II OSK 1893/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Maciej Busz po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółka Jawna z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1411/17 w sprawie ze skargi [...] Spółka Jawna z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 31 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1411/17, po rozpoznaniu skargi [...] Spółka Jawna z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia, w punkcie I sentencji wyroku stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, natomiast w punkcie II zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej [...] Spółka Jawna z siedzibą w [...] kwotę 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym: Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., znak [...], orzekł o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia pn.: "Budowa linii tramwajowej [...] etap III ([...]) w [...]". W toku postępowania, w dniu 14 grudnia 2016 r., [...] spółka jawna z siedzibą w [...], złożyła pismo o dopuszczenie do udziału w przedmiotowej sprawie. Do wniosku dołączono pełnomocnictwo dla adw. B. C. Pismem z dnia 28 grudnia 2016 r. Prezydent Miasta [...] poinformował spółkę, iż przysługuje jej przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Od opisanej wyżej decyzji odwołanie złożyła ww. Spółka, reprezentowana przez adwokata M. W. Do odwołania nie dołączono dla niego pełnomocnictwa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., [...], po rozpatrzeniu odwołania, utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. Skargę od ww. decyzji wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie [...] spółka jawna z siedzibą w [...], w imieniu której działał pełnomocnik adw. B. C., który dołączył do skargi stosowne pełnomocnictwo. Decyzji organu pierwszej instancji zarzucono przede wszystkim naruszenie art. 128 K.p.a. w zw. z 33 § 3 K.p.a. poprzez wydanie decyzji na podstawie odwołania wniesionego przez pełnomocnika, którego umocowanie nie zostało w żadnej sposób wykazane, w szczególności poprzez dołączenie do pisma uwierzytelnionego odpisu pełnomocnictwa, co skutkuje nieważnością decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a to w związku z wydaniem decyzji przez organ II instancji, mimo braku skutecznego wniesienia odwołania oraz naruszenie art. 11 ustawy z dnia 9 października 2015 roku o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015., poz. 1936) w zw. z art. 75 ust 1 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w brzmieniu obowiązującym do 1 stycznia 2017 r. w związku z art. 12 ust 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. 2003 Nr 80 poz. 721) poprzez brak uwzględnienia i w efekcie wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przez organ niewłaściwy, co skutkuje nieważnością decyzji Prezydenta Miasta [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, a to w związku z wydaniem decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], w odniesieniu do zarzutu rozpatrzenia odwołania pomimo braku wylegitymowania się przez odwołującego stosownym pełnomocnictwem wyjaśniło, iż w aktach sprawy znajduje się pełnomocnictwo udzielone przez M. G. w dniu 30 listopada 2015 r. adwokatowi B. C. [...] do występowania przed organami administracji, sądami administracyjnymi, Naczelnym Sądem Administracyjnym we wszystkich sprawach związanych z realizacją inwestycji pn. "budowa linii tramwajowej [...] Etap III tj. [...]", w szczególności do zgłaszania uwag i zastrzeżeń w zakresie stanowiącym własność spółki [...] Spółka jawna działek nr [...] obręb [...], prowadzenia negocjacji we wszystkich instancjach z prawem dalszej substytucji. Odwołanie wniesione w przedmiotowej sprawie nadano w kopercie z pieczęcią B. C. [...], ul. [...]. Zostało ono podpisane przez M. W. adwokata, który figuruje na stronie kancelarii jako współpracujący od 2007 r. z kancelarią i zostało napisane na jej firmowym papierze. Z odwołania wynika, iż adwokat wnoszący imieniem strony odwołanie wykazuje się znajomością nie tylko szczegółów zaskarżonej decyzji, która została publicznie ogłoszona, ale również informacjami, które mogą pochodzić jedynie od strony, a dotyczących kwestii związanych z prowadzonymi przez stronę przedsięwzięciami, stąd też Kolegium nie powzięło jakichkolwiek wątpliwości co do istnienia stosunku pełnomocnictwa. W skardze złożonej przez stronę, a podpisanej przez adwokata B. C. zawarto identyczne z odwołaniem zarzuty - są one tożsame nawet w sferze słownej i graficznej rozwijane jedynie w odniesieniu do argumentacji decyzji Kolegium (dla przykładu zarzut odwołania pod cyfrą IV i zarzut skargi pod cyfrą VIII, zarzut V i zarzut IX). Zdaniem Kolegium prawa strony do reprezentowania w postępowaniu nie zostały naruszone i nie doznały najmniejszego uszczerbku. Świadczy o tym fakt wniesienia w terminie ustawowym obszernego odwołania również potwierdzenie tychże zarzutów w obecnie złożonej skardze. W ocenie organu administracji podpisanie odwołania przez innego pracownika tej samej kancelarii bez wykazania się przed organem, któremu przedkłada się odwołanie pełnomocnictwem zostało ukierunkowane na wprowadzenie organu w błąd i doprowadzenie do sytuacji, w której możliwe jest podniesienie zarzutu braku umocowania przez stronę i być może w konsekwencji nieuzasadnionego przedłużania postępowania. Zwalczanie w tej sytuacji niekorzystnego dla siebie rozstrzygnięcia powyższym zarzutem stanowi w ocenie Kolegium nadużycie prawa kosztem pozostałych stron tego postępowania. W wyroku uwzględniającym skargę Sąd pierwszej instancji wskazał na wstępie, iż z uwagi na przedmiot zamierzenia inwestycyjnego którym jest budowa linii tramwajowej, nie mieszczącym się w przypadkach wymienionych w ust. 1 pkt 1 do 3 art. 75 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, w jego brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania, organem właściwym do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie był Prezydent Miasta [...] na podstawie pkt 4 cytowanego przepisu. Z kolei przepis art. 11 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o zmianie ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 1936, dalej: "ustawa zmieniająca") statuuje, że w postępowaniach wszczętych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy w odniesieniu do przedsięwzięć, o których mowa w art. 75 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie w art. 1, dla których wnioskodawcą jest odpowiednio jednostka organizacyjna Lasów Państwowych albo jednostka samorządu terytorialnego, dla której organem wykonawczym jest organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, lub podmiot od niej zależny w rozumieniu art. 24m ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 i 1890) organ właściwy w dniu wszczęcia postępowania pozostaje właściwy do zakończenia tego postępowania. W stanie faktycznym niniejszej sprawy treść przywołanej regulacji art. 11 nie pozostawia zdaniem Sądu meriti wątpliwości, że pomimo złożonego zakresu zamierzenia inwestycyjnego (które może obejmować co najmniej dwa przedsięwzięcia, dla których właściwymi rzeczowo są co najmniej dwa organy, w tym regionalny dyrektor ochrony środowiska), po pierwsze z uwagi na datę wszczęcia postępowania, po drugie podmiot wnioskujący pomimo wejścia w życie przepisu art. 75 ust. 1 pkt 1a, nadal właściwym pozostawał do wydania decyzji środowiskowej Prezydent Miasta [...]. Z powyższych względów zarzut nieważności decyzji organu pierwszej instancji, z tej przyczyny, że została ona wydana z naruszeniem przepisów o właściwości jawi się w ocenie Sądu Wojewódzkiego, jako oczywiście bezzasadny. Przechodząc do kwestii prawidłowości wniesionego w sprawie odwołania od decyzji organu pierwszej instancji Sąd meriti podniósł, że okolicznością bezsporną jest, iż odwołanie od tej decyzji wniósł i podpisał w imieniu skarżącej Spółki, jako jej pełnomocnik, adwokat M. W., który nie wykazał się przy tej czynności stosownym pełnomocnictwem. W postępowaniu przed organem pierwszej instancji stronę tę reprezentował inny pełnomocnik, adwokat B. C. legitymujący się stosownym pełnomocnictwem. Nie budzi wątpliwości Sądu Wojewódzkiego, że w sytuacji, gdy odwołanie od decyzji organu I instancji wnosi pełnomocnik strony, to zgodnie z art. 33 § 3 K.p.a. winien on do akt złożyć oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. W myśl wskazanego bowiem przepisu K.p.a. stosunek pełnomocnictwa musi być uzewnętrzniony i udokumentowany w postaci oryginału lub urzędowo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa. W razie zaś zaniedbania tego obowiązku przez pełnomocnika, organ odwoławczy winien wezwać pełnomocnika do uzupełnienia braku formalnego wniesionego odwołania. Zatem zaniechanie tej czynności przesądza o wadliwości postępowania organu odwoławczego w niniejszej sprawie. Z kolei sam fakt wniesienia skargi, w której to sama strona kwestionuje skuteczność wniesienia odwołania jej imieniem wobec braku wykazania udzielenia przez nią pełnomocnictwa, wskazuje także na brak w ogóle możliwości potwierdzenia przez nią dokonanych w sprawie czynności przez adwokata M. W. Sąd meriti podkreślił, że uregulowania prawne w zakresie pełnomocnictwa określone w art. 32 i 33 K.p.a., nie są kompletne, dlatego przy wyjaśnianiu sytuacji, które nie zostały objęte regulacją tych przepisów, należy posiłkowo stosować zasady wyrażone w Kodeksie cywilnym (tak w wyroku NSA z dnia 4 lipca 2006 r. II OSK 941/05). Taką sytuacją jest potwierdzenie czynności wadliwego pełnomocnika. Kwestia ta nie jest uregulowana w przepisach K.p.a., natomiast według unormowań Kodeksu cywilnego w przypadku braku umocowania po stronie pełnomocnika ważność czynności zależy od potwierdzenia jej przez mocodawcę (art. 103 § 1 i art. 104 K.c.). Przepis art. 103 § 1 K.c. obejmuje swoją regulacją zarówno sytuację, gdy pełnomocnik działający w imieniu danej osoby nie posiada pełnomocnictwa, jak również gdy pełnomocnik posiadający pełnomocnictwo o danej treści przekroczy jego zakres. W obydwu sytuacjach zachodzi możliwość potwierdzenia przez mocodawcę w ten sposób dokonanych czynności prawnych przez pełnomocnika. Aby w postępowaniu administracyjnym mogło dojść do potwierdzenia przez stronę czynności dokonanych przez wadliwie ustanowionego pełnomocnika, muszą być spełnione dwa warunki: pełnomocnikiem takim musi być osoba, która w myśl przepisów K.p.a. spełnia ogólne warunki do bycia pełnomocnikiem w postępowaniu administracyjnym, ponadto potwierdzenie czynności zdziałanych przez wadliwie ustanowionego pełnomocnika musi mieć miejsce w toku postępowania administracyjnego, w którym taka sytuacja wystąpiła, a więc musi nastąpić przed wydaniem ostatecznej decyzji w sprawie. Konwalidacja wadliwości umocowania pełnomocnika następuje bowiem ze skutkiem ex tunc, czyli na dzień dokonania jego pierwszej czynności w sprawie. Jak wynika z treści skargi strona skarżąca wniesione przez adwokata M. W. odwołanie uważa za nieistniejące "w związku z podpisaniem go przez osobę, która nie była ku temu odpowiednio umocowana", co dodatkowo uzasadnia przyjęcie, że strona nie widzi także podstaw do konwalidacji zadziałanej jej imieniem czynności i się z nią nie zgadza. W efekcie powyższego Sąd pierwszej instancji w pełni podzielił stanowisko skarżącego, że odwołanie podpisane przez osobę nie posiadającą stosownego umocowania nie jest odwołaniem pochodzącym od strony postępowania w rozumieniu art. 127 § 1 K.p.a. i jego rozpoznanie jest dotknięte wadą nieważności określoną w przepisie art. 156 § K.p.a., co z kolei stanowiło podstawę do stwierdzenia jej nieważności przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.) – dalej: "P.p.s.a." Powyższe stwierdzenie oznacza także, że decyzja organu pierwszej instancji uzyskała walor ostateczności wobec braku skutecznego jej zaskarżenia w toku instancji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła [...] Spółka Jawna z siedzibą w [...], zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia oraz przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia od organu administracji na rzecz skarżącej Spółki zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według właściwych norm. Nadto strona skarżąca zrzekła się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. art. 75 ust. 1 pkt 2 i 4 i art. 75 ust. 1a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2017 r. (zw. dalej: "ustawa o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie") oraz art. 11 ustawy zmieniającej, art. 19 K.p.a., art. 20 K.p.a., art. 127 § 2 K.p.a. w zw. z art. 127 ust. 3 u.o.o.ś.2017, art. 17 pkt 1 K.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., przez błędną ich wykładnię, polegającą na nietrafnym przyjęciu, że organem właściwym do rozpoznania przedmiotowej sprawy administracyjnej w I instancji był Prezydent Miasta [...], a w II instancji - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], podczas gdy organem właściwym do rozpoznania sprawy w I instancji był właściwy miejscowo regionalny dyrektor ochrony środowiska, a w II instancji - Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska; 2) mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania, tj. naruszenia art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. art. 75 ust. 1 pkt 2 i 4, art. 75 ust. 1a ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie oraz art. 11 ustawy zmieniającej art. 19 K.p.a., art. 20 K.p.a., art. 127 § 2 K.p.a. w zw. z art. 127 ust. 3 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, art. 17 pkt 1 K.p.a., polegającego na błędnym niestwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...], pomimo, że ona także podlegała stwierdzeniu nieważności; 3) mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 32 K.p.a., art. 33 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 103 § 1 i 2 K.c. oraz 104 K.c., art. 127 § 1 K.p.a., art. 128 K.p.a. i art. 140 K.p.a. w zw. z art. 63 § 2 K.p.a., art. 33 § 3 zdanie 1 i 2 K.p.a. oraz art. 140 K.p.a. w zw. z art. 64 § 2 K.p.a., art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 16 § 1 K.p.a., polegające na błędnym przyjęciu, że w stanie faktycznym, w którym: - skarżący złożył odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta [...] korzystając z pełnomocnika, który nie przedłożył dokumentu pełnomocnictwa, - organ II instancji nie wezwał pełnomocnika ani strony do uzupełnienia braku formalnego odwołania w postaci przedłożenia dokumentu pełnomocnictwa i wydał decyzję, - skarżący złożył skargę do Sądu Administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego powołując się na fakt, że pełnomocnik nie został wezwany do uzupełnienia braku formalnego odwołania w postaci dokumentu pełnomocnictwa, należy uznać, że: - skarżący nie akceptował działania pełnomocnika wnoszącego odwołanie, - Sąd Wojewódzki powinien stwierdzić nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego wskazując, że odwołanie nie zostało skutecznie wniesione, a tym samym decyzja Prezydenta Miasta [...] stała się ostateczna, podczas gdy: - sama okoliczność, że skarżący złożył skargę na ostateczną decyzję, powołując się na fakt, że została wydana wskutek odwołania wniesionego przez pełnomocnika skarżącego, który nie wylegitymował się dokumentem pełnomocnictwa i nie był o taki dokument wzywany, nie oznacza, że skarżący nie akceptuje działania pełnomocnika: skarżący ma prawo formułować taki zarzut, nie wypowiadając się, czy akceptuje działania pełnomocnika, czy nie (ma to dla skarżącego znaczenie - skarżący musiałby zaakceptować lub odmówić akceptacji działania pełnomocnika w całości), - stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z uwagi na stan faktyczny winno prowadzić do otwarcia się postępowania przed organem II instancji, który winien rozpocząć procedowanie od wezwania pełnomocnika do uzupełnienia braku formalnego odwołania w postaci dokumentu pełnomocnictwa; 4) mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 zdanie 1 P.p.s.a. w zw. z art. 32 K.p.a., art. 33 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 103 § 1 i 2 K.c. oraz 104 K.c., art. 127 § 1 K.p.a., art. 128 K.p.a. i art. 140 K.p.a., w zw. z art. 63 § 2 K.p.a., art. 33 § 3 zdanie 11 2 K.p.a. oraz art. 140 K.p.a. w zw. z art. 64 § 2 K.p.a., art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 16 § 1 K.p.a., polegające na wskazaniu w uzasadnieniu wyroku, że w stanie faktycznym decyzja Prezydenta Miasta [...] stała się ostateczna, podczas gdy wskutek stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego otworzyło się postępowanie przed organem II instancji, który winien wezwać pełnomocnika Skarżącego do uzupełnienia braku formalnego odwołania w postaci dokumentu pełnomocnictwa; 5) mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 zdanie 2 P.p.s.a. w zw. z art. 128 K.p.a. i art. 140 K.p.a. w zw. z art. 63 § 2 K.p.a., art. 33 § 3 zdanie 1 i 2 K.p.a. oraz art. 140 K.p.a. w zw. z art. 64 § 2 K.p.a., polegającego na braku wskazań w uzasadnieniu wyroku co do dalszego postępowania przed organem drugiej instancji, które były wymagane, w szczególności wskazań o wezwanie do uzupełnienia braku w postaci dokumentu pełnomocnictwa; 6) mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 zdanie 1 P.p.s.a., polegającego na nieustosunkowaniu się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuty te szerzej umotywowano. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie godzi się przypomnieć, że w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, nadto istnienie podstaw do odrzucenia skargi i umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji (art. 189 P.p.s.a.). W sprawie nie zachodzą wspomniane okoliczności, w tym przesłanki nieważności postępowania z art. 183 § 2 P.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną będąc związanym przedstawionymi w niej zarzutami. Z uwagi na ziszczenie się przesłanek z art. 182 § 2 P.p.s.a. uczynił to na posiedzeniu niejawnym. Podniesiony w petitum skargi kasacyjnej szereg zarzutów zarówno natury materialnej, jak i procesowej można pogrupować w dwa dominujące bloki: zarzuty dotyczące rozpoznania przedmiotowej sprawy przez organy administracji niewłaściwe rzeczowo oraz nieprawidłowego postępowania organu drugiej instancji z wniesionym odwołaniem przez osobę do tego nieuprawnioną. Bezpodstawne są zarzuty dotyczące wydawania w postępowaniu administracyjnym decyzji przez organy do tego nieuprawnione. Jak trafnie wskazał Sąd Wojewódzki oraz organ odwoławczy w dniu 1 stycznia 2017 r. weszła w życie zmiana ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 353 ze zm.) wynikająca z ustawy z dnia 9 października 2015 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2015 r., poz. 1936). W myśl art. 6 ust. 2 ww. ustawy zmieniającej do spraw wszczętych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 (tj. ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie), dla których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy przedłożono raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko lub wydano postanowienie określające zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, stosuje się przepisy dotychczasowe. Zatem w rozpoznawanej sprawie, wobec przedłożenia w toku postępowania raportu oddziaływania na środowisko zastosowanie znajdują nadal przepisy dotychczasowe. Nadto jak prawidłowo wskazał Sąd pierwszej instancji pomimo wejścia w życie od dnia 1 stycznia 2017 r. art. 75 ust 1a ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko wskazującego w takim wypadku Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, jako organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, właściwym organem w przedmiotowej sprawie, ze względu na teść art. 11 ustawy zmieniającej pozostaje Prezydent Miasta [...]. Zatem w przedmiotowej sprawie zarówno decyzja pierwszo, jak i drugo-instancyjna zostały wydane przez organy właściwe w sprawie i z tego względu nie było podstaw do stwierdzenia ich nieważności, na co wskazywał autor skargi kasacyjnej. Przechodząc do zarzutów dotyczących kwestii wniesionego w sprawie odwołania od decyzji organu pierwszej instancji podzielić należy w tej mierze stanowisko Sądu Wojewódzkiego zaprezentowane w zaskarżonym wyroku. W pierwszej kolejności wskazać należy, że administracyjne postępowanie odwoławcze oparte jest na zasadzie skargowości. Powyższe oznacza, iż organ właściwy do rozpoznania odwołania może podjąć czynności procesowe w postępowaniu odwoławczym tylko, gdy uprawniony podmiot złoży odpowiednie podanie (odwołanie). Dopiero wniesienie przez stronę odwołania, które spełnia wymagania formalne podania określone w art. 63 K.p.a., pozwala właściwemu organowi na uruchomienie przewidzianych przepisami prawa procedur zmierzających do weryfikacji zaskarżonego tym odwołaniem orzeczenia oraz do rozpoznania i rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Zgodnie z art. 63 K.p.a. odwołanie - jak każde podanie - aby mogło być uznane za czynność prawnie skuteczną, powinno spełniać określone, w tym przepisie, wymogi formalne, co do formy (§ 1) oraz co do treści (§ 2, § 3, § 3a). Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również podmiotowym. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku zaskarżenia decyzji w toku instancji. Zatem odwołanie nie służy od decyzji, które nie weszły do obrotu prawnego lub, gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno–techniczną. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 K.p.a., albo przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych (art. 30 § 2 K.p.a.), lub odwołanie zawiera braki formalne, np. wynikające z art. 63 K.p.a. (m. in. brak podpisu). Zgodnie z art. 64 § 2 K.p.a. jeżeli podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni. Nieusunięcie tych braków w ustawowym terminie powoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Pozostawienie odwołania bez rozpoznania stanowi jedną z postaci stwierdzenia ich niedopuszczalności przewidzianą w art. 134 K.p.a. W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że adwokat M. W., który w imieniu skarżącej Spółki wniósł odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, nie legitymował się pełnomocnictwem upoważniającym go do dokonania tej czynności. Zatem wniesienie odwołania przez nieumocowanego pełnomocnika skarżącej Spółki obligowało SKO w [...] do podjęcia działań w trybie art. 64 § 2 K.p.a.: organ odwoławczy powinien wezwać stronę do podpisania odwołania, względnie nadesłania właściwego pełnomocnictwa. Dopiero po uzupełnieniu powyższego braku, organ odwoławczy był władny merytorycznie rozpatrzyć odwołanie. Prowadzenie natomiast postępowania bez wezwania do usunięcia braku podpisu, pełnomocnictwa czy innych jeszcze wymagań, względnie w sytuacji, gdy braki odwołania nie zostały uzupełnione, oznacza wadliwość postępowania i to w postaci kwalifikowanej. W takim przypadku mamy bowiem do czynienia z działaniem organu odwoławczego "z urzędu", co narusza zasadę skargowości (art. 127 § 1 K.p.a.) i stanowi o rażącym naruszeniu prawa. Dlatego też w okolicznościach przedmiotowej sprawy za zasadne należy uznać rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji zawarte w zaskarżonym wyroku, w którym to z uwagi na powyższe uchybienia Sąd ten stwierdził nieważność decyzji organu odwoławczego. W świetle powyższych okoliczności nie można również podzielić zarzutów o naruszeniu wskazanych w petitum skargi kasacyjnej przepisów procedury sądowoadministracyjnej. Nie jest natomiast trafne, i należy to podkreślić, sformułowanie zawarte w przedostatnim akapicie zaskarżonego wyroku, że z uwagi na stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] walor ostateczności uzyskała decyzja organu pierwszej instancji. Co prawda uchybienie to nie ma wpływu na wynik sprawy, ale wyraźnie należy zaznaczyć, że stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji nastąpiło wyłącznie z przyczyn proceduralnych i nie oznacza, że wniesione w sprawie odwołanie nie będzie już podlegało rozpoznaniu. Jak już wskazano powyżej organ odwoławczy po otrzymaniu całości akt sprawy powinien w trybie art. 64 § 2 K.p.a. wezwać stronę do podpisania odwołania, względnie nadesłania właściwego pełnomocnictwa. Dopiero po uzupełnieniu powyższego braku, organ odwoławczy będzie władny merytorycznie rozpoznać odwołanie. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.