VI SA/Wa 1386/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska Sędzia WSA Grażyna Śliwińska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi spółki G. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2017 r., [...] w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] marca 2017 r., 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz spółki G. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: Minister) decyzją z [...] maja 2017 r., nr [...]po rozpatrzeniu wniosku spółki G. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: spółka, skarżąca) o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z [...] marca 2017 r. nr [...], odmawiającą zmiany zezwolenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nr [...], znak: [...] z [...] kwietnia 2004 r. na wprowadzenie do obrotu nawozu organicznego "[...]", utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 4 ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (Dz. U. z 2017 r., poz. 668, dalej: u.n.n. z 2007 r.). Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco: W dniu [...] kwietnia 2004 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, działając na podstawie art. 3 ust. 2 i art. 4 ust. 3 ustawy z 26 lipca 2000 r. o nawozach i nawożeniu (Dz. U. Nr 89, poz. 991, dalej: u.n.n. z 2000 r.) zezwolił S. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na wprowadzenie do obrotu nawozu organicznego "[...]" (zezwolenie nr [...]). Wnioskiem z [...] grudnia 2016 r. G. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wystąpiła o zmianę ww. zezwolenia nr [...], w zakresie zmiany danych identyfikacyjnych spółki. Uzasadniła wniosek,że z dniem [...] lipca 2016 r. uległa zmianie firma S. Sp. z o.o. na G. Sp. z o.o. Decyzją z [...] marca 2017 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi na podstawie art. 155 k.p.a. z zw. z art. 4 ust. 2 ustawy o nawozach i nawożeniu z 2007 r., odmówił zmiany rzeczonego zezwolenia. Wyjaśnił, że zostało ono wydane na podstawie przepisów uchylonej ustawy z 26 lipca 2000 r. o nawozach i nawożeniu. Obecnie obowiązująca ustawa z 10 lipca 2007 r., nie przewiduje możliwości i trybu w jakim następowałaby zmiana, cofnięcie lub inne wzruszenie decyzji ostatecznej (pozwolenia), wydanej w oparciu o uchylone przepisy. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy spółka wskazała, że zmiana o którą wnosiła, ma charakter wyłącznie porządkowy i nie wprowadza żadnych zmian merytorycznych w zakresie jej praw lub obowiązków. Zwróciła również uwagę, że przepisy ustawy o nawozach i nawożeniu z 2007 r., analogicznie, jak uregulowania poprzedniej u.n.n. z 2000 r., regulują zasady udzielania pozwoleń na wprowadzenie do obrotu nawozów organicznych. Stąd też w opinii spółki, nawet gdyby zmiana decyzji (zezwolenia) nr [...] wiązała się ze zmianą uprawnień i/lub obowiązków skarżącej, nie istniałyby przeszkody prawne do dokonania takiej zmiany. Powołaną na wstępie decyzją z [...] maja 2017 r. Minister utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie odmawiające zmiany zezwolenia nr [...]. W uzasadnieniu organ przywołał treść art. 155 k.p.a. Wyjaśnił, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o ten przepis "ma ograniczone możliwości czasowe" i podtrzymał stanowisko z decyzji z [...] maja 2017 r. Uznał, że nie posiada prawnych możliwości dokonania zmian w decyzji z [...] kwietnia 2004 r., wydanej w oparciu o uchyloną ustawę z 26 lipca 2000 r. o nawozach i nawożeniu. W dniu [...] maja 2017 r. spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawi, skargę, w której wniosła o uchylenie decyzji z [...] maja 2017 r., zobowiązanie organu do wydania decyzji zgodnej z wnioskiem skarżącej oraz o rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym. W uzasadnieniu postawiła zarzut, iż organ bezpodstawnie i niezgodnie z obowiązującymi przepisami odmówił dokonania zmiany w zezwoleniu., Decyzja zaś w sposób rażący narusza przepis art. 155 k.p.a. Minister bowiem nie przedstawił przekonywających argumentów, mogących stanowić uzasadnioną przyczynę odmowy dokonania zmiany zgodnie z wnioskiem skarżącej, a przede wszystkim nie wskazał przepisów szczególnych sprzeciwiających się tej zmianie. Skarżąca podkreśliła, że wnosiła o dokonanie jedynie drobnej formalnej zmiany w posiadanej decyzji, o charakterze wyłącznie porządkowym. Zmianę tę uzasadnia słuszny interes strony i nie wprowadza ta korekta żadnych zmian merytorycznych w zakresie praw lub obowiązków skarżącej. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Istotnym jest, że ocena dokonywana jest przez sąd administracyjny według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania decyzji, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Wymaga podkreślenia, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.). Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków Sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności, w zgodzie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.. Badając skargę wg powyższych kryteriów Sąd uznał, iż zasługuje ona na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz poprzedzająca ją decyzja [...] marca 2017 r. naruszają bowiem prawo w sposób uzasadniający ich uchylenie. Istotą sporu w niniejszej sprawie była ocena, czy Minister posiadał prawną możliwość dokonania zmian w decyzji - zezwoleniu nr [...]z [...] kwietnia 2004 r., udzielnemu S. Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Pozwalało ono na wprowadzenie do obrotu nawozu organicznego "[...]". Zezwolenie to zostało wydane na podstawie przepisów ustawy o nawozach i nawożeniu z 2000 r., który to akt został uchylony przez nową i obecnie obowiązującą ustawę z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (Dz. U. z 2017 r., poz. 668). Na wstępie podkreślić należy, iż przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują możliwość zmiany treści decyzji ostatecznej m.in. w trybie art. 155 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Z regulacji tej wynika, że dla zmiany lub uchylenia decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, niezbędne jest spełnienie następujących przesłanek: 1) istnienie decyzji ostatecznej, 2) za jej uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, 3) zgoda strony na zmianę lub uchylenie decyzji, 4) brak przeciwwskazań w przepisach ustaw szczególnych. Z redakcji omawianego przepisu wynika także, że decyzja wydawana w tym trybie ma charakter uznaniowy, wobec czego jej uchylenie lub zmiana pozostawiona jest uznaniu organu administracyjnego. W orzecznictwie podkreśla się jednak, że wzruszenie decyzji w tym trybie "musi być podyktowane względami celowości mieszczącymi się w założeniach interesu strony" (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z 28 listopada 1994 r., sygn. akt III SA 739/94, Fiskus 1995, nr 9, s. 15). Dodać też należy, że przedmiotem takiego postępowania nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej, przy uwzględnieniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Tak więc istota postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym określonym w art. 155 k.p.a. sprowadza się do zbadania, czy w ustalonych okolicznościach faktycznych i prawnych dotychczasowej decyzji, zostały spełnione szczególne przesłanki wymienione w tym przepisie - tzn., czy interes społeczny lub słuszny interes strony przemawiają za zmianą lub uchyleniem decyzji oraz że na mocy decyzji ostatecznej strona musiała nabyć prawo, a nadto wyrazić zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji (vide: wyrok NSA z 7 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2455/12, opubl.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie, rozważenie możliwości zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. wymaga uprzedniego ustalenia, czy w konkretnym przypadku występuje tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym. Powszechnie przyjmuje się, że na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy faktycznej i prawnej. W konkluzji uchwały z 3 listopada 2009 r., sygn. II GPS 2/09 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "dopóki mamy do czynienia z tymi samymi prawami i obowiązkami tych samych podmiotów, ukształtowanymi obowiązującą decyzją, z tym samym lub zachowującym ciągłość regulacji stanem prawnym i niezmienionym w kwestiach prawnie istotnych stanem faktycznym, dopóty można mówić o tożsamości sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnoprawnym" (opubl.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przechodząc na grunt niniejszej sprawy, za prawidłowe Sąd uznał rozpoznanie wniosku skarżącej spółki o zmianę zezwolenia nr [...]- wydanego na podstawie art. 3 ust. 2 i art. 4 ust. 3 u.n.n. z 2000 r. w zakresie zmiany danych identyfikacyjnych spółki - w trybie art. 155 k.p.a. Jednakże Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi dokonał nieprawidłowej wykładni tego przepisu i następnie zastosowania do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Odmawiając na podstawie art. 155 k.p.a. zmiany rzeczonego zezwolenia nr [...], organ wyjaśnił, że zostało ono wydane na podstawie przepisów uchylonej ustawy o nawozach i nawożeniu z 2000 r. Natomiast obowiązująca w dacie złożenia wniosku ([...] grudnia 2016 r.) ustawa o nawozach i nawożeniu z 2007 r. nie przewiduje możliwości i trybu, w jakim dopuszczalna byłaby zmiana, cofnięcie lub inne wzruszenie decyzji ostatecznej (pozwolenia), wydanej w oparciu o uchylone przepisy, u.n.n. z 2000 r. Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić. Materialnoprawną podstawą wydanego zezwolenia był art. 3 ust. 2 u.n.n. z 2000 r., zgodnie z którym nawozy organiczne, (...) mogą być wprowadzane do obrotu na podstawie zezwolenia (zmienionego następnie na pozwolenie na mocy ustawy z dnia 21 stycznia 2005 r. o zmianie ustawy o nawozach i nawożeniu) ministra właściwego do spraw rolnictwa. Z dniem 15 listopada 2007 r. ww. przepis został uchylony wobec wejścia w życie ustawy z o nawozach i nawożeniu z 2007 r., na podstawie art. 52 ostatnio powołanej ustawy. Obecnie kwestie związane z dopuszczeniem do obrotu nawozów reguluje art. 4 ust. 2 u.n.n. z 2007 r. Zgodnie z nim minister właściwy do spraw rolnictwa wydaje, w drodze decyzji, pozwolenie na wprowadzenie do obrotu nawozu albo środka wspomagającego uprawę roślin, o których mowa w art. 3 ust. 2 (nawozy organiczne (...) mogą być wprowadzone do obrotu na zasadach określonych w art. 4.). Porównując uregulowania obu omawianych ustaw – uchylonej i obowiązującej, w niniejszej sprawie istnieje ciągłość stanu prawnego. Pod reżimem obu ustaw o nawozach i nawożeniu (z 26 lipca 200 r., jak i z 10 lipca 2007 r.) wprowadzenie do obrotu nawozu organicznego (jak w przypadku nawozu produkowanego przez skarżącą) obwarowane jest uzyskaniem pozwolenia ministra właściwego do spraw rolnictwa. Jednocześnie, każda z omawianych ustaw określa(-ła) niezbędne elementy takiego pozwolenia (zezwolenia) w zakresie oznaczenia wnioskodawcy: nazwę producenta (u.n.n. z 2000 r. w brzmieniu na dzień udzielenia zezwolenia), odpowiednio imię i nazwisko albo nazwę (u.n.n. z 2007 r. w brzmieniu złożenia wniosku o zmianę zezwolenia). Gdy chodzi o elementy przedmiotowe zezwolenia dotyczące nawozów – zostały uregulowane niemalże identycznie i to w takich samych jednostkach redakcyjnych – art. 3 ust. 1 w zw. z art. 2 (obejmującym definicje nawozu). Odnośnie podmiotu, na rzecz którego udzielono pozwolenia w sposób przewidziany prawem, jego oznaczenie jest ważnym elementem decyzji administracyjnej i wszelka zmiana tego oznaczenia (m.in. firmy spółki - przedsiębiorcy) wymaga dokonania zmiany decyzji. Tymczasem żadna z ustaw nie reguluje (regulowała) samodzielnie instytucji zmiany udzielonego pozwolenia (zezwolenia). Wobec tego, że przepisy ustawy o nawozach i nawożeniu nie zawierają wystarczającej podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie zmiany pozwolenia (zezwolenia), zasadnie organ poszukiwał tej podstawy w przepisach ogólnych prawa administracyjnego i słusznie uznał za taką art. 155 k.p.a. Przepis ten dotyczy możliwości uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, na podstawie której strona nabyła konkretne prawo. Jednakże Minister dokonał błędniej wykładni art. 155 k.p.a. i bezzasadnie odmówił skarżącej spółce zmiany zezwolenia (pozwolenia) w zakresie zmiany firmy podmiotu, któremu tego zezwolenia (pozwolenia) udzielił. Jak już wskazano powyżej, ze sprawą administracyjną w znaczeniu materialnym mamy do czynienia w sytuacji, gdy sprawa jest tożsama pod względem podmiotowym - gdy w jej ramach ukształtowane zostają prawa i obowiązki tych samych stron - i przedmiotowym, gdy zostanie zachowana identyczność skonkretyzowanych praw i obowiązków. Warunkiem ustalenia tożsamości sprawy jest także ciągłość regulacji prawnej. Wbrew stanowisku Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, taka sytuacja miała miejsce w sprawie niniejszej. O zmianę zezwolenia (pozwolenia) wystąpił bowiem podmiot, na rzecz którego zostało udzielone zezwolenie. Nadto zachowana została ciągłość regulacji stanu prawnego (co wykazano powyżej) w niezmienionym - dla kwestii prawnie istotnych - stanie faktycznym oraz za zmianą przemawiał niewątpliwie słuszny interes strony. Wnioskowana zmiana dotyczyła bowiem nowego oznaczenia firmy spółki – beneficjenta udzielonego zezwolenia (pozwolenia), który nota bene był spółką przejmującą według wpisów w Krajowym Rejestrze Sądowym. Innymi słowy, została zachowana tożsamość materialna sprawy administracyjnej, będąca podstawą prawidłowego zastosowania regulacji wskazanej w art. 155 k.p.a. W tym miejscu wartym przywołania jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 września 2011 r., sygn. akt II GSK 871/10 (opubl. Lex nr 1135754), który co prawda odnosi się do zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej – w zakresie zmiany danych podmiotu, któremu udzielono zezwolenia, jednakże pozostaje aktualnym na gruncie sprawy niniejszej. Skład orzekający podziela wyrażony w tym wyroku pogląd, że z treści art. 155 k.p.a. nie wynika, aby zakres tego przepisu był ograniczony wyłącznie do rozstrzygnięcia, będącego jednym z elementów decyzji. Przepis ten wyraźnie stanowi, iż zmianie lub uchyleniu podlega decyzja administracyjna, którą pojmować należy w sposób materialnoprawny. Z tego wnioskować należy, że w granicach wyznaczonych przez prawo zmianie może ulec każdy z elementów decyzji administracyjnej, w tym niewątpliwie w przypadku pozwolenia/zezwolenia oznaczenie (imię i nazwisko, nazwa, firma przedsiębiorcy) jej beneficjenta. Reasumując, należy stwierdzić, że rozpoznając wniosek skarżącej o zmianę udzielonego jej zezwolenia nr [...], obejmujący uaktualnienie danych w zakresie oznaczenia firmy, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi dokonał błędnej wykładni (mylnego rozumienia normy prawnej) art. 155 k.p.a., które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie wniosek spółki G. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] z [...] grudnia 2016 r., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uwzględni powyższą ocenę prawną i zastosuje prawidłową wykładnię art. 155 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Na wniosek skarżącej spółki, Sąd zasądził koszty postępowania sądowego, zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., obejmujące wyłącznie uiszczony wpis sądowy od skargi w wysokości 200 złotych.