VII SA/Wa 441/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi B. K. i D. K. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę Przedmiotem skargi wniesionej przez B. K. i D. K. jest postanowienie Wojewody [...] z [...] stycznia 2017 r nr [...], wydane w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego. Postanowieniem tym, Wojewoda [...], po rozpatrzeniu zażalenia skarżących na postanowienie Starosty N. z [...] grudnia 2016 r. znak: [...] o zawieszeniu z urzędu, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.), postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wg projektu typowego "W." na działce nr ewid. [...]obręb [...]. D., gm. C., wszczętego na wniosek skarżących, zaskarżone postanowienie utrzymał w mocy. W uzasadnieniu tego postanowienia Wojewoda [...] podał, że w dniu 23 września 2016 r. B. i D. K. złożyli w Starostwie Powiatowym w N. [...]m wniosek o wydanie pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wg projektu typowego "W.", na działce nr ewid. [...]obręb [...]. D., gm. C.. W dniu 11 października 2016 r. Starosta N. wszczął postępowanie administracyjne z wniosku inwestorów, informując strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz możliwości wnoszenia uwag i zastrzeżeń do projektowanej inwestycji. Następnie postanowieniem z [...] października 2016 r. znak [...] nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji. Dalej, postanowieniem z [...] grudnia 2016 r. znak [...] Starosta N., na podstawie art. 96 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 353 ze zm.), nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w W. dokumentów w celu uzyskania opinii ww. organu, gdyż nie jest w stanie stwierdzić, czy projektowana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Następnie, postanowieniem z [...] grudnia 2016 r. znak [...], organ I instancji zawiesił, na podstawie art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. postępowanie administracyjne w sprawie wydania ww. pozwolenia na budowę. B. i D. K. złożyli zażalenie na ww. postanowienie do Wojewody [...], za pośrednictwem Starosty N., wnosząc o uchylenie postanowienia organu I instancji (wskazując, że ich nieruchomość znajduje się poza granicami parku i poza obszarem Natura 2000). Działając w sprawie na skutek tego zażalenia, Wojewoda [...] przywołał treść art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Podał przy tym, że zawieszenie postępowania na podstawie ww. przepisu uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: postępowanie administracyjne musi być w toku, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, zagadnienie to nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Wskazał też, że zgodnie z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy C., uchwalonego uchwałą Nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. Rady Gminy C. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]), działka nr ewid. [...], obręb [...]. D., gm. C. przeznaczona jest: w części do około 60 m od pasa drogowego drogi dz. nr ewid. [...] pod zabudowę zagrodowo-mieszkaniową oznaczoną na rysunku planu symbolem MR/MN, w pozostałej części pod tereny rolne, oznaczone na rysunku planu symbolem R. Działka w całości znajduje się w obszarze [...] Parku Narodowego. Granice [...] Parku Narodowego wyznaczają jednocześnie granice obszaru Natura 2000 "P." [...]. Zgodnie z przywoływanym przez organ I instancji art. 96 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, organ właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla przedsięwzięcia, innego niż przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, jest obowiązany do rozważenia, przed wydaniem tej decyzji, czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Stosownie do treści art. 96 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, jeśli organ, o którym wyżej mowa uzna, że przedsięwzięcie, inne niż przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, wydaje postanowienie w sprawie nałożenia obowiązku przedłożenia właściwemu miejscowo regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska dokumentów wymienionych w punktach 1-5 tego przepisu. W myśl art. 97 ust. 1-2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, regionalny dyrektor ochrony środowiska po otrzymaniu dokumentów, o których mowa w art. 96 ust. 3 tej ustawy, w przypadku stwierdzenia, że przedsięwzięcie może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, postanowieniem nakłada obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Stosownie do treści art. 97 ust. 5 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku ustalenie, że przedsięwzięcie nie będzie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 skutkuje wydaniem przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska postanowienia stwierdzającego, że brak jest potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Według art. 98 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 regionalny dyrektor ochrony środowiska wydaje postanowienie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na obszar Natura 2000. Ponieważ organ I instancji uznał, że planowane przez skarżącego przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, a dokonanie oceny tego oddziaływania należy do innego organu, postąpił trafnie, zawieszając toczące się postępowanie dotyczące wydania decyzji o pozwoleniu na budowę do czasu, aż inny organ zajmie stanowisko. Konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu. Mając na uwadze powyższy stan faktyczny, Wojewoda stwierdził, że zaszła przesłanka zawieszenia postępowania wymieniona w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem organu II instancji, w niniejszej sprawie powstało niewątpliwie zagadnienie wstępne, co do opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. Wynik tego postępowania ma istotne znaczenie dla wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie udzielenia bądź odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. W skardze do Sądu na ww. postanowienie Wojewody [...], skarżący – B. i D. K. wnieśli o stwierdzenie jego nieważności i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że zaskarżone postanowienie wydano na podstawie wypisu nr [...] z tekstu planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy C. z 27 lipca 2016 r., w którym Wójt Gminy C. stwierdza nieprawdę, ponieważ wypis ten został wydany niezgodnie z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Gminy C. uchwalonego uchwałą Rady Gminy C. nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. ogłoszoną w Dz. U. Woj. [...] Nr [...] poz. [...], w którym to planie nie ma zapisu, że działka nr [...]w całości znajduje się w obszarze [...] Parku Narodowego. Granice [...] Parku Narodowego wyznaczają jednocześnie granice obszaru Natura 2000 "P.". Dowodem na to jest prawidłowy wypis z tekstu planu nr [...] z [...] czerwca 2009 r. oraz pismo od Wojewody [...] nr [...] z [...] grudnia 2016 r., w którym Wojewoda potwierdza rację skarżących. Dalej, skarżący podnieśli, że zarówno postanowienie Starosty N. jak i Wojewody [...] narusza art. 140 Kodeksu cywilnego, jak i art. 64 pkt 3 Konstytucji RP. Skarżący wskazali w końcu, że z posiadanych przez nich dokumentów, dostępnych również dla Starosty i Wojewody jasno wynika, że ich działka znajduje się poza granicami K., a tym samym poza obszarem Natura 2000. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Sąd uznał bowiem, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, w tym w szczególności art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zważyć na wstępie trzeba, że przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewody [...] z [...] stycznia 2017 r., utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji o zawieszeniu postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wg projektu typowego "W." na działce nr ewid. [...]obręb [...] C. D., gm. C., wszczętego na wniosek skarżących. Podstawę prawną tych orzeczeń stanowił art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a stosując ten przepis organy obu instancji przyjęły, że postępowanie w niniejszej sprawie jest uzależnione od wyniku postępowania organu środowiskowego. Ocenę tę, zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy należy uznać za prawidłową. I tak, zważyć trzeba, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wyjaśnić przy tym należy, że na konstrukcję "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w ww. przepisie, składają się cztery elementy: (1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; (2) wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie danej sprawy i wydanie decyzji; (3) rozstrzygnięcie należy do kompetencji innego organu albo sądu; (4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Przy czym, jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1570/11, organ administracji jest zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde - zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony - zakończenie postępowania administracyjnego. Innymi słowy, zagadnienie wstępne musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej. Taka też sytuacja, uzasadniająca zastosowanie ww. regulacji prawnej, wystąpiła w niniejszej sprawie. Jak ustalono w toku prowadzonego postępowania, powołując się na Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Gminy C., uchwalony uchwałą Nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. Rady Gminy C. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]), działka wskazana pod przedmiotową w sprawie inwestycję, o nr ewid. [...], obręb [...]. D., gm. C., przeznaczona jest: w części do około 60 m od pasa drogowego drogi dz. nr ewid. [...] pod zabudowę zagrodowo-mieszkaniową oznaczoną na rysunku planu symbolem [...], w pozostałej części pod tereny rolne, oznaczone na rysunku planu symbolem R; działka ta w całości znajduje się w obszarze [...] Parku Narodowego, a granice [...] Parku Narodowego wyznaczają jednocześnie granice obszaru Natura 2000 "P." [...]. Zgodnie z art. 96 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, organ właściwy do wydania decyzji wymaganej przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia, innego niż przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, jest obowiązany do rozważenia, przed wydaniem tej decyzji, czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Do decyzji, o których mowa w ust. 1, należą decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1, a ten w pkt 1 wymienia decyzje o pozwoleniu na budowę. Z postanowień ww. przepisów nie wynika jednak, że w każdym przypadku realizacji przedsięwzięcia mogącego oddziaływać na obszar Natura 2000, na podstawie jednej z decyzji wymienionych w art. 96 ust. 2, będzie wymagane przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko. Dlatego też w art. 96 ust. 3 wskazanej ustawy przewidziano, że oceny w tym zakresie dokonywać będzie organ właściwy do wydania decyzji stanowiącej podstawę realizacji przedsięwzięcia. W przepisie tym nie wyartykułowano wprost kryteriów, jakimi ww. organ powinien kierować się w tym zakresie. Jednak kryteria te można wypracować w drodze interpretacji obowiązujących rozwiązań prawnych. Bez wątpienia w trakcie dokonywania oceny co do konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko obszaru Natura 2000 organ ten powinien brać pod uwagę elementy środowiska przyrodniczego, z uwagi na występowanie których zostały one wyznaczone. Stwierdzić w konsekwencji trzeba, że w sytuacji, gdy ze wstępnej oceny będzie wynikało, że istnieje możliwość potencjalnego znaczącego oddziaływania na obszar Natura 2000, to stosownie do art. 96 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, organ właściwy do wydania decyzji kończącej postępowanie, wyda postanowienie w sprawie nałożenia obowiązku przedłożenia właściwemu miejscowo regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska dokumentów wymienionych w tym przepisie. Wydanie takiego orzeczenia, uzasadnia zaś zawieszenie postępowania głównego na podstawie ww. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu niewątpliwie będzie orzeczenie o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w zakresie oddziaływania na obszar Natura 2000. Biorąc pod uwagę położenie działki przeznaczonej pod projektowaną inwestycję, a przy tym uwzględniając różnice w tym zakresie wynikające z zapisów ww. planu miejscowego oraz stanowiska Dyrektora Parku [...], zastosowanie ww. przepisów w niniejszej sprawie należy uznać za w pełni prawidłowe. Zważyć przy tym trzeba, że zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę może być wydane po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Zatem, wyjaśnienie, czy przedmiotowa inwestycja wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, stanowi zagadnienie, bez którego zbadania, nie ma możliwości prawidłowego zakończenia postępowania głównego. Podsumowując, zawieszenie postępowania z urzędu, do czasu uzyskania opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. należało uznać w niniejszej sprawie za zgodnie z przepisami prawa. Mając zaś na uwadze treść skargi, zważyć trzeba, że o ile twierdzenia skarżących dotyczące położenia ich nieruchomości poza parkiem i obszarem Natura 2000 potwierdzą się przed ww. organem środowiskowym, to z pewnością tenże organ nie znajdzie podstaw już tylko z tego powodu do nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Dlatego też, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.