II OSK 1394/18

Dnia 16 grudnia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F. spółki jawnej z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1040/17 w sprawie ze skargi M. M. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 1 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1040/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, uwzględniając skargę, uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody [...] oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r., znak: [...], Prezydent Miasta K., na podstawie art. 152 § 1 K.p.a., po rozpoznaniu wniosku skarżącej z dnia 28 października 2015 r. opartego na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., odmówił wstrzymania wykonania własnej ostatecznej decyzji z dnia [...] maja 2014 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej F. sp. jawna pozwolenia na budowę dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, przy ul. [...] w K. na działkach nr [...],[...]. W ocenie organu I instancji, brak jest przesłanek, które niezbicie mogłyby potwierdzić, że istnieje prawdopodobieństwo uchylenia ww. decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Objęte przedmiotową decyzją o pozwoleniu na budowę roboty budowlane dotyczące budowy zespołu zabudowy mieszkaniowej nie powodują ingerencji w będącą własnością skarżącej nieruchomość (działka nr [...]), a co za tym idzie nie powodują oddziaływania, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Tym samym brak jest podstaw prawnych do przyznania wnioskodawcy przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji i w konsekwencji przyjęcia "prawdopodobieństwa" uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Zażalenie na ww. postanowienie wniosła skarżąca. Zaskarżonym postanowieniem Wojewoda [...] utrzymał w mocy ww. postanowienie organu I instancji. Wojewoda wskazał na przebieg postępowania wznowieniowego. W jego ocenie, organ I instancji dysponując posiadanym przez siebie materiałem dowodowym ustalił, że nie istnieje prawdopodobieństwo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę i słusznie orzekł o odmowie wstrzymania wykonania przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ odwoławczy, po analizie akt, w pełni podzielił to stanowisko. Wojewoda wyjaśnił, że błędne daty wniosków podane przez organ I instancji stanowią omyłkę pisarską, nie mającą wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie. Zaznaczył, że do zarzutów wnioskodawczyni podnoszonych w toku prowadzonego postępowania, organ II instancji odniósł się w pismach z 20 czerwca 2016 r. i 21 września 2016 r. Wskazał, że zarzuty dotyczące wadliwego i opieszałego działania organu I instancji nie mogą być przedmiotem niniejszego postępowania. Z kolei w kwestii prowadzenia robót budowlanych i ewentualnego nieodpowiedniego zabezpieczenia terenu budowy właściwy jest inspektor nadzoru budowlanego. Także podnoszone uciążliwości związane z realizacją przedmiotowej inwestycji, nie podlegają ocenie Wojewody. Ponadto Wojewoda wskazał, że w sprawie ww. pozwolenia na budowę było prowadzone postępowanie nieważnościowe, w którym została wydana przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzja z dnia [...] maja 2017 r., znak: [...], którą odmówiono stwierdzenia nieważności w całości ww. decyzji o pozwoleniu na budowę. Powyższe postanowienie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca, formułując zarzut dotyczący naruszenia "art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w części w jakiej nie został uwzględniony interes społeczny i indywidualny obywatela poprzez wydanie decyzji dotkniętej wewnętrznym brakiem spójności w zakresie zatwierdzonego projektu budowlanego, brak ustosunkowania się do wszystkich podniesionych uwag w odwołaniu od decyzji i innych pismach kierowanych w sprawie, naruszenie § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez jego błędne zastosowanie, nieuznanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., że decyzja z dnia 15.05.2014 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa". W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 1 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1040/17, uwzględniając skargę, wskazał na charakter przesłanki wynikającej z art. 152 § 1 K.p.a., której wykazanie nie wymaga przedstawienia dowodu. Natomiast określony wniosek przemawiający za zaistnieniem tej przesłanki, a więc wstrzymaniem wykonania decyzji, powinien ściśle wynikać z zebranych rzetelnie okoliczności sprawy. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie organy prowadzące postępowanie nie przeprowadziły i nie zbadały rzetelnie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., która stanowiła podstawę wznowienia postępowania w sprawie (por. wyrok NSA z 15 września 2016 r., II OSK 3060/14), nie odniosły się do argumentów, które w ocenie skarżącej świadczą o przysługującym jej interesie prawnym w sprawie oraz dyskredytują wydaną decyzję. Tym samym, ustalenia organów nie spełniają wymogów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., co powoduje, że kontrolowane postępowanie dotknięte jest wadami, które musiały prowadzić do wyeliminowania obu kwestionowanych postanowień z obrotu prawnego, bowiem zaistniałe uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Organy nie dokonały w zasadzie żadnej analizy, czy nieruchomość skarżącej znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Ponadto w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym ww. pozwolenia na budowę Wojewoda jednoznacznie przyznał skarżącej przymiot strony, czego nie kwestionował także GINB w ww. decyzji. Taki stan rzeczy wymownie świadczy o tym, że brak interesu po stronie skarżącej w sprawie zakończonej ww. decyzją Prezydenta Miasta K. nie ma charakteru oczywistego i konieczna jest pogłębiona, ponowna analiza ustaleń dotyczących wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Organy administracyjne powinny się ustosunkować do powoływanych przez skarżącą istotnych okoliczności uzasadniających – w jej ocenie – status strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Należy przy tym pamiętać, że w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, właściwy organ wyznacza każdorazowo na potrzeby konkretnej sytuacji, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu oraz sposób zagospodarowania terenu w jego otoczeniu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu związane z projektowanym obiektem budowlanym. W wytycznych dla organów Sąd wskazał, że wymagane będzie dokonanie miarodajnej oceny, czy w sprawie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, w szczególności mając na uwadze powołane przez skarżącą okoliczności, świadczące o bezpodstawnym pominięciu jej udziału w postępowaniu w sprawie zakończonej ww. decyzją o pozwoleniu na budowę. Zajęte w sprawie stanowisko organ powinien zaś uzasadnić stosownie do treści art. 107 § 3 K.p.a. oraz uczynić zadość zasadom wynikającym z art. 8 i art. 11 K.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła F. sp. jawna, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania; oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, zwanej dalej "p.u.s.a.", art. 3 § 2 pkt 2 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c [p.p.s.a.] w związku z 152 § 1 K.p.a. przez przyjęcie, że okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania; - art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 3 § 2 pkt 2 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c [p.p.s.a.] w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 152 § 1 K.p.a. przez uchylenie decyzji, pomimo braku naruszenia przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy; - art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 3 § 2 pkt 2 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c [p.p.s.a.] w związku z art. 148 § 2 w związku z art. 152 § 2 K.p.a. przez błędne przyjęcie, że uczestniczka – skarżąca zachowała termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a tym samym, że była uprawniona do złożenia zażalenia na postanowienie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji. Postanowieniem z dnia 1 marca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił wniosek skarżącej o sprostowanie uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1040/17, w zakresie przywołanych przez Sąd dat. W piśmie procesowym z dnia 6 stycznia 2020 r. D. M. przedstawiła swoje stanowisko w sprawie, opowiadając się za legalnością zaskarżonego wyroku. Powołała się m.in. na wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 maja 2018 r. o sygn. akt VII SA/Wa 1692/17. Przy kolejnych pismach procesowych z 22 lipca 2020 r. i 15 listopada 2020 r. M. M. i D. M. przestawiły postanowienie Prezydenta Miasta K. z [...] czerwca 2020 r., znak: [...], o sprostowaniu omyłki w postanowieniu Prezydent Miasta K. z dnia [...] lutego 2016 r., znak: [...], w ten sposób, że w wierszu nr 6 na stronie 1 tego postanowienia – zamiast "po rozpoznaniu wniosku z dnia 28.10.2015 r." powinno być "po rozpoznaniu wniosku z dnia 28.10.2014 r." oraz w wierszu nr 42 na stronie 1 tego postanowienia – zamiast "W dniu 12 listopada 2014 r. do tut. organu wpłynął wniosek" powinno być "W dniu 28 października 2014 r. do tut. organu wpłynął wniosek"; oraz postanowienie Wojewody [...] z [...] października 2020 r., znak: [...], którym utrzymano w mocy ww. postanowienie Prezydenta z [...] czerwca 2020 r. Ponadto w ocenie M. M. i D. M. organy jednak nie dokonały innych wymaganych sprostowań co do posadowienia muru i nazwy inwestycji. Przy piśmie z dnia 27 października 2020 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny poinformował strony postępowania o skierowaniu sprawy ze skargi kasacyjnej na posiedzenie niejawne z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii, w związku z czym przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazaniem obrazu i dźwięku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego. Nie znajduje potwierdzenia twierdzenie strony wnoszącej skargę kasacyjną jakoby Sąd I instancji przyjął w zaskarżonym wyroku, że okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W tym zakresie Sąd I instancji wyjaśnił jedynie na czym polega charakter prawny przesłanki z art. 152 § 1 K.p.a., dla której zaistnienia wystarczające jest gdy okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Ponadto Sąd I instancji ocenił, że organy w związku z ww. przesłanką nie przeprowadziły prawidłowo postępowania wyjaśniającego, naruszając art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., albowiem nie odniosły się do argumentów, które w ocenie skarżącej świadczą o przysługującym jej interesie prawnym w sprawie oraz dyskredytują wydaną decyzję. W związku z taką wypowiedzią brak jest podstaw do stwierdzenia, że Sądu I instancji niejako przesądził o zaistnieniu przesłanki z art. 152 § 1 K.p.a. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 3 § 2 pkt 2 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z 152 § 1 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Nie można też zgodzić się z twierdzeniami skargi kasacyjnej jakoby Sąd I instancji błędnie ocenił, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania mogących mieć wpływ na jej wynik. Mając na względzie charakter postępowania wznowieniowego, jak i treść art. 152 § 1 K.p.a., Sąd I instancji niewadliwie ocenił, że organy obu instancji z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przeprowadziły postępowanie wyjaśniające. Znajduje potwierdzenie ocena Sądu, że uzasadnienia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji są zbyt lakoniczne i nie odnoszą się do badania przesłanki "prawdopodobieństwa", o której mowa w art. 152 § 1 K.p.a. Ponadto w odniesieniu do oceny przymiotu strony, Sąd I instancji trafnie zauważył, że organy w tym zakresie nie mogły poprzestać na stwierdzeniu, że roboty budowlane dotyczące budowy zespołu zabudowy mieszkaniowej nie powodują ingerencji w nieruchomość stanowiącą działkę nr [...], a co za tym idzie nie powodują oddziaływania, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Kwestia oceny przymiotu strony w postępowaniu wznowieniowym dotyczącym pozwolenia na budowę powinna być oceniona na podstawie art. 28 K.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, co wymaga uwzględnienia konkretnych rozwiązań projektowych, tym bardziej w tej sprawie, w której pozwolenie na budowę przewidywało zbliżenie planowanej inwestycji do działki nr [...], jak i realizację wzdłuż granicy tej działki skarpy ziemnej ze spadkiem w kierunku tej nieruchomości. Organy powinny w tym zakresie dokonać analizy akt sprawy z uwzględnieniem podniesionej przez właściciela działki nr [...] argumentacji, czego w tej sprawie nie uczyniły, co trafnie wytknął organom obu instancji Sąd I instancji. Ponadto Sąd I instancji zasadnie wskazał, że organy wznowieniowe powinny uwzględnić okoliczność, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności ww. pozwolenia na budowę uznano interes prawny do bycia stroną właściciela działki nr [...], co oznacza, że brak interesu po stronie skarżącej w sprawie zakończonej ww. pozwoleniem na budowę nie ma charakteru oczywistego i konieczna jest pogłębiona, ponowna analiza ustaleń dotyczących wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W skardze kasacyjnej tej oceny nie podważono skutecznie dlatego zarzut dotyczący naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 3 § 2 pkt 2 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 152 § 1 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Dodatkowo w tym miejscu należy wskazać, że w związku z postępowaniem nieważnościowym dotyczącym ww. pozwolenia na budowę organy powinny uwzględnić, że to postępowanie powinno implikować dla organów prowadzących postępowanie wznowieniowe określone działania procesowe z uwagi na dalej idące skutki (ex tunc) ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji niż uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania (ex nunc). Przechodząc do ostatniego zarzutu skargi kasacyjnej, wyjaśnienia wymaga, że wnioskująca o wznowienie postępowania wskazała, że o wydaniu ww. decyzji pozwoleniu na budowę dowiedziała się w dniu 19 sierpnia 2014 r. Mając zatem na względzie datę złożenia wniosku w przedmiocie wznowienia postępowania, tj. 16 września 2014 r., co wynika z akt administracyjnych, stwierdzić należy, że wnioskująca dochowała terminu określonego w art. 148 § 2 K.p.a., przewidzianego do złożenia podania o wznowienie postępowania. Należy wskazać, że wniosek o wznowienie to pismo z 16 września 2014 r. sprecyzowane w odpowiedzi na wezwanie organu przy piśmie z dnia 28 października 2014 r. Dla tej oceny nie ma znaczenia, że w piśmie 16 września 2014 r. nie sprecyzowano, że jest to wniosek o wznowienie postępowania. Pismo to jednak zostało złożone w sytuacji, gdy już nie toczyło się postępowanie o pozwolenie na budowę, zaś w piśmie wskazano, że skarżąca została pominięta przy wydaniu pozwolenia na budowę. Dlatego istniały podstawy do wyjaśnienia treści tego pisma, co nastąpiło na wezwanie organu I instancji przy piśmie z 28 października 2014 r. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 3 § 2 pkt 2 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 148 § 2 w związku z art. 152 § 2 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Dodatkowo należy wskazać, że przy pismach z dnia 15 i 17 września 2017 r. D. M. poinformowała Sąd I instancji o zmianie dotychczasowego właściciela działki nr [...]. M. M. darowała swojej córce D. M. działkę nr [...]. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu dotyczącym wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę organy administracyjne powinny zatem uwzględnić ww. zmiany własnościowe zgodnie z art. 30 § 4 K.p.a. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.