IV SA/Wa 1179/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anita Wielopolska Sędziowie: WSA Anna Sękowska WSA Katarzyna Golat (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. znak: [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa, działając na podstawie działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257, ze zm.), powoływanej dalej jako K.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia Fabryki [...] S.A. na postanowienie Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] września 2016 r., znak [...], w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w dzielnicy [...] miasta W., obręb [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0476 ha, uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] września 2016 r. w całości i umarzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan sprawy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2016 r. Nr [...], orzekł w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania na rzecz Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Prezydenta m.W. w wysokości 176 486,00 zł za prawo własności nieruchomości położonej w dzielnicy [...] miasta W. , obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0476 ha, przeznaczonej pod budowę Trasy [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] - ul. [...] (w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] wraz z przejściem przez tereny kolejowe) - kategoria obiektów budowlanych XXV, XXVI, XXVIII, która stała się własnością samorządu województwa [...], w pkt 2 ustalił odszkodowanie na rzecz banku [...] - wierzyciela hipotecznego byłego użytkownika wieczystego nieruchomości opisanej w punkcie 1, tj. spółki Fabryka [...], w wysokości 622 004,00 zł, w pkt 3 odmówił powiększenia wysokości odszkodowania ustalonego w punkcie 2 o kwotę równą 5% wartości prawa użytkowania wieczystego oraz w pkt 4 orzekł o zobowiązaniu Prezydenta miasta W. do wypłaty ustalonych w punktach 1, 2 i 3 odszkodowań w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stanie się ostateczna. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] września 2016 r., Wojewoda [...] ustalił koszty postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w dzielnicy [...] miasta W. , obręb [...], oznaczoną jako działka nr [...], o pow. 0,0476 ha na kwotę 6 750,00 zł. Na postanowienie Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] września 2016 r. zażalenie złożyła Fabryka [...], kwestionując ww. postanowienie w części dotyczącej nałożenia obowiązku pokrycia kosztów postępowania dotyczących sporządzenia opinii przez Komisję Arbitrażową Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych i wnosząc o orzeczenie co do istoty sprawy poprzez obciążenie przedmiotowymi kosztami w całości organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu zażalenia Spółka podniosła, że w przedmiotowej sprawie, wobec sporządzenia kolejnych wadliwych operatów szacunkowych organ pierwszej instancji zaniechał zlecenia oceny przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Zdaniem zażalącej się, wobec uchylania się organu od wykonania tego obowiązku, strona została zmuszona przez organ do uzyskania niezbędnej jak się okazało oceny przedmiotowego operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych i bezzasadnego poniesienia kosztów tej oceny. Minister stwierdził, że zgodnie z art. 262 § 1 K.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które: 1) wynikły z winy strony, 2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Według art. 263 § 1 K.p.a. do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, a także koszty spowodowane oględzinami na miejscu, jak również koszty doręczenia stronom pism urzędowych. Stosownie do art. 263 § 2 K.p.a. organ administracji publicznej może zaliczyć do kosztów postępowania także inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy. Zgodnie z art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. 2015 r., poz. 2031, ze zm.), do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Dalej organ wskazał, że przepis art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147, ze zm.), powoływanej dalej jako u.g.n., zgodnie z którym wartość nieruchomości określają rzeczoznawcy majątkowi, statuuje obowiązek uzyskania na potrzeby toczącego się postępowania odszkodowawczego operatu szacunkowego, co jest równoznaczne z obowiązkiem zwrócenia się do rzeczoznawcy majątkowego, jako biegłego w rozumieniu art. 84 K.p.a. o jego sporządzenie. Organ wyraził stanowisko, że jedynie pokrycie kosztu sporządzenia opinii biegłego jest ustawowym obowiązkiem organu administracji. Analiza konieczności przeprowadzenia dodatkowej wyceny i sporządzenia nowego operatu szacunkowego, bądź też zwrócenia się do komisji arbitrażowej o wydanie opinii dotyczącej operatu szacunkowego leży tylko i wyłącznie po stronie organu wojewódzkiego. To organ wojewódzki jest bowiem zobligowany przepisami prawa do dokonania oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz ustalenia czy złożony do sprawy przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy jest logiczny i spójny i jako taki może zostać przyjęty jako dowód w prowadzonym postępowaniu. Skoro zatem, w niniejszej sprawie organ wojewódzki uznał, że zastrzeżenia strony dotyczące istniejących operatów szacunkowych są niesłuszne i że dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia wystarczający jest sporządzony w sprawie operat szacunkowy, to brak było podstaw do uznania, by ten organ miał ponosić bądź zwracać koszty czynności dokonanych przez stronę postępowania. Minister, odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego zaznaczył, że w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2600/14 (publ. CBOSA, LEX nr 2106691) stwierdzono, że: "przepis art. 157 u.g.n. nie ogranicza strony postępowania w możliwości zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców z wnioskiem o dokonanie oceny kwestionowanego operatu. Nie można także przyjąć, że obowiązek taki obciąża każdorazowo organ, w sytuacji gdy strona kwestionuje operat, zwłaszcza nie przedkładając żadnego opracowania konkurencyjnego, ograniczając się do własnych zarzutów i argumentów. O potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n. decyduje nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia." Minister wywodził, że co prawda koszt poniesiony w celu sporządzenia ww. opinii jest kosztem bezpośrednio związanym z rozstrzygnięciem sprawy, niemniej jednak koszt ten nie został poniesiony przez organ, lecz przez stronę postępowania. Zatem bezcelowym było orzekanie o obowiązku poniesienia kosztów sporządzenia opinii przez Komisję Arbitrażową Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych. Z kolei żądanie strony dotyczące nałożenia na organ pierwszej instancji obowiązku poniesienia kosztów uiszczonych przez stronę, związanych ze sporządzeniem oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego organ uznał za nieuzasadnione. Minister wywodził, że art. 264 § 1 K.p.a. stanowiący podstawę wydania zaskarżonego postanowienia służy określeniu łącznej wysokości kosztów postępowania i osoby zobowiązanej do ich zapłaty na rzecz organu, a nie do określenia wysokości należności przysługujących jakiejkolwiek osobie od organu administracji publicznej. Powyżej wskazany przepis nie mógł zatem stanowić podstawy do wydania zaskarżonego postanowienia. W skardze Spółka podniosła zarzuty naruszenia: 1) art. 262 § 1 K.p.a., w zw. z art. 130 ust. 2 i 157 u.g.n., w zw. z art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 K.p.a., przez jego błędną wykładnię, przez przyjęcie, że "jedynie pokrycie kosztu sporządzenia opinii biegłego jest ustawowym obowiązkiem organu administracji", oraz niewłaściwe zastosowanie przez przyjęcie, że wobec "uznania przez organ pierwszej instancji, że zastrzeżenia strony dotyczące istniejących operatów szacunkowych są niesłuszne, i że dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia wystarczający jest sporządzony w sprawie operat szacunkowy, to brak było podstaw do uznania by ten organ miał ponosić bądź zwracać koszty czynności dokonanych przez stronę postępowania", 2) art. 80 K.p.a., przez jego pominięcie, 3) art. 264 § 1 K.p.a., przez jego błędną wykładnię, przez przyjęcie, że przepis ten, stanowiący postawę prawną wydania postanowienia organu pierwszej instancji "służy określeniu łącznej wysokości kosztów postępowania i osoby zobowiązanej do ich zapłaty na rzecz organu, a nie do określenia wysokości należności przysługujących jakiejkolwiek osobie od organu administracji publicznej (...) nie mógł zatem stanowić postawy do wydania zaskarżonego postanowienia", 4) art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., przez jego niewłaściwe zastosowanie, przez przyjęcie, że w sprawie niniejszej zachodziła podstawa do "uchylenia zaskarżonego postanowienia Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] września 2016 r. w całości i umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji", skoro koszt sporządzenia opinii Komisji Arbitrażowej Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych, zwanej dalej "Komisją" nie został poniesiony przez organ lecz przez stronę postępowania, zatem bezcelowym było orzekanie o obowiązku poniesienia kosztów sporządzenia opinii Komisji, i wskazując na powyższe wniosła - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. – o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, uchylenie postanowienia w części, tj. odnośnie pkt 2 poprzedzającego go postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] września 2016 r. znak [...], oraz orzeczenie co do istoty sprawy, względnie - przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasową argumentację i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Spór między stronami ma charakter prawny. Skład orzekający podziela pogląd, że skoro wywłaszczenie nieruchomości pod budowę drogi następuje za odszkodowaniem, to sporządzenie operatu określającego wysokość odszkodowania stanowi ustawowy obowiązek organu prowadzącego takie postępowanie. Koszt sporządzenia operatu szacunkowego, jest więc kosztem wynikającym z ustawowego obowiązku organu (w rozumieniu art. 262 par. 1 pkt 2 K.p.a.), prowadzącego postępowanie w przedmiocie ustalenia tego odszkodowania (por. również np. wyroki NSA: z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 434/11 i sygn. akt I OSK 1546/10, z dnia 15 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2713/12 oraz z dnia 1 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 61/13, dostępne pod adresem internetowym: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, określanej dalej jako CBOSA). W rozpatrywanej sprawie sytuacja jest jednak inna, bowiem sporny jest sposób rozpatrzenia wniosku strony o uwzględnienie poniesionych przez nią kosztów, związanych ze sporządzeniem opinii przez Komisję Arbitrażową Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych (karta 432 i nast. akt administracyjnych sprawy, teczka 2/2), a nie samego operatu szacunkowego. W związku z powyższym wskazać należy, że organ administracji publicznej może zaliczyć do kosztów postępowania także inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy (§ 2). Zasadą jest rozdział kosztów postępowania na stronę (strony) i organ prowadzący postępowanie. Wynika to jednoznacznie z art. 262 § K.p.a., zgodnie z którym stronę obciążają te koszty postępowania, które: 1) wynikły z winy strony; 2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Z treści art. 262 § 1 K.p.a. można wyprowadzić wniosek, że inne koszty postępowania, niewymienione w tym przepisie, obciążają organ administracji, która to zasada odnosi się w szczególności do postępowań wszczynanych z urzędu. Wydając orzeczenie, o którym mowa w art. 264 K.p.a., organ kieruje się zasadami wynikającymi z przepisów poprzedzających. W postanowieniu ustalającym wysokość kosztów postępowania organ wypowiada się o tych kosztach, które poniesione zostały przez organ w toku postępowania administracyjnego, do czasu jego zakończenia. W postanowieniu wydanym na podstawie art. 264 § K.p.a. organ nie może uwzględnić kosztów, których nie poniósł. Rozstrzygając kwestię rozdziału kosztów postępowania (art. 262 § 1 K.p.a.) pomiędzy organ, a stronę (strony) postępowania, organ bierze pod uwagę: 1) czy nie wynikały z ustawowego obowiązku organu prowadzącego postępowanie, 2) czy zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, 3) czy wynikły z winy strony. Koszty wynikłe z ustawowego obowiązku organu prowadzącego postępowanie (przykładowo koszt sporządzenia operatu szacunkowego) obciążają zawsze organ. Potwierdza to także treść art. 262 § 2 K.p.a., zgodnie z którym w uzasadnionych przypadkach organ administracji publicznej może zażądać od strony złożenia zaliczki w określonej wysokości na pokrycie kosztów postępowania. Skoro organ może zażądać zaliczki, to jej wysokość uwzględnia część kosztów postępowania, natomiast całkowity koszt postępowania jest możliwy do określenia po jego zakończeniu. Dopełnieniem regulacji jest przepis art. 265 K.p.a., który stanowi, że wszelkie nie uiszczone w terminie opłaty i koszty postępowania oraz inne należności wynikłe z tego postępowania podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o egzekucji administracyjnej świadczeń pieniężnych. Artykuł 264 § 1 K.p.a. jednoznacznie stanowi, iż jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustali w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia. Na postanowienie w sprawie kosztów postępowania osobie zobowiązanej do ich poniesienia służy zażalenie - § 2. Przepis ten stanowi podstawę prawną do ustalenia wysokości kosztów postępowania i osób zobowiązanych do ich poniesienia, a osobie, która nie zgadza się z obciążeniem jej kosztami postępowania służy prawo wniesienia zażalenia, a następnie skarga do sądu administracyjnego. Przepis art. 264 § 1 K.p.a. nie daje podstawy prawnej do orzekania przez organ administracji o zwrocie kosztów na rzecz strony postępowania. Zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, gdyż przepisy naruszenia art. 262, art. 263 i art. 264 K.p.a. - jak już wyżej wskazano - nie stanowią ani podstawy prawnej do zgłoszenia przez stronę żądania zwrotu przez organ administracji publicznej kosztów poniesionych przez stronę postępowania, ani też podstawy prawnej do orzekania przez organ administracji publicznej o zwrocie kosztów na rzecz strony postępowania administracyjnego. Przepisy te dotyczą sytuacji, kiedy organ administracji obciąża stronę kosztami postępowania. Nie mają zaś zastosowania do sytuacji, kiedy strona ponosi koszty na skutek podjęcia czynności, które mają jej zapewnić skuteczną obronę jej interesów prawnych i nie ma w tym przypadku znaczenia, czy strona ponosi koszty w wyniku zawarcia umowy cywilnoprawnej. Kodeks postępowania administracyjnego nie daje podstawy prawnej do wystąpienia przez stronę do organu administracji publicznej z żądaniem o zwrot poniesionych przez stronę kosztów postępowania administracyjnego innych niż koszty osobistego stawiennictwa (art. 56 § 1 K.p.a.). Zgodnie z art. 56 § 1 K.p.a. osobie, która stawiła się na wezwanie, przyznaje się koszty podróży i inne należności ustalone zgodnie z przepisami zawartymi w dziale 2 tytułu III ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1025, z późn. zm.). Dotyczy to również kosztów osobistego stawiennictwa stron, gdy postępowanie zostało wszczęte z urzędu albo gdy strona bez swojej winy została błędnie wezwana do stawienia się. Z powyższych względów Sąd stwierdził, że wniosek strony o uwzględnienie poniesionych przez nią kosztów związanych ze sporządzeniem opinii przez Komisję Arbitrażową Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych, nie mógł zostać uwzględniony. Ocena operatu szacunkowego sporządzona została na podstawie umowy o charakterze cywilnoprawnym (zlecenia), którą zawarła strona oraz Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych, występujące jako strony umowy. Treść tej umowy została w pełni ukształtowana wolą jej stron. W tej sytuacji brak jest podstaw do obciążania skutkami finansowymi zawartej umowy podmiotu, który nie miał wpływu na treść ustaleń zawartych w umowie. Nadto przepis art. 157 ust. 1 u.g.n. nie daje podstaw do wywiedzenia obowiązku po stronie organu oceny operatu szacunkowego w trybie art. 157 tej ustawy. Jedynie sytuacje, opisane w art. 157 ust. 3 i ust. 4 u.g.n. (które do analizowanej sprawy nie mają odniesienia) uzasadniają wnioskowanie przez sąd o ocenę operatu szacunkowego. Tym samym niniejsza sprawa nie może być rozpatrywana pod kątem art. 262 § 1 pkt 2 zd. drugie K.p.a. Zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, gdyż przepisy naruszenia art. 262, art. 263 i art. 264 K.p.a. nie stanowią ani podstawy prawnej do zgłoszenia przez stronę żądania zwrotu przez organ administracji publicznej kosztów poniesionych przez stronę postępowania, ani też podstawy prawnej do orzekania przez organ administracji publicznej o zwrocie kosztów na rzecz strony postępowania administracyjnego. Przepisy te dotyczą sytuacji, kiedy organ administracji obciąża stronę kosztami postępowania. Nie mają zaś zastosowania do sytuacji, kiedy strona ponosi koszty na skutek podjęcia czynności, które mają jej zapewnić skuteczną obronę jej interesów prawnych i nie ma w tym przypadku znaczenia, czy strona ponosi koszty w wyniku zawarcia umowy cywilnoprawnej. Kodeks postępowania administracyjnego nie daje podstawy prawnej do wystąpienia przez stronę do organu administracji publicznej z żądaniem o zwrot poniesionych przez stronę kosztów postępowania administracyjnego innych niż koszty osobistego stawiennictwa (art. 56 § 1 K.p.a.). Zgodnie z art. 56 § 1 K.p.a. osobie, która stawiła się na wezwanie, przyznaje się koszty podróży i inne należności ustalone zgodnie z przepisami zawartymi w dziale 2 tytułu III ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1025, z późn. zm.). Dotyczy to również kosztów osobistego stawiennictwa stron, gdy postępowanie zostało wszczęte z urzędu albo gdy strona bez swojej winy została błędnie wezwana do stawienia się. Odnosząc się do argumentacji strony, że wobec istnienia podstaw do powzięcia przez organ pierwszej instancji uzasadnionych wątpliwości co do prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego zamiennego rzeczoznawcy majątkowego M.R. z dnia 26 lutego 2015 r. (na co skarżąca szczegółowo wskazała w szczególności w zażaleniu), zaistniały podstawy do wystąpienia przez organ pierwszej instancji do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n. (a tym samym organ ten bezzasadnie uznał przeprowadzenie takiego dowodu za całkowicie zbędne, zwłaszcza, że w toku postępowania administracyjnego skarżąca podnosiła istotne zastrzeżenia co do prawidłowości sporządzenia przedmiotowego operatu szacunkowego z 26 lutego 2015 r.), Sąd zauważa, że ocena merytorycznego działania organu powinna być rozpatrywana w postępowaniu dotyczącym decyzji o wysokości odszkodowania. W gestii Sądu kontrolującego prawidłowość postępowania wpadkowego, jakim jest postanowienie w sprawie kosztów, z uwagi na odrębność przedmiotu zaskarżenia i rozdział kognicji Sądu, nie leży odnoszenie się do zagadnień merytorycznych. Stanowisko powyższe ugruntowane jest w orzecznictwie, o czym świadczy wyrok NSA z dnia 17 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2877/15, CBOSA. Zarzuty skargi okazały się zatem niezasadne, zarówno z punktu widzenia wykładni literalnej, jak i celowościowej. Sąd z urzędu nie stwierdził również błędów, , które mogłyby skutkować, zgodnie z w art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uchyleniem zaskarżonego aktu. Wobec powyższego Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a., w związku z art. 119 § 3 P.p.s.a. (tryb uproszony).