IV SA/Wa 1871/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.), sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Iwaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2015 r. sprawy ze skargi M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania oddala skargę Prezydent W. decyzją Nr [...], z dnia [...] lipca 2014 r., wydaną na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 2002 r. o [...] (Dz. U. nr [...], poz. [...], ze zm.) w związku z art. 4 pkt 9b1, art. 129 ust.5 pkt. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) orzekł o odmowie ustalenia i przyznania odszkodowanie za grunt położony w W., stanowiący działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 561 m2 wydzielony pod drogę oznaczoną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 2KUG ul. [...], pochodzący z księgi wieczystej KW Nr [...]. Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: I. K. wnioskiem z dnia 16 września 2010 r. wystąpiła o ustalenie i wypłatę odszkodowania za działki ewidencyjne: nr [...] o pow. 0,0561 ha i nr [...] o pow. 0,2292 ha z obrębu [...] położone w Dzielnicy [...] przy ulicy [...] w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przedmiotowa decyzja dotyczy działki nr [...] o pow. 0,0561 ha. Prezydent W. decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r., która stała się ostateczna w dniu 4 lutego 2010 r. zatwierdził projekt podziału nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...] o powierzchni 0,2750 ha, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w obrębie [...], położonej przy ul. [...] na m.in. działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni 0,0561 ha. I. K. była stroną postępowania podziałowego zakończonego w/w decyzją. Z zapisów w/w decyzji wynika, że projektowana działka gruntu nr [...] przeznaczona jest pod drogę oznaczoną na rysunku planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...], uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] czerwca 2002 r. (t.j. Dz. Urz. Woj. [...] nr [...], poz. [...]) symbolem 2KUG. Zgodnie z w/w planem przedmiotowa działka znajduje się w liniach rozgraniczających ulicy głównej (ul. [...]). Z odpisu z księgi wieczystej KW Nr [...] z dnia 14 października 2010 r. wynika, że właścicielem działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 2750 m2 położonej przy ul. [...] była I. K. Dalej Prezydent W. powołując się na pismo Biura [...] Urzędu W. z dnia 19 listopada 2012 r. Wskazał, że kategorię drodze nadaje się po jej wybudowaniu. Zgodnie z § 4 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43 z 1999r. poz. 430 ze zm.) droga klasy głównej może otrzymać wyjątkowo kategorię drogi krajowej, kategorię drogi wojewódzkiej lub kategorię drogi powiatowej. Przesłankę określenia przyszłej kategorii drogi stanowi jednocześnie zapis art. 10 pkt 4 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. nr 19 z 2007r. poz. 115 t.j. ze zm.) wskazujący, że "nowo wybudowany odcinek drogi zostaje zaliczony do kategorii drogi, w której ciągu leży". W przypadku ul. [...] stanowić ona będzie przedłużenie istniejącego ciągu ulic [...] - [...] - [...], więc najprawdopodobniej otrzyma kategorię drogi powiatowej. Ponieważ stosowna uchwała właściwego organu administracji publicznej o zaliczeniu drogi oznaczonej symbolem 2KUG do poszczególnych kategorii dróg publicznych nie została jeszcze podjęta, Delegatura Biura Gospodarki Nieruchomościami nie złożyła wniosku do Sądu Rejonowego dla W. VII Wydział Ksiąg Wieczystych o wpis m. W. jako właściciela przedmiotowej nieruchomości. Prezydent W. powołując się na art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie znajduje on zastosowania, gdyż nie doszło do pozbawienia I. K. praw do nieruchomości. Ograniczenie prawa własności, o którym mowa w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. może być konsekwencją uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. nr 36 poz. 175) nieruchomość musi być wykorzystywana na cel publiczny. Przedmiotowa nieruchomość obecnie nie jest wykorzystywana na cel publiczny - drogę publiczną. Jak wynika z rejestru gruntów na dzień 9 czerwca 2014 r., działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 0,0561 m2 jest użytkowana jako grunt rolny. Z kolei z księgi wieczystej KW Nr [...] na dzień 9 czerwca 2014 r. wynika, że właścicielem nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 0,0561 m2 stanowiącej grunty rolne jest I. K. W konsekwencji powyższego Prezydent W. uznał wniosek z dnia 16 września 2010 r. za bezzasadny, gdyż w sprawie nie doszło do pozbawienia I. K. praw do nieruchomości. I. K. w dalszym ciągu jest właścicielem przedmiotowego gruntu i może korzystać z niego w dotychczasowy sposób. Przyszłe zagospodarowanie przedmiotowego gruntu zostało określone poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w dniu [...] czerwca 2002 r. Inwestycja obecnie nie jest realizowana. W konsekwencji przedmiotowa nieruchomość nie jest wykorzystywana na cel publiczny. Na skutek odwołania I. K. od ww. decyzji Prezydenta W., Wojewoda [...] decyzją Nr [...], z dnia [...] kwietnia 2015 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 9 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. Z 2014 r., poz. 518) uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2014 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wojewoda [...] wskazał, że przeznaczenie w decyzji podziałowej prywatnej działki pod drogę ogólnodostępną istotnie ogranicza właściciela w korzystaniu z nieruchomości, a zatem oznacza pozbawienie posiadania w rozumieniu art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Stanowisko takie zaprezentował też Europejski Trybunał Praw Człowieka w wyroku w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce z dnia 6 listopada 2007 r., sygn. 22531/05. uznając, że przeznaczenie w decyzji podziałowej prywatnej działki pod drogę istotnie ogranicza właściciela w korzystaniu z nieruchomości, co oznacza pozbawienie posiadania właściciela w korzystaniu z nieruchomości, a zatem pozbawienie posiadania w rozumieniu art. 1 Protokołu Nr 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, który stanowi, iż każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Z punktu widzenia wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka znaczenie ma fakt doprowadzenia przez władzę publiczną do sytuacji, gdy właściciel nie mając wpływu na zmianę przeznaczenia gruntu w planie miejscowym nie może efektywnie korzystać ze swojego prawa z wyłączeniem innych osób, ponosząc koszty utrzymania gruntu, a z drugiej strony gmina realizuje na tym gruncie swe zadania własne, kosztem podmiotu prawa prywatnego i bez zapewnienia mu stosownej rekompensaty. Rozstrzygnięcie Prezydenta W. pozostaje także w oczywistej sprzeczności z fundamentalną zasada publicznego prawa nieruchomości gwarantującego słuszne odszkodowanie za pozbawienie lub ograniczenie prawa do nieruchomości wskutek dokonania podziału nieruchomości. Wyłączenie prawa do słusznego odszkodowania - pomimo ewidentnej ingerencji w prawo użytkowania wieczystego powoduje, że takie rozstrzygnięcia pozostają w oczywistej sprzeczności z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Wojewoda [...] zakwestionował również stanowisko organu I instancji, że brak wpisu we właściwej księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości, Miasta W. jako właściciela nieruchomości, świadczy o braku obowiązku odszkodowawczego ze strony Prezydenta W. Organ II instancji wskazał, że to ostateczna decyzja o zatwierdzeniu projektu podziału jest podstawą do dokonania zmian w księdze wieczystej oraz wprowadzenia zmian w danych zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków. Przejście prawa własności następuje z mocy prawa. Ustawowy obowiązek wypłaty odszkodowania powstaje kiedy decyzja o zatwierdzeniu podziału dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości stanie się ostateczna. Odjęcie własności działki gruntu miało charakter publicznoprawny, ponieważ następowało z mocy samego prawa w związku z wydaniem i uzyskaniem waloru ostateczności przez decyzję administracyjną o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości. Oznacza to, że odszkodowanie należne za odjęcie w sposób władczy prawa własności działki gruntu wydzielonej przy podziale nieruchomości ma charakter publicznoprawny, jako zobowiązanie podmiotu publicznoprawnego wobec właściciela nieruchomości za pozbawienie go własności nieruchomości z mocy samego prawa. Wobec powyższego Wojewoda [...] przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, gdyż decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wskazał, że rozpatrując ponownie sprawę odszkodowania za przedmiotową nieruchomości należy przeprowadzić postępowanie odszkodowawcze uzupełniając materiał dowodowy m. in. o wycenę nieruchomości. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. Nr [...] wywiodło Miasto W. Zaskarżonej decyzji zarzucono: - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 138 § 2 k.p.a., polegające na wydaniu przez organ odwoławczy decyzji uchylającej i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania w sytuacji, gdy brak było podstaw do zastosowania tego przepisu; - naruszenie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez przejęcie, że przepis ten może stanowić samoistną podstawę ustalenia odszkodowania. W konsekwencji powyższego skarżące Miasto W. wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) dalej "p.p.s.a.", uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej ma stwierdzić, że doszło nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powyższe kryteria, Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna. Z akt administracyjnych wynika, że Prezydent W. decyzją Nr [...], z dnia [...] stycznia 2010 r., działając na wniosek I. K., zatwierdził projekt podziału części nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...] o pow. 0,2750 ha, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w obrębie [...], położonej przy ul. [...]. W wyniku podziału powstała m.in. działka gruntu nr [...] o pow. 0,0561 ha przeznaczona pod drogę oznaczoną na rysunku planu symbolem 2KUG. Jednocześnie działka nr [...] z obrębu [...], na dzień 12 stycznia 2010 r., znajdowała się na terenie, dla którego obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] uchwalony uchwałą Nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] czerwca 2002 r. Zgodnie z tym planem działka nr [...] znajdowała się w liniach rozgraniczających ulicy głównej ul. [...], oznaczonej na rysunku planu symbolem 2KUG. Zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela – przechodzą z mocy prawa na własność odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego albo Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Natomiast w przepisie art. 98 ust. 3 wymienionej ustawy uregulowano kwestię odszkodowania za przejęte w opisanym wyżej trybie nieruchomości. Wymienione wyżej przepisy przewidują więc szczególną formę wywłaszczenia nieruchomości, a odszkodowanie jest rekompensatą za utracone prawo własności. Jednocześnie przepis art. 98 ust. 2 tej ustawy przewiduje, że właściwy organ składa wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Podstawą wpisu tych praw do księgi wieczystej jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział. Z powyższego wynika, że wpis w księdze wieczystej dotyczący działki oznaczonej numerem [...] ma charakter wyłącznie deklaratoryjny, gdyż nabycie gruntu przez odpowiednią jednostkę samorządu terytorialnego w powyższym trybie i na powyższej podstawie, następuje z mocy prawa. W okolicznościach przedmiotowej sprawy Wojewoda [...] prawidłowo ustalił, że zostały spełnione wszystkie przesłanki pozwalające przyjąć, że działka nr [...], skoro została wydzielona pod drogę publiczną, w rzeczywistości z mocy prawa stała się własnością Miasta W., a zatem I. K. przysługuje na tej podstawie odszkodowanie, o jakim mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n. Zgodzić się należy ze stanowiskiem I. K., że w związku z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] oraz skutkami decyzji podziałowej Nr [...], przeznaczenie działki nr [...] pod drogę publiczną pozbawiło ją możliwości korzystania z tej nieruchomości. W sytuacji pozbawienia lub ograniczenia prawa do nieruchomości wskutek dokonania podziału nieruchomości należy się słuszne odszkodowanie. Pozbawienie prawa do słusznego odszkodowania pomimo ingerencji w prawo własności pozostaje w oczywistej sprzeczności z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Słusznie wskazał Wojewoda [...] w zaskarżonej decyzji oraz podniosła wnioskodawczyni I. K. w toku postępowania administracyjnego, że decyzja organu I instancji pozostaje również w sprzeczności z art. 1 Pierwszego Protokołu do Europejskiej Konwencji Praw i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1995 r., nr 36, poz. 175/1, ze zm.), zgodnie z którym każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Powyższe postanowienia nie będą jednak w żaden sposób naruszać prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zabezpieczenia uiszczania podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych. Wydzielenie działki nr [...] pod drogę publiczną stanowi ingerencję w prawo własności poprzez odjęcie tego prawa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Odmowa wypłaty odszkodowania w okolicznościach przedmiotowej sprawy stanowi zatem naruszenie art. 98 ust. 3 u.g.n. Zgodzić się należy ze stanowiskiem skarżącego, że przepis art. 129 ust. 5 u.s.g. ma charakter procesowy, a nie materialnoprawny. Nie stanowi on zatem samoistnej podstawy do ustalania odszkodowania. Materialnoprawny obowiązek ustalenia odszkodowania w okolicznościach przedmiotowej sprawy wynika z art. 98 ust. 3 u.g.n. z uwagi na to, że wydzielona działka nr [...] w decyzji podziałowej przeznaczona została pod drogę publiczną. Miasto W. stało się właścicielem działki nr [...] niezależnie od faktu wybudowania drogi i zakwalifikowania jej do odpowiedniej kategorii drogi publicznej. W sprawie zostało wykazane, że planowana ulica [...] będzie miała status drogi powiatowej. Brak wpisu Miasta W. jako właściciela nieruchomości we właściwej księdze wieczystej prowadzonej dla działki nr [...] jest jedynie zaniedbaniem organu – Prezydenta W. Wojewoda [...] uchylił decyzję organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. wskazując, że Prezydent W. powinien przeprowadzić postępowanie odszkodowawcze, uzupełnić dotychczas zebrany materiał dowodowy m. in. o wycenę nieruchomości i wydać merytoryczne rozstrzygnięcie. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Fakt, że w sprawie został sporządzony operat szacunkowy jest niewystarczający dla merytorycznego rozpatrzenia wniosku przez organ II instancji. W przedmiotowej sprawie organ I instancji, z uwagi na zajęte stanowisko w sprawie, pomimo sporządzenia operatu, nie poddał tego dowodu analizie i ocenie. Organ ten nie wypowiedział się czy operat szacunkowy jest zgodny z przepisami określającymi metodologię szacowania nieruchomości. Tylko operat sporządzony zgodnie z zasadami i procedurą szacowania nieruchomości może być podstawą ustalenia należnego stronie odszkodowania. Przeprowadzenie na podstawie operatu dowodu co do wartości nieruchomości obejmuje zasadniczy zakres postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania. Uzasadnia to zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a., daje bowiem możliwość oceny tego operatu przez organy dwóch instancji. Pogląd taki został wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2010 r. I OSK 624/09 Lex nr 786717, który Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela. Należy pamiętać, że w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania operat szacunkowy stanowi dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość. Jest to dowód o podstawowym znaczeniu dla toczącego się postępowania, bowiem wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Zatem operat szacunkowy i jego ocena przez organ administracji prowadzący postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania ma istotny wpływ na ukształtowanie uprawnień i obowiązków stron tego postępowania. Ustalając stan faktyczny w sprawie nie należy jedynie zgromadzić materiał dowodowy ale stosownie do art. 6, 7, 77 § 1, 80 k.p.a. dokonać jego oceny, co musi znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Wojewoda [...] przeprowadzając postępowanie dowodowe w określonym powyżej zakresie naruszyłby art. 136 k.p.a. określający granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym oraz art. 15 k.p.a. określający zasadę dwuinstancyjności postępowania, polegającą na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.