poza zakresem badania prawidłowości postępowania wywłaszczeniowego prowadzonego przez Starostę. Wskazano, że negocjacje są prowadzone po to, żeby nabyć nieruchomość w drodze umowy cywilnej. Skoro do takiej umowy nie dochodzi - organ jest uprawniony do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wnieśli P. M. i K. M.. Decyzji zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 112 ust. 3, art. 114 ust 1 i 2 oraz art. 115 ust. 2 u.g.n. poprzez wszczęcie i prowadzenie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do nieruchomości, co do której prawa mogły być nabyte w drodze umowy, z uwagi na wyrażoną przez Skarżącego chęć sprzedaży nieruchomości. 2. naruszenie prawa procesowego, tj. art. 8 k.p.a. poprzez wszczęcie i prowadzenie postępowania wywłaszczeniowego, pomimo niezakończenia rokowań z właścicielem nieruchomości, w sytuacji gdy z protokołu z dnia [...] sierpnia .2015 r. wynika, że wyrażał on zgodę na sprzedaż nieruchomości za zaproponowaną cenę, co skutkuje zachwianiem zaufania uczestnika postępowania do władzy publicznej. 3. naruszenie prawa procesowego, tj. art. 67 § 1 i 2 oraz 68 § 1 i 2 k.p.a. poprzez sporządzenie protokołów z rokowań z właścicielem nieruchomości w nieprzewidzianej prawem formie, to jest po fakcie, na podstawie notatki, zamiast w trakcie czynności oraz poprzez nieumieszczenie wzmianki o przyczynie braku podpisu strony postępowania. 4. naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7, 77 k.p.a. poprzez niekompletne zgromadzenie materiału dowodowego, skutkujące nienależytym ustaleniem okoliczności, czy małżonkowie P. i K. M. pozostawali na datę wydania decyzji w ustroju małżeńskiej wspólności majątkowej. 5. naruszenie prawa procesowego, tj. art. 80 k.p.a. poprzez: - nienależytą ocenę materiału dowodowego, w tym zwłaszcza niepodpisanego przez skarżącego, protokołu z dnia [...] maja 2015 r. i uznanie, że strony nie doszły do porozumienia, w sytuacji gdy z kolejnych dokumentów, w tym zwłaszcza protokołu z dnia [...] sierpnia .2015 r. wynika, że Skarżący wyrażał zgodę na sprzedaż nieruchomości za oferowaną cenę 295 zł/m². - nienależytą ocenę materiału dowodowego, tj. operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę K. K., skutkującą uznaniem, że cena w nim wyrażona jest ceną rynkową, w sytuacji gdy niewiele wcześniej ta sama nieruchomość została wyceniona, na kwotę znacznie odbiegającą od ceny oszacowanej w przedmiotowym operacie. 6. naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie w wyniku czego Wojewoda Mazowiecki podtrzymał w mocy decyzję Starosty [...] Nr [...] w sytuacji gdy winien uchylić powyższą decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji oraz zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Sąd wskazał, że organ odwoławczy zasadnie uznał, że zostały spełnione wymagania wskazane w art. 114 u.g.n. Do wniosku o wywłaszczenie Gmina I.. załączyła protokół z negocjacji z właścicielami nieruchomości z dnia [...] kwietnia 2015r., z którego wynikało, że nikt z właścicieli na negocjacje nie przybył oraz protokół z dnia [...] maja 2015r., z którego wynikało, że na negocjacjach był obecny P. M.. Gmina złożyła ofertę nabycia działek za łączną kwotę 102.955,00 zł. P. M. oświadczył, że taka propozycja go nie satysfakcjonuje. Nie złożył też podpisu na protokole. Zgodnie zaś z art. 115 ust. 2 u.g.n. wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następuje po bezskutecznym upływie wyznaczonego na piśmie właścicielowi dwumiesięcznego terminu do zawarcia umowy określonej w art. 114 ust. 1 u.g.n. W przedmiotowej sprawie Starosta wyznaczył termin na zawarcie umowy pismem z dnia z dnia [...] czerwca 2015r., pod rygorem wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Do dnia wszczęcia postępowania tj. [...] września 2015r. nie doszło do zawarcia umowy. Zasadnie więc organ uznał, że zachodziły przesłanki do wszczęcia i prowadzenia postępowania. Z akt sprawy wynika, że [...] sierpnia 2015r. odbyło się spotkanie z P. M., w trakcie którego zaproponowano mu nabycie działek przez Gminę za 295 zł. za 1 m². P. M. poinformował, że ta kwota nie jest dla niego satysfakcjonująca i wolałby otrzymać działkę zamienną i bierze pod uwagę dopłatę. Strony ustaliły, że do [...] sierpnia 2015r. złożą propozycję działek zamiennych. Następnie P. M. do [...] sierpnia 2015r. po uzgodnieniu z małżonką udzieli odpowiedzi czy przystaje na propozycję działki zamiennej czy na propozycję finansową. P. M. nie podpisał protokołu. W wiadomości mailowej z dnia [...] sierpnia 2015r. wskazano działki będące aktualnie w sprzedaży na terenie gminy i powiatów, z informacją, że możliwe jest rozliczenie wartości części działki, z prośbą o kontakt w przypadku zainteresowania którąś z wymienionych działek lub sprzedażą po 295 zł. za m ². Z protokołu rokowań z dnia [...] sierpnia 2015r. wynika, że P. M. oświadczył, że jest zainteresowany sprzedażą trzech działek w wymienionej wyżej cenie i że jest zainteresowany nabyciem działki 104 w Izabelinie, którą sprzedaje starostwo w dniu [...] września. Ze względu na wysokość ceny postanowił poczekać na II przetarg by podjąć ostateczną decyzję, obiecując kontakt po [...] września. W dniu [...] listopada 2015 r. odbyła się rozprawa administracyjna, na której strony zostały poinformowane o treści operatu sporządzonego w październiku przez rzeczoznawcę K. K.. Strony postępowania ze względu na rozbieżne stanowiska, co do kwoty odszkodowania za odjęcie prawa własności nieruchomości, nie doszły do porozumienia. Przedstawiciel Gminy oświadczył, że Gmina wyraża zgodę na kwotę określoną w operacie szacunkowym przedłożonym stronom. P. M. oświadczył, że nie zgadza się na kwotę wskazaną w operacie i wyraża chęć otrzymania gruntu zamiennego. Został poinformowany, że Gmina nie posiada nieruchomości zamiennych, a wcześniej proponowana cena nie została przez właściciela zaakceptowana. Do dnia wydania decyzji przez organ I instancji strony nie doszły do porozumienia odnośnie ceny nabycia nieruchomości, odpowiednia umowa nie została zawarta. Organ zasadnie uznał, że w sprawie został zrealizowany warunek prowadzenia rokowań, na co wskazują protokoły załączone do wniosku. Z protokołu z dnia [...] maja 2015r. wynika, że Gmina zaproponowała cenę nabycia, na którą nie zgodził się P.M.. Nie podpisał on też protokołu. Brak podpisu właściciela na protokole nie świadczy o tym, że rokowania się nie odbyły, ale może świadczyć o tym, że nie zgadzał się na zapisane tam ustalenia. W wyznaczonym przez Starostę dwumiesięcznym terminie również nie doszło do zawarcia umowy. Gmina wyznaczyła termin, na którym nie doszło do zawarcia wiążących ustaleń. Gmina przedstawiła ofertę nabycia w dniu [...] sierpnia 2015r. za konkretną cenę, ale nie została ona przyjęta. Z protokołu z dnia [...] sierpnia 2015r. wynika, że P. M. oświadczył, że jest zainteresowany ceną zaproponowaną przez Gminę ale jednocześnie jest zainteresowany nabyciem innej działki w I. sprzedawaną przez starostwo, ale ze względu na cenę poczeka na II przetarg i da odpowiedź po [...] września 2015r. Po tej dacie brak jest jakichkolwiek dowodów wskazujących, że P.M. wyraził wolę zawarcie umowy na warunkach zaproponowanych przez Gminę. Natomiast z protokołu rozprawy z dnia [...] listopada 2015r. wynika, że Gmina wycofała się z propozycji sprzedaży po uprzednio zaoferowanej cenie, proponując cenę wynikająca z aktualnego operatu. Analizując treść protokołu z dnia [...] sierpnia 2015r. nie można, wbrew twierdzeniom skargi wywieść, że P. M. wyraził zgodę na sprzedaż działek za cenę zaproponowaną przez Gminę. Z treści protokołu wynika jednoznacznie, że wyraził zainteresowanie taką ofertą, ale jednocześnie chciał nabyć również inną nieruchomość i odwlekał podjęcie ostatecznej i wiążącej decyzji. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje, że P. M. nie był zainteresowany ceną zaoferowaną przez Gminę. Dopiero w sytuacji sporządzenia aktualnego operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę, w którym wyliczona cena rynkowa nieruchomości była kilkakrotnie niższa od ceny zaoferowanej pierwotnie przez Gminę, P. M. zmienił stanowisko w sprawie wyrażając zgodę na wcześniej proponowaną cenę, natomiast w tym czasie Gmina wycofała się ze składanych wcześniej ofert. W związku z powyższym niezasadne są zarzuty naruszenia prawa materialnego. Również niezasadny jest zarzut naruszenia art. 67 § 1 i 2 oraz 68 § 1 i 2 k.p.a. Przepisy prawa nie wskazują w jakiej formie mają być prowadzone rokowania. Sam brak podpisu P. M. na protokole z [...] maja 2015r. i na kolejnych, ani brak omówienia odmowy podpisu nie dyskwalifikuje tego dokumentu jako dowodu w sprawie. P. M. nie przedstawił żadnych dowodów wskazujących, że w trakcie prowadzonych rokowań, przyjął cenę zaproponowaną przez Gminę. W ocenie Sądu I instancji organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, podjęły wszelkie czynności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy w zakresie gromadzenia materiału dowodowego. Organy wszechstronnie zebrały i wnikliwie oceniły zebrany materiał dowodowy, nie doszło do naruszenia art. 7 i 77, 80 k.p.a. oraz naruszenia prawa materialnego. Sam fakt wydania decyzji niezgodnej z oczekiwaniem strony nie uzasadnia twierdzenia, że doszło do naruszenia słusznego interesu strony, czy też innych zasad postepowania wymienionych w art. 7 k.p.a. Ocena organu została oparta na całokształcie ustalonych okoliczności faktycznych i nie jest oceną dowolną. Brak podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a., w sytuacji, gdy z załączonych do wniosku dokumentów wynikało, że rokowania zakończyły się wynikiem negatywnym, a w wyznaczonym przez Starostę terminie, ani po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, strony nie doszły do porozumienia i nie zawarły umowy. Niezasadne są również zarzuty dotyczące braku ustalenia ustroju majątkowego małżonków. Treść księgi wieczystej nieruchomości wskazuje jednoznacznie kto jest współwłaścicielem nieruchomości i czy w częściach ułamkowych czy też nie. Brak jest podstaw pozwalających na stwierdzenie, że niewłaściwie został sporządzony w sprawie operat szacunkowy z [...] września 2016r. Organ dokonał oceny tego dowodu i w związku z zastrzeżeniami zgłaszanymi przez strony wzywał rzeczoznawcę do złożenia wyjaśnień. Zgodnie z przepisem art. 134 ugn ust. 3 wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Natomiast z uwagi na fakt, że przedmiotem wyceny była nieruchomość stanowiąca działki ewidencyjne przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogi, do porównań zostały przyjęte nieruchomości o tożsamym przeznaczeniu, zgodnie z § 36 ust. 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004r. Nr 207 poz. 2109 z późn. zm). W przedmiotowej sprawie, jak wynika z wyjaśnień biegłej, obrót nieruchomościami o przeznaczeniu drogowym w miejscowym planie jest ograniczony, a ponieważ biegła nie znalazła transakcji na rynku gmin I. i Ł., to rynek został rozszerzony do powiatu jako rynku lokalnego wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Zgodnie z § 26 ust. 1 przy określaniu wartości nieruchomości, które ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości, można przyjmować ceny transakcyjne uzyskiwane za nieruchomości podobne na regionalnym albo krajowym rynku nieruchomości. Biegła znalazła nieruchomości drogowe będące przedmiotem obrotu, i zasadnie uwzględniła właśnie ceny transakcyjne tych nieruchomości, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Przyjęcie do wyceny nieruchomości przeważających wśród gruntów przyległych byłoby możliwe tylko w sytuacji, gdyby na rynku nie było w obrocie nieruchomości drogowych. Skarżący nie złożyli kontroperatu na potwierdzenie swych twierdzeń w zakresie nieprawidłowości wyliczonej wartości nieruchomości. Organ dokonuje oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tzn. bada czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane prawem elementy treści, czy nie zawiera niejasności, pomyłek i braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione. Natomiast samo niezadowolenie z opinii biegłego z tego powodu, że ustalił niższą wartość nieruchomości od wartości ustalonej w nieaktualnym operacie, nie poparta żadnym dowodem świadczącym o wadliwości merytorycznej operatu szacunkowego, czy dowodem świadczącym o niewiarygodności wyceny sporządzonej na zlecenie organu (kontroperatu), jest niewystarczające do zanegowania wyceny sporządzonej przez rzeczoznawcę. Operat wskazuje i uzasadnia metodę zastosowaną do wyceny, przedstawia analizę i charakterystykę rynku nieruchomości, analizę rynku lokalnego, przedstawia ceny transakcyjne nieruchomości, opisy nieruchomości, czynniki wpływające na kształtowanie się cen, charakterystykę nieruchomości wycenianej w aspekcie cech rynkowych z określeniem wag cech rynkowych i zakresów kwotowych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli P. M. i K. M. domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj, - art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w ten sposób, że Sąd oddalił skargę, przyjmując za prawidłowy stan faktyczny ustalony przez organ, w sytuacji, gdy ustalenia, że doszło do przeprowadzenia rokowań podczas których przedstawiono P. i K. M. warunki nabycia nieruchomości w drodze umowy na które to warunki nie wyrazili zgody, dokonano wyłącznie na podstawie protokołów sporządzonych z naruszeniem art. 8, art 10, art. 67 § 1 i 2 oraz 68 § 1 i 2 k.p.a., poprzez ich sporządzenie po fakcie, a nie w trakcie czynności, a także niezapoznanie z nimi skarżących i nieprzedstawienie im do podpisu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem strona została pozbawiona procedury chroniącej ją przed utrwaleniem ustaleń w sposób niezgodny z faktycznym przebiegiem czynności. - art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji w której zaskarżona decyzja naruszała przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie, czy przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego przeprowadzono z właścicielami nieruchomości rokowania, podczas których przedstawiono im warunki nabycia nieruchomości w drodze umowy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem okoliczność niemożności nabycia praw w drodze umowy jest jednym z warunków wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, a z materiału dowodowego wynika iż strona wnioskowała do organu o rozpoczęcie negocjacji, a zatem wskazywała że taka jednoznaczna oferta nie została jej przedstawiona. 2. naruszenie prawa materialnego, tj. - art. 151 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że ceny uzyskiwane ze sprzedaży nieruchomości drogowych, mają charakter wartości rynkowej, pomimo że występuje jeden podmiot zainteresowany nabyciem nieruchomości o takim przeznaczeniu. W uzasadnieniu wskazano, że Sąd nieprawidłowo ustalił za Wojewodą Mazowieckim, że doszło do przeprowadzenia rokowań podczas których przedstawiono P. i K. M. warunki nabycia nieruchomości w drodze umowy, na które to warunki nie wyrazili zgody. Dokonując przedmiotowych ustaleń Sąd oparł się na protokołach z negocjacji, które nie mogą być uznane za wiarygodny materiał dowodowy z uwagi na sposób w jaki zostały sporządzone, tj. po znacznym upływie czasu, bez zapoznania z nimi skarżących i bez przedstawienia im protokołu do podpisu. Złożenie podpisu pod protokołem oznacza bowiem, że strona potwierdza swoją obecność i uczestnictwo, a w razie braku uwag, że akceptuje jego treść. Natomiast w razie odmowy podpisania protokołu organ ma obowiązek odnotować to w protokole i podać przyczynę braku podpisu. W niniejszej sprawie nie odnotowano w protokole przyczyny braku podpisu skarżących,. Błędnie uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny, że z faktu niepodpisania protokołu można wywodzić jedynie że P. M. nie zgadzał się na zapisane w protokole ustalenia, ale nie świadczy to o fakcie nieodbycia rokowań. Z uwagi na sporządzenie protokołów na długo po wskazywanej w nim dacie czynności (o czym świadczy data dopisana ręcznie przez osobę podpisującą protokół) nie można uznać, że protokoły te były stronie odczytane i przedstawione do podpisu. Nie można też ustalić w sposób pewny, czy oferta nabycia nieruchomości została stronie złożona i czy P. M. ją odrzucił. Postępowanie w niniejszej sprawie nie mogło budzić zaufania do organów państwa. Skarżący nie dostali jednoznacznej oferty nabycia nieruchomości i terminu w jakim ofertę mogą przyjąć. Spotkań negocjacyjnych nie protokołowano na bieżąco, pomimo próśb P. M.. Protokoły zostały sporządzone dopiero po fakcie, na potrzeby postępowania. Skarżący zostali zatem pozbawieni możliwości kontroli treści protokołów, które zostały uznane za dowód przeprowadzenia rokowań i ich przebiegu. Obowiązek prowadzenia rokowań zostaje spełniony przez złożenie właścicielowi nieruchomości oświadczenia woli w rozumieniu prawa cywilnego o charakterze zaproszenia do prowadzenia rokowań w sprawie zawarcia stosownej umowy, w którym zostają określone warunki nabycia własności nieruchomości. To podmiot na rzecz którego ma nastąpić wywłaszczenie, powinien wystąpić z inicjatywami i zaproponować właścicielowi nieruchomości warunki, na których jest gotów nabyć daną nieruchomość przeznaczoną na realizację celu publicznego w drodze umowy. To na organie administracji prowadzącym postępowanie wywłaszczeniowe spoczywa obowiązek ustalenia, czy nieruchomość nie mogła być nabyta w drodze umowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę, pomimo że zaskarżona decyzja naruszała przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez nieustalenie w sposób niebudzący wątpliwości, czy skarżącym została przedstawiona jednoznaczna oferta nabycia nieruchomości w drodze umowy oraz czy w sposób niebudzący wątpliwości skarżący oferty tej nie przyjęli w wyznaczonym terminie dwóch miesięcy. Jak wynika z pism kierowanych przez Skarżących do organu administracji, wzywali oni organ do podjęcia rokowań, co sugeruje że taka oferta nie została im przedstawiona. Faktu tego nie można było ustalić na podstawie sporządzonych protokołów, gdyż jako sporządzone wbrew procedurze nie mogą stanowić pewnego dowodu. Niemniej jednak z protokołu z negocjacji przeprowadzonych w dniu [...] sierpnia 2015 r. wynika, że P. M. reprezentujący właścicieli nieruchomości, wyraził chęć zbycia nieruchomości za cenę zaproponowaną mu w trakcie negocjacji. Podkreślenia wymaga, zdaniem skarżących kasacyjnie, również fakt niewłaściwego sporządzenia operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę K.K., który w sposób rażący zaniża wartość m2 działek podlegających wywłaszczeniu. Poczynione przez rzeczoznawcę założenie jakoby transakcje nieruchomościami drogowymi miały charakter rynkowy jest mylne, o czym świadczy chociażby fakt wcześniejszej wyceny m2 wywłaszczanej nieruchomości na kwotę 295 zł. Ponadto jedynym podmiotem faktycznie zainteresowanym w zakupie gruntów przeznaczonych w planie zagospodarowania pod drogi jest Gmina. W transakcjach takich Gmina występuje niewątpliwie w charakterze strony dominującej. Ujęcie gruntu w planie zagospodarowania i przeznaczenie go pod budowę drogi sprawia, że znalezienie nabywcy zainteresowanego takim gruntem innego niż jednostka samorządu terytorialnego jest niemożliwe. Dlatego też nie można przyjąć, że transakcje obejmujące nieruchomości drogowe przyjęte przez rzeczoznawcę na potrzeby metody porównawczej będą kreowały wartość gruntu, odpowiadającą charakterowi rynkowemu. Wobec tego przyjęte w operacie transakcje nie mogą stanowić podstawy dla określenia wartości rynkowej nieruchomości będącej punktem wyjścia dla oszacowania należnego K. i P. M. odszkodowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako "p.p.s.a."), rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów prawnoprocesowych należy stwierdzić, że zmierzają one do podważenia dokonanej przez sąd I instancji oceny, że w sprawie doszło do przeprowadzenia rokowań. Z jednej strony, podnosząc zarzut naruszenia art. 141§4 p.p.s.a. dotyczący treści uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego wskazuje się na to, że protokoły rokowań sporządzono niezgodnie z przepisami k.p.a., a z drugiej strony, powołując zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. wskazuje się, że niedostateczne wyjaśniono w ogóle, czy przeprowadzono z właścicielami nieruchomości rokowania, podczas których przedstawiono im warunki nabycia nieruchomości w drodze umowy. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpatrującym sprawę podziela w pełni wielokrotnie wyrażany w orzecznictwie NSA pogląd, zgodnie z którym naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera obszerną analizę kwestii przeprowadzenia rokowań poprzedzających wydanie decyzji wywłaszczeniowej. Sąd I instancji stwierdził, że organ administracji zasadnie uznał, że doszło do przeprowadzenia rokowań. Sąd odniósł się także do zarzutów dotyczących nieprawidłowości protokołów rokowań, uznając je za niezasadne i wyjaśniając swe stanowisko w tym zakresie. Zatem w żadnej mierze zarzut naruszenia art. 141§4 p.p.s.a. nie mógł być uznany za usprawiedliwiony, skoro uzasadnienie zaskarżonego wyroku w pełni odpowiada wymogom tego przepisu. Podobnie nie jest trafny zarzut naruszenia przepisów art. 151 p.p.s.a w związku z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Sąd I instancji przeanalizował dokumenty z postępowania poprzedzającego właściwe postępowanie wywłaszczeniowe i wyjaśnił wszystkie okoliczności dotyczące rokowań między stronami. W aktach administracyjnych zgromadzono wszelkie dokumenty dotyczące tej kwestii i dokonano ich oceny w sposób zgodny z art. 80 k.p.a. Wbrew stanowisku skarżących rokowania stron nie są tożsame ze złożeniem oferty przez organ. Przeciwnie, "rokowania nie oznaczają składania oświadczeń woli, mają one charakter przygotowawczy" (por. Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. Red. G. Bieniek. Warszawa 2011. Str. 561). Pismem doręczonym skarżącym [...] czerwca 2015r. wyznaczono im termin 2 miesięczny na zawarcie umowy zbycia nieruchomości, dochowując tym samym wymogu z art. 114 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tym terminie do zawarcia umowy zbycia nieruchomości nie doszło, a zatem starosta był uprawniony, by wszcząć postępowanie wywłaszczeniowe, o czym zawiadomił strony pismem z [...] września 2015r. Odniesienie się do zarzutu naruszenia art. 151 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. 207 poz. 2109), dalej powoływanego jako rozporządzenie, wymaga przywołania treści tych przepisów: Art. 151 ust. 1 u.g.n. - Wartość rynkową nieruchomości stanowi szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej. § 36 ust. 1 rozporządzenia - Wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. Nieruchomości, których dotyczyło postępowanie wywłaszczeniowe w niniejszej sprawie były bezspornie w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczone pod inwestycję drogową. Do wyceny nieruchomości tego rodzaju odnosi się przepis §36 ust. 4 rozporządzenia, zgodnie z którym w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Przepis ten jest przepisem szczególnym w stosunku do § 36 ust. 1 rozporządzenia. Zatem podstawą wyceny nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję drogową jest właśnie przepis §36 ust. 4, a nie powołany wśród podstaw kasacyjnych §36 ust. 1 rozporządzenia. Uzasadnienie skargi kasacyjnej całkowicie pomija powyższą kwestię, koncentrując się na twierdzeniu, że §36 ust. 1 rozporządzenia powinien być interpretowany w zgodzie z art. 151 u.g.n. Wywód ten nie ma jednak w niniejszej sprawie znaczenia, gdyż jak wskazano powyżej, podstawą dla ustalenia wartości wywłaszczanej nieruchomości, z uwagi na jej przeznaczenie był przepis §36 ust. 4 rozporządzenia, którego nie powołano ani jako podstawy kasacyjnej ani w treści uzasadnienia skargi kasacyjnej. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na swe związanie granicami skargi kasacyjnej, nie mógł ocenić prawidłowości zastosowania powyższego przepisu. Nie ma racji wnoszący skargę kasacyjną twierdząc, że ceny transakcyjne nabycia gruntów pod drogi publiczne nie mają charakteru rynkowego – zgodnego z art.151 u.g.n. z uwagi na to, że na rynku lokalnym, jako nabywca tych gruntów występuje tylko jeden podmiot. Podzielić należy pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 23 września 2010 r. sygn.. akt I OSK 1548/09 (orzeczenia.nsa.gov.pl) zgodnie z którym "...brak jest podstaw do tego aby umowy mające za przedmiot grunty przeznaczone pod budowę dróg, wyłączać z kategorii umów rynkowych. Przeciwnie, kontrakty takie są elementem rynku nieruchomości, nawet jeżeli przyjąć, że mogą mieć pewne cechy szczególne. Nie sposób bowiem w szczególności założyć, że umowy o takim przedmiocie, tj. dotyczące nieruchomości zajmowanych pod drogi w każdym przypadku przyjmować będą cenę niższą od przyjmowanej w umowach dotyczących nieruchomości o innym przeznaczeniu. Przeciwnie, nie można wykluczyć, że nieruchomości te, np. z uwagi na konieczność szybkiego ich pozyskania w celu budowy drogi, uzyskają cenę wyższą od nieruchomości nabywanej z innym przeznaczeniem. Dlatego też uznać należy, iż treść tego rodzaju umów pozwala ustalić rynkową wartość nieruchomości, za którą przysługuje odszkodowanie. Przede wszystkim jednak tak skonstruowany został - z mocy właściwych przepisów u.g.n. oraz rozporządzenia - proces ustalania wartości należnego odszkodowania". Brak w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia innych przepisów rozporządzenia uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę operatu szacunkowego w pozostałym zakresie. W tym stanie sprawy, uznając, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny oddalił ją na podstawie art. 184 p.p.s.a.