VII SA/Wa 302/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), , Asesor WSA Karolina Kisielewicz, Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant spec. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi [...] sp. j. [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązku oddala skargę Zaskarżoną Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016r., poz. 23) dalej k.p.a. oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2016r., 290) dalej Prawo budowlane po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. j. [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...] z dnia [...].10.2016 r., znak: [...], stwierdzającą wykonanie obowiązku nałożonego decyzją PINB w [...] Nr [...] z dnia [...].06.2016 r. nakładającą na Nadleśnictwo [...] obowiązek przedłożenia inwentaryzacji budowlanej wykonanych robót budowlanych przy remoncie przepustu drogowego zlokalizowanego na działce nr geod. [...] w drodze gruntowej [...] - Przedmiotem oceny organu wojewódzkiego w niniejszym postępowaniu była decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...] z dnia [...].10.2016 r. wydana na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 i ust. 7 Prawa budowlanego stwierdzającą wykonanie przez Nadleśnictwo [...] obowiązku nałożonego w/w decyzją PINB w [...] Nr [...] z dnia [...].06.2016 r. W związku z prowadzonym postępowaniem dot. remontu przepustu na działce nr [...] w drodze gruntowej [...] gmina [...], którego właścicielem jest Skarb Państwa Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem Nr [...] z dnia [...]-08-2015 r. nałożył na Nadleśnictwo [...] obowiązek przedłożenia w terminie trzech miesięcy opinii technicznej określającej czy roboty remontowe przy przepuście zlokalizowanym na działce [...] w drodze gruntowej [...] gmina [...] zostały wykonane zgodnie z obowiązującymi przepisami i sztuką budowlaną. Nadleśnictwo [...] pismem Zn.spr.:[...] z dnia [...]-11-2015 r. przekazało do PINB [...] opinię techniczną sporządzoną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane , dotyczącą wykonanych robot przy przepuście zlokalizowanym na działce nr [...] w drodze gruntowej [...], gmina [...] , w której w pkt 6 uwagi ogólne jest zapis cyt. " podsumowując można stwierdzić, iż prace remontowe zostały wykonane zgodnie ze sztuka budowlana oraz normami. Wykonany remont przepustu może być użytkowany i uznaje się za bezpieczny. " Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją Nr [...] z dnia [...]-06-2016 r. nałożył na Nadleśnictwo [...] obowiązek przedłożenia inwentaryzacji budowlanej wykonanych robót budowlanych przy remoncie omawianego przepustu drogowego. W dniu [...]-09-2016 r. Nadleśnictwo [...] przedłożyło w PINB [...] inwentaryzację budowlaną przepustu na działce nr geod. [...] w drodze gruntowej [...] sporządzona przez osobę uprawnioną, do której dołączone jest oświadczenie (str. 8) , że inwentaryzacja budowlana wykonana została z należyta starannością, zgodnie z obowiązującymi przepisami techniczno - budowlanymi i zasadami wiedzy technicznej. Organ powiatowy pismem [...] z dnia [...]-09-2016 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowanie administracyjne z jednoczesną informacją o możliwości zapoznania się w terminie siedmiu dni od daty doręczenia zawiadomienia z dotychczas zgromadzonym materiałem dowodowym, składać w przedmiotowej sprawie wyjaśnienia, nowe dowody i żądania. Strony postępowania we wskazanym terminie nie zgłosiły nowych dowodów ani żądań. W tej sytuacji organ I instancji stwierdził wykonanie obowiązku nałożonego decyzją Nr [...] znak [...] z dnia [...]-06-2016 r. dotyczącego przedłożenia przez Nadleśnictwo [...] ul. [...] inwentaryzacji budowlanej wykonanych robót budowlanych przy remoncie przepustu drogowego zlokalizowanego na działce nr [...] w drodze gruntowej [...]. W ocenie organu odwoławczego remont przepustu na działce nr geod. [...] w drodze gruntowej [...], gm. [...], którego właścicielem jest Skarb Państwa Nadleśnictwo [...] wykonany został bez wymaganego przepisami zgłoszenia zamiaru budowy właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej, czyli z naruszeniem art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Roboty budowlane polegające na remoncie stanowią inny przypadek robót budowlanych, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, gdyż nie są budową obiektu budowlanego w rozumieniu art. 48 tej ustawy. Zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji zasadnie zastosował, do zaistniałego stanu faktycznego, tryb postępowania określony w art. 51 Prawa budowlanego bowiem z wykładni systemowej w/w ustawy wynika, że orzeczenie nakazu rozbiórki jest możliwe wyłącznie wtedy, gdy nie ma innej (mniej restrykcyjnej) możliwości doprowadzenia danego obiektu/urządzenia do stanu zgodnego z przepisami prawa. W sytuacji, gdy organ nadzoru budowlanego stwierdzi, iż istnieje możliwość doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem, postępowanie ma charakter dwuetapowy. W pierwszej kolejności organ wydaje decyzję w oparciu o przepis art. 51 ustawy Prawo budowlane. Decyzja nakładająca obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem nie legalizuje jednak samowoli i nie załatwia sprawy. Kończy ona jedynie pierwszy etap postępowania. Właściwa decyzja legalizacyjna wydawana jest w oparciu o przepis art. 51 ust. 3 ustawy i orzeka ona albo o wykonaniu obowiązku albo, w przypadku jego niewykonania, nakazuje rozbiórkę obiektu lub jego części lub doprowadzenie do stanu poprzedniego (w odniesieniu do prac już wykonanych przewidziane w przepisie rozstrzygnięcie o nakazie zaniechania dalszych robót nie znajduje uzasadnienia). Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego, który stanowi: "Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku o którym mowa w ust. 1 pkt 2 i wydaje decyzję o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo w przypadku niewykonania obowiązku — nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego ". W związku z powyższym organ odwoławczy wskazał, że decyzja stwierdzająca wykonanie obowiązku kończy postępowanie naprawcze, przewidziane w art. 50 i 51 Prawa budowlanego, czyniąc tym samym zadość powinności doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Podkreślił również, iż wykonanie przez adresata ostatecznej decyzji wydanej w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nakładającej określony obowiązek obliguje organ nadzoru budowlanego do zastosowania trybu wynikającego z art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, co w tym przypadku oznacza stwierdzenie wykonania tego obowiązku (użycie przez ustawodawcę trybu oznajmującego: "wydaje decyzję"), nie pozostawiając mu w tym względzie żadnej swobody (wyrok WSA w Lublinie z dnia 17.01.2008r., sygn. akt II SA/Lu 691/07). Decyzja wydawana na tej podstawie nie jest więc decyzją uznaniową, lecz wynikającą wprost z przepisów ustawy. Inaczej mówiąc, organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do jej podjęcia w każdym przypadku stwierdzenia wykonania obowiązków nałożonych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy. Zdaniem organu odwoławczego najistotniejszą kwestią przed wydaniem zaskarżonej decyzji było bezsprzeczne ustalenie przez powiatowy organ nadzoru budowlanego, czy Nadleśnictwo [...] wykonało nałożony na niego obowiązek. Z akt sprawy wynika, iż nałożony na Nadleśnictwo [...] obowiązek został wykonany, o czym powiadomiono organ nadzoru budowlanego pismem z dnia [...].09.2016 i przedstawiono wymaganą decyzją organu powiatowego Nr [...] inwentaryzację budowlaną wykonanych robót budowlanych przy remoncie przepustu drogowego zlokalizowanego na działce nr geod. [...] w drodze gruntowej [...]. Do przedłożonej inwentaryzacji budowlanej wykonanych robót budowlanych przy remoncie przepustu drogowego zlokalizowanego na działce nr geod. [...] w drodze gruntowej [...] załączono oświadczenie mgr inż. D. Z. (upr. bud. nr [...], [...]) w którym stwierdzono, że "(...) inwentaryzacja budowlana wykonana została z należytą starannością, zgodnie z obowiązującymi przepisami techniczno — budowlanymi i zasadami wiedzy technicznej. " Ponadto należy wskazać, że z przedłożonej w toku prowadzonego postępowania opinii technicznej z dnia [...].11.2015 r. dot. robót remontowych wykonanych przy przepuście zlokalizowanym na działce nr geod. [...] w drodze gruntowej [...], gm. [...] przygotowanej przez mgr inż. D. Z. wynika, że " (...) prace remontowe zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną oraz normami. Wykonany remont przepustu może być użytkowany i uznaje się za bezpieczny." W świetle powyższych rozważań organ odwoławczy przyjął, iż skarżona decyzja organu powiatowego została podjęta w oparciu o prawidłową interpretację przepisów prawa materialnego i procesowego, a zatem brak jest podstaw do podważania jej treści. Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., utrzymującą w mocy decyzję nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2016 wniosła spółka jawna [...] zwana dalej Skarżącą. Skarżąca zarzuciła w/w decyzji : naruszenie przepisów wyznaczających ogólne zasady prowadzenia postępowania administracyjnego przez organy w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją, tj.: art. 7 i 8 KPA przez załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu strony wskutek naruszenia zasady praworządności; art.9 i art. 10 KPA wobec nie informowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na podjęcie decyzji i nie zapewnienia czynnego udziału w każdym stadium postępowania a przed wydaniem decyzji umożliwienie wypowiedzenia się w sprawie. Zarzuciła również naruszenie przepisów postępowania poprzez pominięcie dowodów zawartych w odwołaniu Skarżącej. Zdaniem Skarżącej wykonany remont przepustu został wykonany według innej technologii. Dotychczasowa konstrukcja przepustu wykonana była z kręgów betonowych o średnicy 100 cm. W miejsce takiego przepustu wykonano przepust z dwóch rur PCV o średnicy 80 cm, które przykryto warstwą tłucznia i warstwa żwiru o grubości około 50 cm. Zdaniem Skarżącej [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nie ocenił czy roboty remontowe wykonane przy przedmiotowym przepuście zostały wykonane zgodnie z obowiązującymi przepisami i sztuką budowlaną. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 j.t.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 j.t.) dalej p.p.s.a. . Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej opisane zasady, Sąd orzekający w niniejszej sprawie, doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa . Jak wynika z materiału dowodowego zebranego w sprawie w czasie użytkowania przez Nadleśnictwo Siedlce leśnej drogi gruntowej (działka o nr [...]) [...] został uszkodzony przepust wykonany z kręgów betonowych o średnicy 100 cm i z uwagi na jego zły stan techniczny wykonano nowy przepust z dwóch rur PCV o średnicy 80 cm o długości 12,00 m. Rury przykryte są warstwą tłucznia betonowego i warstwą żwiru o grubości około 50 cm. Droga służyła Nadleśnictwu do transportowania drewna. Inwestor dokonał zgłoszenia w dniu [...].07.2013r. do Starosty Powiatowego w [...] o zamiarze wykonania robót budowlanych polegających na remoncie w/w przepustu. Starostwo Powiatowe w [...] pismem z dnia [...].07.2013r. nie wniosło sprzeciwu do w/w zgłoszenia. Wobec wątpliwości dot. stanu technicznego jak i innych parametrów nowego przepustu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem Nr [...] z dnia [...].08.2015 r. nałożył na Nadleśnictwo [...] obowiązek przedłożenia w terminie trzech miesięcy opinii technicznej określającej czy roboty remontowe przy przepuście zlokalizowanym na działce [...] w drodze gruntowej [...] gmina [...] zostały wykonane zgodnie z obowiązującymi przepisami i sztuką budowlaną. Nadleśnictwo [...] przekazało do PINB [...] opinię techniczną sporządzoną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane , dotyczącą wykonanych robot przy przepuście z której wynika, że prace remontowe zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną oraz normami a droga po wykonanym remoncie przepustu może być bezpiecznie użytkowana. W takim przypadku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] prawidłowo nałożył na inwestora Nadleśnictwo [...] obowiązek przedłożenia inwentaryzacji budowlanej wykonanych robót budowlanych przy remoncie omawianego przepustu drogowego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego – ostateczną decyzją Nr [...] z dnia [...].06.2016 r. Zwrócić przy tym należy uwagę, że z mocy art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, który stanowi, że przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1, w niniejszej sprawie do obiektu budowlanego już wykonanego z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, można było zastosować dyspozycje przepisów art. 51 ust. 1 oraz ust. 5 Prawa budowlanego. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego zasadniczy obowiązek organu nadzoru budowlanego polega na rozstrzygnięciu o tym, co należy uczynić, aby określone roboty budowlane, w przypadkach wskazanych w art. 50 Prawa budowlanego doprowadzić do stanu zgodnego z obecnie obowiązującym prawem. Rozstrzygnięcie to organ nadzoru budowlanego wydaje w stosunku do inwestora, który na skutek różnych zdarzeń znalazł się w sytuacji odbiegającej od typowego i prawidłowego toku realizowania zamierzenia inwestycyjnego. Jeśli organ prowadzący postępowanie nie ma wstępnych zastrzeżeń co do wykonanych robót budowlanych, to jednak ze względu na brak odpowiedniej dokumentacji czy samowolne wykonanie robót, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nakłada na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności i robót, tak aby doprowadzić je do zgodności ze standardami. Zobowiązanie to może polegać na obowiązku przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz jak również wykonania robót budowlanych. W dniu [...].09.2016 r. Nadleśnictwo [...] przedłożyło w PINB [...] inwentaryzację budowlaną przepustu na działce nr geod. [...] w drodze gruntowej [...] sporządzona przez osobę uprawnioną, do której dołączone jest oświadczenie (str. 8) , że inwentaryzacja budowlana wykonana została z należyta starannością, zgodnie z obowiązującymi przepisami techniczno - budowlanymi i zasadami wiedzy technicznej. Biorąc więc pod uwagę, że nałożenie na inwestora obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych zrealizowanych w sposób istotnie odbiegających od warunków dokonanego zgłoszenia znajdowało swoją podstawę prawną w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz prawidłowe wykonanie nałożonego obowiązku oraz niekwestionowany w okolicznościach niniejszej sprawy fakt, że zrealizowany obiekt budowlany jest zgodny z prawem słusznie doprowadziły organy nadzoru budowlanego do stwierdzenia wykonania obowiązku w decyzji opartej na art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Ustalono tym samym, że bez potrzeby nakładania na inwestora obowiązku wykonania robót budowlanych, zrealizowana inwestycja jest zgodna z prawem. Z tych też przyczyn, zasadnym było utrzymanie w mocy przez organ odwoławczy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...].10.2016 r. wydanej na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 i ust. 7 Prawa budowlanego. Prawidłowości kontrolowanej przez Sąd decyzji nie podważają podnoszone przez skarżącego zarzuty, jakoby naruszono przepisy postępowania poprzez pominięcie dowodów zawartych w odwołaniu Skarżącej. Zarzuty te nie mają wpływu na wynik sprawy, bowiem jej przedmiotem było wykonanie obowiązku przedłożenia inwentaryzacji wobec wcześniejszych ustaleń o prawidłowym wykonaniu robót budowlanych pod względem zgodności z prawem. W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniu Skarżącej, nie doszło do naruszenia art. art. 7, art. 8, 77 i 80 k.p.a. w zw. z art. 49b ust. 1 i ust. 3 Prawa budowlanego. Jeśli bowiem legalizacja a priori nie jest możliwa z uwagi na zawarte w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego obwarowania wydanie decyzji o rozbiórce jest obligatoryjne i niezależne od woli organu. Decyzje podejmowane na podstawie art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego mają bowiem charakter związany. Oznacza to, że jeżeli stwierdzona zostaje samowola budowlana i nie ma możliwości jej legalizacji, to organ jest nie tylko uprawniony, lecz nadto obligowany do wydania nakazu rozbiórki - por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 1999 r., sygn. akt IV SA 69/97, LEX nr 46680. Stosownie zaś do treści art. 7, art. 77 § 1, art. 78, art. 80, art. 81 k.p.a. organy administracji, wbrew twierdzeniom skarżących, podjęły wszystkie niezbędne czynności mające na celu zebranie całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie i dokonały jego rzetelnej oceny. Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 i 107 § 3 k.p.a.). Organy nadzoru wykazały, że zebrany materiał dowodowy jest wystarczający do wskazania okresu budowy przedmiotowego budynku gospodarczego. Zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a. w decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Sąd administracyjny niezwiązany granicami skargi nie stwierdził innych naruszeń prawa, które mogłyby stanowić podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.